ECLI:CZ:NSS:2005:1.ANS.1.2005
sp. zn. 1 Ans 1/2005 - 87
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy
a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce V. P.,
zastoupeného JUDr. Michalem Korčákem, advokátem se sídlem Milady Horákové 101, Praha
6, proti žalovanému Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha
1, o žalobě proti nečinnosti správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2004, č. j. 11 Ca 82/2003-47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
IV. Odměna advokáta JUDr. Michala Korčáka se u r č u je částkou 1 075 Kč,
která bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobce podal osobně dne 20. 2. 2003 u Městského soudu v Praze žalobu
na nečinnost, jíž se domáhal, aby soud uložil Úřadu městské části Praha 1 povinnost vydat
rozhodnutí o tom, zda lékařskou zprávu, vypracovanou MUDr. K. dne 22. 10. 2001, potvrzuje
jako správnou, nebo ji zrušuje a nebo popřípadě uložil takovou povinnost řediteli
zdravotnického zařízení.
Uvedl, že dne 16. 11. 2001 ředitel Studentského zdravotního ústavu Praha nevyhověl
jeho žádosti o přezkoumání lékařské zprávy MUDr. K. ze dne 22. 10. 2001 a nepostoupil tuto
jeho žádost Úřadu městské části Praha 1. Jeho podnět k nápravě vyřídil Úřad městské části
Praha 1 sdělením ze dne 17. 1. 2002 tak, že jeho podání považuje za nedůvodné, neboť
lékařská zpráva není rozhodnutím ani opatřením ve smyslu zákona č. 20/1966 Sb., o péči o
zdraví lidu. Takový postup považoval žalobce za nezákonný. Zásadní nedostatek spatřoval
v tom, že odbor sociálních věcí a zdravotnictví nevydal řádné rozhodnutí dle §46 správního
řádu. Lékařská zpráva není pouhým diagnostickým názorem lékaře. Dne 23. 1. 2002 se
osobně obrátil na odbor kontroly a stížností Úřadu městské části Praha 1, který mu odpověděl
rovněž sdělením ze dne 1. 3. 2002, že zpráva není rozhodnutím ani opatřením, nýbrž toliko
diagnostickým závěrem. Toto sdělení považuje také za rozhodné pro počátek lhůty k podání
žaloby. Dne 10. 2. 2004 žalobce změnil svůj návrh ze dne 11. 2. 2003, odkázal na zákon
č. 285/2002 Sb., kterým byl změněn §77 zákona o péči o zdraví lidu tak, že odvolání proti
rozhodnutím o přezkumu lékařských posudků mají být postoupena úřadu, který zaregistroval
zdravotnické zařízení nebo jeho zřizovateli. Proto je nyní příslušný k rozhodnutí Magistrát
hlavního města Prahy, kterému měl Úřad městské části Praha 1 věc postoupit. Jelikož to
neučinil, je třeba mu to uložit.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 29. 6. 2004, č. j. 11 Ca 82/2003-47,
řízení o žalobě proti Úřadu městské části Praha 1, odboru sociálních věcí a zdravotnictví
zastavil a žalobu proti Magistrátu hlavního města Prahy odmítl. Rozhodl současně,
že účastníci nemají právo na náhradu nákladů řízení.
V odůvodnění soud uvedl, že žaloba byla podána opožděně. Za poslední úkon
správního orgánu je třeba považovat úkon toho správního orgánu, který by byl povinen,
za splnění zákonných podmínek, rozhodnout ve věci samé, popř. vydat osvědčení.
Za poslední úkon správního orgánu vůči žalobci je tak třeba považovat úkon Úřadu městské
části Praha 1 ze dne 17. 1. 2002, č. j. OSZ 69/02 S0005/02, neboť do jeho působnosti
by patřilo vydání rozhodnutí ve věci samé (byly-li by splněny zákonné podmínky).
Vyřizování stížností odborem kontroly a stížností Úřadu městské části Praha 1 nelze
považovat za vyčerpání prostředků stanovených procesním předpisem k ochraně
proti nečinnosti správních orgánů, neboť postup při vyřizování stížností se řídí samostatnou
právní úpravou. Sdělení Úřadu městské části Praha 1, odboru sociálních věcí a zdravotnictví
ze dne 17. 1. 2002 bylo žalobci doručeno dne 22. 1. 2002. Od tohoto dne je nutno počítat
lhůtu pro podání žaloby dle §80 odst. 1 s. ř. s. Tato lhůta marně uplynula dnem 22. 1. 2003
a podal-li žalobce žalobu dne 20. 2. 2003, podal ji opožděně. Žalobu proti Magistrátu
hl. m. Prahy je nutno vzhledem k §79 odst. 2 s. ř. s. považovat za podanou
až dnem 13. 2. 2004. Žalobu, kterou se žalobce domáhal, aby Úřad městské části Praha 1
postoupil spisový materiál Magistrátu hl. m. Prahy, vzal žalobce zpět, soud v této části řízení
zastavil.
Žalobce napadl usnesení městského soudu v rozsahu výroku o odmítnutí žaloby
proti žalovanému Magistrátu hlavního města Prahy kasační stížností, opírající se o důvod
uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a domáhal se jeho zrušení. Poukázal na to, že závěr
soudu o opožděnosti žaloby nepovažuje za správný. Lhůta pro podání žaloby se začala odvíjet
až od sdělení Úřadu městské části Praha 1, odboru stížností – tedy od 1. 3. 2002.
Lhůta pro podání žaloby se odvíjela i ode dne 24. 3. 2004, kdy mu Magistrát hl. m. Prahy
sdělil, že neobdržel žádné podání. Rozhodnutí soudu je nezákonné, protože ve věci nařídil
jednání a až poté žalobu odmítl. Nařídí-li soud jednání, tak proto, aby jednal ve věci samé,
nemůže již řešit otázky přípustnosti žaloby či její včasnosti. Z uvedených důvodů navrhl,
aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu
řízení.
Žalovaný Magistrát hlavního města Prahy ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl,
že se na něho žalobce obrátil dne 9. 3. 2004 s žádostí o informaci, zda zahájí řízení
o přezkoumání lékařské zprávy. Žalovaný mu dne 24. 3. 2004 odpověděl, že jeho věc řešil
jako stížnost již v roce 2002, ve věci jiný podnět neobdržel. Žalobcův spis mu byl sice předán,
avšak jako uzavřený, ad acta v souvislosti s realizací reformy výkonu státní správy na základě
zákona č. 320/2002 Sb.
Kasační stížnost není důvodná.
V dané věci soud odmítl žalobu pro opožděnost, úvahu je však nutno nejprve odvinout
od přípustnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu.
Ve správním soudnictví se lze domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu,
a to žalobou podle dílu druhého hlavy druhé části třetí s. ř. s. Ochrany ve správním soudnictví
se však nelze dovolávat proti jakékoliv absenci činnosti správního orgánu. Podle §79 odst. 1
s. ř. s. se ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení
u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může žalobou
domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé
nebo osvědčení (s výjimkou případů, kdy zákon s nečinností správního orgánu spojuje právní
fikci vydání rozhodnutí o určitém obsahu, popřípadě jiný právní důsledek).
Dovolání se ochrany u soudu je tak omezeno na případy, kdy ve správním řízení správní
orgán má povinnost vydat rozhodnutí nebo má povinnost vydat osvědčení, má tak učinit
v určité zákonem stanovené lhůtě a žalobce vyčerpal, pokud mu je ovšem zákon o správním
řízení zakládá, zákonné prostředky správního řízení k ochraně před nečinností správního
orgánu.
K vynucení jiného konání správního orgánu než je vydání rozhodnutí nebo vydání
osvědčení tak §79 odst. 1 s. ř. s. nikomu žalobní legitimaci nezakládá a není založena
pravomoc soudu proti jiné nečinnosti správního orgánu než takové, která spočívá v absenci
vydání rozhodnutí nebo vydání osvědčení, ochranu poskytovat a rozhodovat o povinnosti
správního orgánu v určité době takový jiný úkon provést. Důvodnost žaloby na nečinnost
proto soud může posuzovat (tedy může se věcí meritorně zabývat) jen tehdy, pokud žalobou
je požadována ochrana proti nečinnosti správního orgánu spočívající v nevydání rozhodnutí
nebo nevydání osvědčení; je-li žalobou žádána ochrana proti nečinnosti spočívající v absenci
jiného úkonu správního orgánu než je vydání rozhodnutí nebo vydání osvědčení, není dána
soudu pravomoc k poskytnutí takové ochrany vydáním rozhodnutí podle dílu druhého hlavy
druhé části třetí s. ř. s. a chybí tak základní podmínka řízení, za které soud může jednat
a rozhodovat ve věci. Tak tomu je i v předmětné věci.
Pojem „rozhodnutí“ správního orgánu, jehož vydání se lze podle §79 odst. 1 s. ř. s.
žalobou proti nečinnosti domáhat, je legislativní zkratkou, kterou soudní řád správní zavedl
v ustanovení §65 odst. 1, a která se tak vztahuje i na všechna následující ustanovení,
kde je v soudním řádu správním použita, nikoliv jen pro řízení o žalobách proti rozhodnutím
správního orgánu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního soudního řádu správního,
kde byla v §65 odst. 1 použita prvně. Ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. označuje legislativní
zkratkou „rozhodnutí“ takové úkony správního orgánu, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují žalobcova práva nebo povinnosti. Rozhodnutím ve smyslu
této legislativní zkratky tak není jakýkoliv úkon správního orgánu, byť vydávaný ve správním
řízení či formálně označený jako rozhodnutí správního orgánu, ale pouze takový úkon
správního orgánu, který zasahuje do práv nebo povinností žalobce tím, že jeho práva
nebo povinnosti zakládá, mění, ruší nebo je závazně určuje.
Žalobou na nečinnost se lze domáhat ochrany u soudu jen tehdy, pokud je správní
orgán nečinný ve vydání rozhodnutí, kterým má být rozhodováno o právech
nebo povinnostech; pokud úkon správního orgánu není způsobilým zasáhnout do práv
a povinností žalobce (tj. není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky §65 odst. 1 s. ř. s.)
není v pravomoci soudu poskytovat ve správním soudnictví ochranu proti správnímu orgánu,
který je s provedením takového úkonu v prodlení, a nemůže rozhodovat o povinnosti
správního orgánu úkon provést. Není přitom podstatné, zda absentujícím
rozhodnutím má správní orgán rozhodovat o subjektivním veřejném právu žalobce,
nebo o jeho soukromoprávní věci, neboť ze vzájemného vztahu části třetí hlavy
druhé dílu prvního (řízení o žalobách proti rozhodnutí správního orgánu) a dílu
druhého (ochrana proti nečinnosti) vyplývá, že jde o dva samostatné druhy řízení
a každý z nich se spravuje samostatně vlastními procesními pravidly navazujícími
na (pro všechny druhy řízení ve správním soudnictví společná) obecná ustanovení o řízení,
upravená v části třetí hlavě první s. ř. s.; úprava zvláštních ustanovení o řízení (hlava druhá
části třetí s. ř. s.) spojuje oba díly „jen“ legislativní zkratkou obsaženou v §65 odst. 1 s. ř. s.,
tedy tím, co je třeba považovat za „rozhodnutí“.
V dané věci mělo být, dle žaloby, rozhodováno o nečinnosti žalovaného při vydání
(resp. nevydání) rozhodnutí o přezkoumání lékařské zprávy vydané MUDr. K.
dne 22. 10. 2001. Lékařská zpráva zde měla být podkladem pro posouzení zdravotního stavu
žalobce, na základě něhož měl být vydán lékařský posudek pro účely posouzení částečného
invalidního důchodu, který žalobce pobíral.
Žalobce namítá, že bylo povinností žalovaného aplikovat §77 odst. 1 zákona
č. 20/1966 Sb. (v tehdy platném znění) a lékařskou zprávu přezkoumat.
Podle tohoto ustanovení rozhodují lékaři nebo odborné komise zdravotnických
zařízení ustavené podle zvláštních předpisů v mezích zákona při výkonu zdravotní péče
na základě posouzení zdravotního stavu o právech a povinnostech občanů týkajících
se jejich zdraví. Podle odst. 2 téhož ustanovení pak má-li občan za to, že rozhodnutí
nebo opatření podle odstavce 1 učiněné při výkonu zdravotní péče je nesprávné, může podat
návrh na přezkoumání vedoucímu zdravotnického zařízení, který o něm rozhodne.
Návrh na přezkoumání může podat též okresní správa sociálního zabezpečení.
Nevyhoví-li vedoucí zdravotnického zařízení návrhu, předloží jej jako odvolání odvolacímu
orgánu.
Z uvedeného je zřejmé, že dovolávat se ochrany v daném správním řízení lze
proti rozhodnutí nebo opatření učiněnému při výkonu zdravotnické péče. Lékařská zpráva
však takovým rozhodnutím není. Ta je jen jedním z podkladů pro posouzení zdravotního
stavu občana, na jehož základě může být vydán lékařský posudek. Ten je podkladem
pro případné rozhodnutí o přiznání či odnětí invalidního důchodu. Až toto rozhodnutí
totiž může zasáhnout jeho práva či povinnosti. Lékařská zpráva tedy není rozhodnutím
o právech a povinnostech občanů týkajících se jejich zdraví ve smyslu §77 odst. 1 zákona
č. 20/1966 Sb., není ani rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky §65 odst. 1 s. ř. s.,
neboť se jí nezasahuje do práv nebo povinností osoby, jíž se týká.
Jestliže se tedy žalobce žalobou na nečinnost domáhal uložení povinnosti žalovanému
vydat rozhodnutí o přezkoumání lékařské zprávy, nebyla dána pravomoc soudu ve správním
soudnictví a žaloba měla být pro nedostatek této podmínky řízení městským soudem
odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Městský soud žalobu sice správně odmítl, avšak ze zcela jiného důvodu.
Dospěl k závěru, že žaloba byla podána opožděně. K tomu Nejvyšší správní soud
poznamenává, že zvažovat objektivní a subjektivní lhůtu pro podání žaloby
lze jen v těch případech, kdy jsou splněny podmínky řízení, tedy jen tam kde by připadalo
v úvahu prodlení správního orgánu s vydáním rozhodnutí či osvědčení. Jak soud vyložil výše,
o takovou situaci se však nejednalo.
Nedůvodná je rovněž námitka žalobce, týkající se postupu městského soudu,
jestliže soud nařídil jednání a poté žalobu odmítl.
Je skutečností, že předseda senátu ve shodě s §49 s. ř. s. zpravidla nařídí jednání
k projednání věci samé. Pokud však soud zjistí při jednání, že jsou tu důvody pro přerušení
nebo zastavení řízení, popřípadě odmítnutí návrhu, rozhodne o tom usnesením (§49 odst. 7
s. ř. s.). V daném případě soud dospěl při jednání k závěru, že nejsou splněny procesní
podmínky pro rozhodnutí ve věci samé, proto správně žalobu odmítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch; žalovanému
správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu
nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nevznikly.
Žalobci byl pro řízení o výše uvedené kasační stížnosti ustanoven zástupcem advokát;
v takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 7, §120
s. ř. s.).
Výše odměny byla stanovena podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu,
a to za jeden úkony právní služby spočívající v převzetí a přípravě právního zastoupení, a
náhrady hotových výdajů, tedy ve výši 1 x 1 000 Kč a 1 x 75 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f),
§11 odst. 1 písm. b), §13 odst. 3 citované vyhlášky], celkem 1 075 Kč.
Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do šedesáti dnů
od právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. října 2005
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu