ECLI:CZ:NSS:2004:6.A.6.2002
sp. zn. 6 A 6/2002 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Michala Mazance, v právní věci žalobce L. G. A.,
družstva, zastoupeného JUDr. Josefem Tichým, advokátem, se sídlem v Kramolech 39,
proti žalovanému Ministerstvu zemědělství, se sídlem v Praze 1, Těšnově 17, v řízení
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2001, čj. 345/2001 – 2165,
takto:
I. Rozhodnutí Ministerstva zemědělství – Zemědělské agentury v Šumperku
ze dne 27. 11. 2001, čj. 345/2001 – 2165, označené jako Doplněk číslo 2
k rozhodnutí ze dne 29. 6. 2001, čj. 345/2001 – 2165, se pro vady řízení
zrušuje a v ě c se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení částku 4 650 Kč
k rukám jeho zástupce JUDr. Josefa Tichého ve lhůtě do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobou ze dne 19. 12. 2001 podanou v zákonné lhůtě a adresovanou Vrchnímu soudu
v Praze se žalobce domáhal přezkoumání rozhodnutí žalovaného (jeho Zemědělské agentury
v Šumperku) ze dne 27. 11. 2001, čj. 345/2001 – 2165, kterým bylo doplněno jeho rozhodnutí
ze dne 29. 6. 2001, čj. 345/2001 – 2165, o poskytnutí dotace a vyrovnávacího příspěvku.
Tvrdil, že žádostí ze dne 28. 2. 2001 požádal žalovaného o poskytnutí dotace a vyrovnávacího
příspěvku. Rozhodnutím ze dne 29. 6. 2001, čj. 345/2001 – 2165, opřeným o ustanovení §14
odst. 3 zákona č. 218/2000 Sb. a ustanovení §2 odst. 1 nařízení vlády č. 505/2002 Sb.
žalovaný žádosti vyhověl a poskytl žalobci jednak vyrovnávací příspěvek ve výši
od 5 613 457 Kč do 8 493 530 Kč, a jednak dotaci ve výši 8 387 893 Kč. V rozhodnutí
žalovaný také konstatoval, že případné zálohy a konečná výše sazby vyrovnávacího příspěvku
budou stanoveny dodatečně. Vyrovnávací příspěvek byl přitom žalobci poskytnut v rámci
programu pomoci méně příznivým oblastem dle ustanovení §9 nařízení vlády č. 505/2000 Sb.
a dotaci žalobce obdržel v rámci agroenvironmentálního programu. Dne 9. 7. 2001 vydal
žalovaný doplněk č. 1 k uvedenému rozhodnutí, jímž stanovil výši zálohy na vyrovnávací
příspěvek v částce 5 613 457 Kč a na dotaci v částce 5 032 735 Kč. Rozhodnutím
ze dne 27. 11. 2001 žalovaný doplnil své původní rozhodnutí ze dne 29. 6. 2001 tak,
že žalobci předepsal k vrácení částku 2 258 299 Kč a současně určil, že mu zbývá doplatit
žalobci částku 0,00 Kč.
Žalobce dále uváděl, že rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2001 je soudně
přezkoumatelné, protože z ustanovení §2, §4 odst. 1, 2 zákona č. 252/1997 Sb.
a z ustanovení §2 odst. 1 nařízení vlády č. 505/2000 Sb. vyplývá, že na poskytnutí dotace
a vyrovnávací příspěvek je právní nárok, když se nejedná o rozhodnutí, které by zvláštní
zákon z takového přezkumu vyloučil.
Napadeným rozhodnutím žalovaného byla žalobci předepsána k vrácení
částka 2 258 299 Kč, jež má představovat rozdíl mezi přiznanou celkovou výší vyrovnávacího
příspěvku a dotace, tj. částkou 8 387 893 Kč a vyplacenou zálohou ve výši 10 646 192 Kč.
Žalobce zdůrazňoval, že uvedené rozhodnutí žalovaného doplňuje předchozí rozhodnutí,
jímž mu byla přiznána dotace i vyrovnávací příspěvek. Pokud tedy ze zpochybněného
rozhodnutí vyplývá, že vyrovnávací příspěvek činí 0,00 Kč, je jeho obsah v rozporu
s rozhodnutím žalovaného ze dne 29. 6. 2001. Do celkové výše přiznané dotace
a vyrovnávacího příspěvku tak nebyla zohledněna částka, jež byla žalobci přiznána minimálně
ve výši 5 613 457 Kč, protože vyrovnávací příspěvek byl poskytnut v rozpětí od 5 613 457 Kč
do 8 493 530 Kč. S ohledem na to činí podle žalobce celková výše vyrovnávacího příspěvku
a dotace minimálně částku 14 001 350 Kč a nikoli jen 8 387 893 Kč.
Ze všech popsaných důvodů byl žalobce přesvědčen o nezákonnosti rozhodnutí
žalovaného s tím, že mu naopak má být doplacena minimálně částka 3 355 158 Kč jako
doplatek na poskytnutou dotaci, a rovněž doplacena částka na vyrovnávacím příspěvku.
Vzhledem k tomu žalobce navrhoval zrušení napadeného rozhodnutí a přiznání náhrady
nákladů řízení, jež konkretizoval.
Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 27. 2. 2002, čj. 3195/2002 – 2060, k žalobě
uváděl, že na základě žádosti byla žalobci přiznána jak dotace, tak i vyrovnávací příspěvek
(a došlo i k poskytnutí zálohy), neboť žádost splňovala stanovené podmínky. Provedenými
kontrolami ze dne 2. 11. 2001 však bylo zjištěno porušení kritérií, za kterých lze podle
nařízení vlády č. 505/2000 Sb. dotaci poskytnout, a proto bylo rozhodnutí o jejím přiznání
ze dne 29. 6. 2001, čj. 345/2001 – 2165, změněno rozhodnutím ze dne 13. 11. 2001
a vysloveno, že se příjemci dotace vyrovnávací příspěvek nepřiznává. V důsledku toho bylo
zároveň provedeno zaúčtování poskytnuté zálohy na vrub předpokládaného doplatku žalobce.
Žalovaný připomínal, že postupoval v souladu se zákonem, neboť ustanovení §14
odst. 3 zákona č. 218/2000 Sb. nevylučuje změnit rozhodnutí o poskytnutí dotace. Kromě
toho žalovaný ještě dodával, že ve smyslu ustanovení §14 odst. 1 téhož zákona není na dotaci
právní nárok, a proto napadené rozhodnutí nelze s přihlédnutím k ustanovení §248 odst. 2
písm. i) o. s. ř. (v době podání vyjádření se na řízení o žalobě vztahovalo ustanovení části
páté, hlavy druhé o. s. ř., ve znění tehdy účinném) přezkoumat.
Z uvedených důvodů navrhoval žalovaný zamítnutí žaloby.
V replice ze dne 28. 5. 2002 žalobce připomínal, že v dané věci nebylo rozhodováno
o dotaci, ale o vyrovnávacím příspěvku, který je rovněž nárokovým plněním. Navíc
předmětem soudního řízení není rozhodování o žádosti na poskytnutí takového plnění,
nýbrž je zpochybněno rozhodnutí, jímž bylo původní rozhodnutí ze dne 29. 6. 2001 změněno.
K uvedenému rozhodnutí, ale chyběly jak právní, tak i věcné předpoklady, jak uváděl
v žalobě.
V další části repliky se žalobce zabýval výsledky kontrol žalovaného
ze dne 2. 11. 2001, jež byly součástí předloženého spisu žalovaného.
Podáním ze dne 12. 3. 2003 žalobce na výzvu soudu jednak sdělil konkrétní návrhy
důkazů, které navrhoval k prokázání žalobních bodů zařazených v žalobě, a dále podrobně
rozebral výsledky kontrol provedených žalovaným dne 2. 11. 2001. K tomu připojil své věcné
připomínky i právní závěry s tím, že trvá na žalobě.
Při řešení dané věci je namístě nejdříve připomenout, že dne 1. 1. 2003 vstoupila
v účinnost nová právní úprava správního soudnictví uskutečněná zákonem č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), kterou byl kromě jiného zřízen Nejvyšší správní soud
(do dne 31. 12. 2002 bylo správní soudnictví upraveno v páté části o. s. ř.).
Dále je nutno uvést, že Vrchní soud v Praze, jenž byl dle původní právní úpravy
správního soudnictví k vyřízení této žaloby věcně i místně příslušným soudem, o ní
do dne 31. 12. 2002 nerozhodl, a proto věc převzal k dokončení řízení a k vydání rozhodnutí
Nejvyšší správní soud (§132, §130 odst. 1 s. ř. s.), který v řízení postupoval podle části třetí,
hlavy druhé, dílu prvního s. ř. s., jenž upravuje řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu (§65 a následující s. ř. s.).
Předmětem napadeného rozhodnutí žalovaného byla problematika účelové dotace
(tzn. vázané jejím poskytovatelem na určitý účel) a účelového vyrovnávacího příspěvku
(tj. rovněž vázaného jeho poskytovatelem na určitý účel), jež byly upraveny nařízením vlády
č. 505/2000 Sb., kterým se stanoví podpůrné programy k podpoře mimoprodukčních funkcí
zemědělství, k podpoře aktivit podílejících se na udržování krajiny, programy pomoci
k podpoře méně příznivých oblastí a kritéria pro jejich posuzování, ve znění účinném
pro rok 2001 (dále pouze „nařízení vlády“).
I přes formálně rozdílné pojmenování, je nepochybné, že jak dotace, tak i vyrovnávací
příspěvek poskytované dle citovaného nařízení vlády mají obdobnou povahu i cíl. Dotace jsou
totiž peněžními prostředky, kterými stát podporuje podpůrné programy i mimoprodukční
funkce v zemědělství (§2 odst. 3 zákona č. 252/1997 Sb. o zemědělství ve znění účinném
pro rok 2001 - dále jen „zákon o zemědělství“, §1 a následující nařízení vlády). Vyrovnávací
příspěvky jsou pak peněžní prostředky, jimiž stát vytváří podmínky k podpoře méně
příznivých oblastí a k tomu také přijímá programy pomoci (§2 odst. 4 zákona o zemědělství,
§1 a následující nařízení vlády). Jinak řečeno, vyrovnávací příspěvek je dotací státu určenou
pro částečné vyrovnání ekonomické újmy vznikající při hospodaření v méně příznivých
oblastech, jak je ostatně již výslovně uvedeno v ustanovení §1 odst. 1 nařízení vlády v jeho
znění účinném od 1. 1. 2002.
Z uvedeného je zřejmé, že i vyrovnávací příspěvek poskytovaný v roce 2001
dle nařízení vlády byl dotací – jedním z výdajů státního rozpočtu [§3 písm. a) §7 odst. 1
písm. d) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů ve znění účinném pro rok 2001 (dále pouze „rozpočtová pravidla“)].
Na dotace nebyl právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanovil jinak (§14 odst. 1
rozpočtových pravidel).
V dané věci ovšem byly oba druhy dotací poskytnuty žalobci na základě zvláštního
právního předpisu, kterým bylo vzpomínané nařízení vlády. Z jeho ustanovení §1 odst. 1
mimo jiné vyplývalo, že na základě podpůrných programů podle §2 odst. 3 nebo programů
pomoci podle §2 odst. 4 zákona o zemědělství poskytuje stát dotace, případně vyrovnávací
příspěvky při splnění kritérií stanovených tímto nařízením fyzickým nebo právnickým
osobám. V ustanovení §2 odst. 1 téhož nařízení vlády pak bylo kromě jiného uvedeno,
že Ministerstvo zemědělství poskytne dotaci, případně vyrovnávací příspěvek na žádost osoby
uvedené v §1 („žadatel“), pokud žadatel splňuje kritéria stanovená tímto nařízením.
V souvislosti s výše citovanou právní úpravou soud konstatuje, že v roce 2001 měla
fyzická či právnická osoba právní nárok na poskytnutí dotace nebo vyrovnávacího příspěvku
dle nařízení vlády, a to na základě žádosti a při splnění stanovených kritérií – předpokladů.
Nyní vyslovený právní závěr, ale není v této věci rozhodující, protože žalobou bylo napadeno
nikoli rozhodnutí o poskytnutí dotace a vyrovnávacího příspěvku, nýbrž až jeden z jeho
doplňků vydaný žalovaným následně – po vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace
a vyrovnávacího příspěvku. Takové (doplňující) rozhodnutí nebylo jak za účinnosti
předchozí, tak i nynější právní úpravy správního soudnictví vyloučeno z přezkumu,
protože uvedeným individuálním správním úkonem se žalobci ukládala hmotněprávní
povinnost (vrácení konkrétní peněžní částky) a též právo na vyrovnávací příspěvek
v konkrétní výši, a když žádný zvláštní právní předpis nevylučoval předmětné rozhodnutí
ze soudního přezkumu (§248 odst. 1, 2, 3 o. s. ř. ve znění účinném do dne 31. 12. 2002, §65
odst. 1, §70 s. ř. s.).
Ještě předtím, než mohl soud přistoupit k posouzení vlastní důvodnosti žaloby, musel
ze své úřední povinnosti zkoumat, zda napadené rozhodnutí žalovaného je vůbec
přezkoumatelné, konkrétně, zda je srozumitelné.
I když se na vydání posuzovaného rozhodnutí nevztahovaly obecné předpisy
o správním řízení, je nepochybné, že i při nejmírnějších požadavcích musel takový správní
úkon splňovat obecný požadavek kladený na každé rozhodnutí, který lze dovodit
ze základních zásad správního řádu, tzn., že jeho obsah nesměl být rozporuplný (§3 odst. 4
citovaného zákona).
Zpochybněné rozhodnutí žalovaného ovšem právě tento požadavek postrádá.
Jak bylo v tomto rozsudku již uvedeno, je žalobou napadené rozhodnutí doplňkem
číslo 2 k rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2001, čj. 345/2001 – 2165, a proto jeho
srozumitelnost je třeba posuzovat v souvislosti s původním rozhodnutím, kterým bylo
vyhověno žalobcově žádosti a poskytnut mu na základě nařízení vlády jak vyrovnávací
příspěvek, tak i dotace.
Na vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace se nevztahuje správní řád (§14 odst. 3
rozpočtových pravidel). V rozhodnutí se uvede označení příjemce dotace, účel, pro který byla
poskytnuta, a podmínky jejího použití. Rozhodnutí o poskytnutí dotace, případně
vyrovnávacího příspěvku dle nařízení vlády vydává Ministerstvo zemědělství (a jde–li
o podniky v působnosti Ministerstva obrany, vydává rozhodnutí Ministerstvo obrany)
do 30. června kalendářního roku (ve stanoveném případě do 15. listopadu kalendářního roku).
Stejné ministerstvo písemně vyrozumí žadatele o neposkytnutí dotace, případně
vyrovnávacího příspěvku a ve vyrozumění uvede důvody, pro které nelze dotaci, případně
vyrovnávací příspěvek poskytnout (§6 odst. 1, 2 nařízení vlády).
Právní předpisy pamatují i na odnětí dotace. Řízení o odnětí dotace může být zahájeno
mimo jiné tehdy, došlo-li po vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace ke zjištění, že údaje,
na jejichž základě byla dotace poskytnuta, byly neúplné nebo nepravdivé, či došlo-li
ke zjištění, že rozhodnutí o poskytnutí dotace bylo vydáno v rozporu se zákonem (§15 odst. 1
písm. b), c) rozpočtových pravidel). Na řízení o odnětí dotace se vztahuje správní řád (§15
odst. 2 rozpočtových pravidel).
Z posuzovaného rozhodnutí vyplývá, že se jím doplňuje rozhodnutí žalovaného
(o poskytnutí dotace a vyrovnávacího příspěvku ze dne 29. 6. 2001, čj. 345/2001 – 2165),
a to o konečné sazby a vyplacené částky pro jednotlivé programy nařízení vlády tak,
že celková výše vyrovnávacího příspěvku je 0,00 Kč a celková výše dotace je 8 387 893 Kč.
V rozhodnutí bylo dále uvedeno, že záloha na vyrovnávací příspěvek a dotace je ve výši
10 646 192 Kč, že k vrácení byla předepsána částka 2 258 299 Kč, a konečně, že zbývá
doplatit 0,00 Kč.
Žalobou zpochybněné rozhodnutí je však v rozporu s původním rozhodnutím
žalovaného ze dne 29. 6. 2001, čj. 345/2001 – 2165, kterým byl žalobci na základě jeho
žádosti a podle nařízení vlády poskytnut vyrovnávací příspěvek v celkové výši
od 5 613 457 Kč do 8 493 530 Kč (s tím, že jeho konečnou sazbu stanoví žalovaný nejpozději
do 30. listopadu 2001).
Ze záhlaví zpochybněného rozhodnutí žalovaného je totiž patrné, že se jím doplňuje
původní rozhodnutí o konečné sazby a o vyplacené částky pro jednotlivé programy. Z dalšího
obsahu rozhodnutí ale naproti tomu vyplývá, že žalobci se stanoví celková výše
vyrovnávacího příspěvku ve výši 0,00 Kč. Uvedenému závěru však neodpovídá původní
rozhodnutí žalovaného, kterým byl žalobci poskytnut vyrovnávací příspěvek v rozmezí
od 5 613 457 Kč do 8 493 530 Kč.
Z přezkoumávaného rozhodnutí žalovaného vyplývá, že ohledně celkové výše
vyrovnávacího příspěvku žalovaný uvedeným správním úkonem vlastně fakticky změnil své
původní rozhodnutí. Takový procesní postup ale právní předpisy upravující poskytování
vyrovnávacího příspěvku dle nařízení vlády nepřipouštějí, a navíc se na vydání předmětného
rozhodnutí nevztahují obecné předpisy o správním řízení, jak bylo již opakovaně uvedeno.
Argumentace žalovaného o tom, že změnu rozhodnutí o poskytnutí vyrovnávacího příspěvku
ustanovení §14 odst. 3 rozpočtových pravidel nevylučuje, která je uvedena v jeho vyjádření
k žalobě, je právně vadná. Při vydání zpochybněného rozhodnutí totiž žalovaný v takovém
případě použil ústavní zásadu platnou výlučně pro oblast soukromého práva. Podle ní může
každý činit vše, co není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 3
Listiny základních práv a svobod, která je součástí ústavního pořádku České republiky).
Žalovaný je však jedním z orgánů veřejné moci České republiky, konkrétně její veřejné
správy, a proto byl povinen postupovat podle opačné ústavní zásady, podle níž lze státní moc
uplatňovat (tzn. například i vydávat konkrétní rozhodnutí) jen v případech, v mezích
a způsoby, které zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod).
Z napadeného rozhodnutí žalovaného není ohledně vyrovnávacího příspěvku konečně
ani zřejmé, zda se snad nejedná o správní úkon, jímž se končí řízení o odejmutí již přiznaného
vyrovnávacího příspěvku, a které se provádí podle obecných předpisů o správním řízení –
správního řádu (§15 rozpočtových pravidel).
S ohledem na výše popsané závěry je možno učinit závěr, že posuzované rozhodnutí
žalovaného ze dne 27. 11. 2001, čj. 345/2001 – 2165, je ve vztahu k vyrovnávacímu
příspěvku v rozporu s původním rozhodnutím žalovaného ze dne 29. 6. 2001,
čj. 345/2001 - 2165, jehož je zároveň dodatkem, což ve svém procesním důsledku znamená,
že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
Vzhledem k uvedené vadě řízení Nejvyšší správní soud zrušil celé rozhodnutí
žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§78 odst. 1, 4, §76 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. – výrok č. I).
Soud přistoupil ke zrušení celého rozhodnutí žalovaného, i když žalobce v žalobě
výslovně zpochybňoval jen otázku vyrovnávacího příspěvku, neboť v rozhodnutí žalovaného
nebylo možno posuzovat vyrovnávací příspěvek odděleně od již poskytnuté dotace.
V dalším řízení bude žalovaný vázán právním názorem soudu o nesrozumitelnosti
rozhodnutí (§78 odst. 5 s. ř. s.).
Žalobce dosáhl v řízení plného procesního úspěchu (dle jeho žaloby bylo zrušeno celé
napadené rozhodnutí žalovaného), a proto Nejvyšší správní soud žalovanému (jenž naproti
tomu neměl v řízení procesní úspěch) uložil, aby žalobci zaplatil na nákladech řízení celkovou
částku 4 650 Kč, jež spočívá v zaplaceném soudním poplatku 1 000 Kč, paušální odměně
advokáta ve výši 3 500 Kč a dvou jeho paušálních náhradách po 75 Kč (§60 odst. 1 s. ř. s,
§11 vyhlášky č. 484/2000 Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování
účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování o náhradě nákladů řízení v občanském
soudním řízení, a kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách za poskytování právních služeb /advokátní tarif/,ve znění
pozdějších předpisů, §13 odst. 3 advokátního tarifu – výrok č. II).
Vzhledem k tomu, že rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno pro nepřezkoumatelnost,
nebylo nutno k vydání rozsudku nařizovat jednání, neboť zákon takový procesní postup
výslovně připouští (§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. 2. 2004
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu