ECLI:CZ:NSS:2005:2.AS.29.2004
sp. zn. 2 As 29/2004 – 120
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věc i žalobců
a) A. Ž. a b) Z. Ž., oba zastoupeni JUDr. Václavem Vladařem, advokátem se sídlem Plzeň,
Borská 13, proti žalovanému Krajskému úřadu – Jihočeský kraj, se sídlem České
Budějovice, U Zimního stadionu 1952/2, za účasti zúčastněných osob 1) J. Š., 2) Mgr. L. D.,
3) PhDr. Z. D. a 4) P. o. č., o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích č. j. 10 Ca 196/2003 - 75 ze dne 28. 1. 2004,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) včas podanou kasační stížností napadli nadepsaný
rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích, kterým byla jako nedůvodná zamítnuta
jejich žaloba, jíž se domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného č.j. OREG/4770/03/Kr ze dne
29. 10. 2003. Tímto rozhodnutím bylo jako opožděné zamítnuto jejich odvolání
proti rozhodnutí Městského úřadu Český Krumlov (dále též „stavební úřad“)
č. j. SÚ/1085/03/Be ze dne 20. 8. 2003 o nařízení odstranění stavby: „změna dokončené
stavby – přístavba restaurace k objektu č. p. 89 Č. K.“.
Krajský soud přezkoumával napadené rozhodnutí v souladu se zásadou dispoziční pouze
v rozsahu, zda stěžovatelům bylo rozhodnutí prvoinstančního orgánu řádně oznámeno
a doručováno a zda odvolání proti němu bylo podáno včas. K otázce zastoupení v konkrétním
správním řízení soud uvedl, že stěžovatelé nemohli udělit gen erální plnou moc do budoucna,
neboť advokáta lze zmocnit buď pro určitý úkon (prostá plná moc) nebo pro celé řízení
(procesní plná moc), přičemž plná moc vždy končí pravomocným skončením věci.
Stěžovatelé podle soudu předložili v rámci správního řízení plnou moc, jež vykazovala
nedostatky, neboť v ní chyběl podpis advokáta potvrzující, že plnou moc přijímá. Ačkoliv jak
stěžovatelé, tak advokát byli vyzváni k odstranění tohoto nedostatku, nestalo se tak. Soud
však uvedl, že uvedená plná moc byla předložena v jiném správním řízení vedeném
stavebním úřadem se stěžovateli, které však bylo dne 17. 1. 2003 zastaveno a které je tak
pravomocně skončeno. Námitka nesprávného doručení je podle soudu nedůvodná. Stěžovatelé
totiž v rámci řízení o odstranění stavby, jež bylo zahájeno stavebním úřadem z úřední
povinnosti dne 4. 4. 2003, nebyli JUDr. Jaroslavem Štanclem zastoupeni, neboť v rámci
tohoto řízení žádnou plnou moc nepředložili. Plnou mocí předloženou v jiné, pravomocně
skončené věci, argumentovat nelze a je nerozhodné, zda byl nedostatek plné moci odstraněn.
Správní orgán proto podle soudu v souladu s ust. §24 zákona č. 71/1967 Sb., o správním
řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), doručoval pouze
stěžovatelům. Pokud jde o sp lnění podmínek pro nastoupení fikce náhradního doručení, soud
uvedl, že stěžovatelé v místě doručení v době pokusu o doručení nebyli zastiženi, ačkoliv se
v daném místě zdržovali. Na stejnou adresu byly podle zjištění soudu zasílány veškeré
písemnosti, některý ze stěžovatelů je přitom vždy převzal a skutečnost, že se na uvedené
adrese nezdržují, nebyla stěžovateli namítána. Pro doručování má podle soudu význam
skutečnost, kde se adresát zdržuje, nikoliv kde je evidenčně hlášen k trvalému pobytu. Zásilka
obsahující rozhodnutí prvoinstančního orgánu byla uložena 1. 9. 2003 a podle ust. §24 odst. 2
správního řádu se za den doručení považoval 4. 9. 2003, přičemž 5. 9. 2003 začala
stěžovatelům běžet zákonná lhůta pro podání odvolání, která marně uplynula 19. 9. 2003.
Stěžovatelé však podali odvolání k poštovní přepravě až 29. 9. 2003, tedy po uplynutí
odvolací lhůty, a proto podle soudu žalovaný správně odvolání jako opožděné zamítl. Soud
nesouhlasil rovněž s námitkou liknavého postupu žalovaného; stěžovatelé byl i podle něj
na počátku stavby v rámci státního stavebního dozoru kontrolováni a měli možnost stavbu
realizovat v souladu se zákonem. Uvedl rovněž, že úvaha stěžovatelů, že k obnově stavby
po povodních je postačující ohlášení za situace, kdy rozšířili stavbu nad rámec původní stavby
a kdy prováděli nepovolené stavební úpravy, nemá oporu v předpisech stavebního práva,
neboť v takových případech je třeba vždy stavební povolení. Soud rovněž k námitce
stěžovatelů přezkoumal, zda se žalovaný zabýval ve smyslu ust . §60 správního řádu tím,
zda opožděné odvolání neodůvodňuje obnovu řízení či změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo
odvolací řízení. V situaci, kdy dotčené orgány spravující památkovou péči uvedly, že stavba
je nepřípustná, dospěl správní orgán podle soudu ke správnému závěru, že stavbu nelze
dodatečně povolit, neboť je v rozporu s veřejnými zájmy, a to zájmy chráněnými zákonem č.
20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů. Zejména z těchto důvodů
krajský soud uzavřel, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) , ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „stavební zákon“), a rovněž v souladu se správním řádem, a naopak nepřisvědčil
námitce, že správní orgány jednaly v rozporu s čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
Vzhledem k tomu soud žalobu podle ust. §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako nedůvodnou zamítl.
Stěžovatelé napadají rozsudek krajského soudu v plném rozsahu, a to z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Stěžovatelé mají předně zato, že závěr
žalovaného, že jejich odvolání bylo podáno opožděně, nemá oporu ve spise. Podle jejich
názoru žalovaný nesprávně navázal začátek běhu lhůty pro odvolání na pokus o doručení
rozhodnutí správního orgánu prvého stupně ve smyslu ust. §24 odst. 2 správního řádu,
aniž by zjišťoval, zda se v místě, kam mělo být rozhodnutí doručováno, stěžovatelé zdržovali.
Tak tomu přitom podle nich nebylo, neboť se v době doručení zdržovali na adrese Č. B.,
ul. A. B. 61. Nedostatky doručení rozhodnutí byly z jejich strany namítány v žalobě, krajský
soud však tyto námitky řádně neprošetřil. Dále uvádějí, že stěžovatelka Z. Ž. shodou okolností
navštívila dne 15. 9. 2003 své bývalé bydliště na adrese Č. K., P. 18, nalezla oznámení o
uložení zásilky a ještě tentýž den si zásilku na poště vyzvedla. Z toho stěžovatelé s odkazem
na ust. §54 odst. 2 správního řádu dovozují, že teprve toho dne jí bylo rozhodnutí oznámeno.
Stěžovateli A. Ž. pak písemné vyhotovení rozhodnutí ve smyslu ust. §51 odst. 1 správního
řádu nebylo doručeno do místa, kde se zdržuje, nikdy. Za nepřípustnou považují stěžovatelé
aplikaci ust. §46 odst. 5 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „o. s. ř.“), a to proto, že správní řád subsidiární použití o. s. ř. nestanoví a
sám obdobné ustanovení neobsahuje. Odvolací správní orgán, potažmo soud je tak podle
stěžovatelů povinen zjiš ťovat, zda se adresát v místě doručení zdržoval. Žalovanému
je vyčítáno, že tak neučinil a namísto toho aplikoval ve správním řízení neaplikovatelnou
právní domněnku. Pro zjištění, zda se adresát v místě doručení v období doručení zdržoval,
je naprosto irelevantní, zda se v místě doručení obvykle zdržoval v minulosti. Soud se
otázkou, zda se stěžovatelé v době doručení v místě doručení skutečně zdržovali, vůbec
nezabýval a z předchozích případů doručení stěžovatelům nesprávně usoudil, že se v místě
doručení zdržovali. Takový právní úsudek je však podle stěžovatelů zjevně nesprávný,
neboť soud měl na základě zásady vyšetřovací zjistit skutečný stav. Stěžovatelé tak namítají
nesprávný výklad pojmu zdržování se v místě doručení ve smyslu ust. §24 odst. 2 správního
řádu ze strany soudu. Na podporu svých argumentů stěžovatelé poukazují na judikaturu
Nejvyššího soudu (rozhodnutí sp. zn. 2 Odon 7/97 ze 17. 5. 1997 a sp. zn. 22 Cdo 1751/1999
ze dne 2. 1. 2001), z níž podle nich vyplývá, že i krátkodobá nepřítomnost znamená
nemožnost aplikace institutu náhradního doručení. Stěžovatelé uvádějí, že poté, co se
dozvěděli, že jejich odvolání bylo zamítnuto pro opožděnost, vždy zpochybňovali fakt, že by
se v době doručení rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu v místě doručení zdržovali.
Před doručením rozhodnutí žalovaného neměli důvod tuto skutečnost akcentovat, neboť byli
v dobré víře, že jejich odvolání bylo podáno včas. Rozhodnutí žalovaného o zamítnutí
odvolání jako opožděného je tak stiženo vadou spočívající v tom, že bylo vydáno v době, kdy
jednomu z účastníků řízení nebylo předchozí rozhodnutí doručeno vůbec a jednomu
z účastníků neuplynula lhůta k odvolání. Krajský soud však podle stěžovatelů nesprávně
posoudil rovněž otázku, zda rozhodnutí správního orgánu prvého stupně bylo třeba doručovat
právnímu zástupci stěžovatelů, JUDr. Jaroslavu Štanclovi. Jejich plná moc ze dne 3. 12. 2001
měla formu generální plné moci, neboť jí zmocňovali zástupce k zastupování ve všech
řízeních, které stavební úřad vůči nim zahájil, pokračuje v nich nebo v budoucnu zahájí.
Stěžovatelé nesouhlasí s právním posouzením plné moci ze strany krajského soudu
z následujících důvodů. Předně jsou přesvědčeni, že generální plnou moc do budoucna
advokátovi udělit lze, a to i ke všem právním úkonům, které je zastoupený oprávněn činit.
V tomto směru neexistuje žádné ustanovení hmotného práva (občanského), které by vystavení
takové plné moci zakazovalo. Procesní právní předpisy mohou obsahovat zvláštní úpravu
týkající se zastoupení účastníků v řízení. Např. v ust. §25 o. s. ř. je vyjádřen zákaz nechat se
zastupovat advokátem jen pro určité úkony v rámci jednoho řízení. Toto ustanovení se však
podle stěžovatelů nijak nedotýká možnosti udělit advokátovi plnou moc širší než pro jedno
řízení, např. plnou moc pro zastupování určité osoby ve všech věcech u daného soudu
(tzv. presidiální plná moc). Právě takový charakter měla plná moc, kterou stěžovatelé
zmocnili JUDr. Štancla. Správní řád navíc žádné omezení týkající se plné moci neobsahuje.
Zcela irelevantní je absence podpisu zmocněnce na plné moci, když plná moc je
jednostranným právním úkonem, který je výsledkem předchozí dohody o plné moci mezi
zmocnitelem a zmocněncem, jež může být uzavřena třeba i ústně. Tvrzení soudu, že plná moc
se konzumovala právní mocí rozhodnutí předcházejícího rozhodnutí správního orgánu prvého
stupně, které bylo napadeno odvoláním, by bylo pravdivé pouze tehdy, pokud by plná moc
byla omezena právě jen na jedno řízení. Tak tomu však v daném případě nebylo. Z těchto
důvodů stěžovatelé dovozují, že rozhodnutí správního orgánu prvého stupně nebylo doručeno
jejich právnímu zástupci, ačkoliv byli v řízení zastoupeni, a že právní závěr krajského soudu,
že toto rozhodnutí nebylo třeba zástupci doručovat, neboť stěžovatelé nebyli zastoupeni,
je nesprávný. Postupem správních orgánů byli stěžovatelé zbaveni účinné a včasné právní
ochrany. Nesprávné právní posouzení této otázky mělo zásadní vliv na zákonnost rozsudku
krajského soudu. S ohledem na výše uvedené důvody stěžovatelé navrhli Nejvyššímu
správnímu soudu, aby rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích zrušil a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení. Dále navrhli, aby soud přiznal jejich kasační stížnosti
odkladný účinek. Správní rozhodnutí totiž v daném případě představuje vážný zásah
do ústavně zaručeného práva vlastnit majetek. Splněním povinnosti uložené tímto správním
rozhodnutím před rozhodnutím o kasační stížnosti by další pokračování řízení o kasační
stížnosti prakticky ztratilo smysl, neboť jádro sporu, předmětná přístavba, by již neexistovala.
Odkladný účinek by neměl žádný negativní vliv na práva třetích osob, přístavba byla totiž
zbudována na pozemku v majetku stěžovatelů, nijak nenarušila existující sousedské vztahy
a naopak přispěla k regionálnímu rozvoji turistického ruchu. Další existence přístavby tak
není v rozporu s veřejným zájmem.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na to, že podmínkou uložení
písemnosti je momentální nepřítomnost adresáta na doruční adrese. Doručovateli musí být
známo, že se adresát v místě udané adresy skutečně zdržuje a že zde nebyl pouze momentálně
zastižen, což je nejlépe dokladovatelné tím, že přebírá poštu. Údaje poskytnuté doručovatelem
správní úřad nepřezkoumává a vychází z nich jako z faktu. Odpovědnost za zaznamenání
údaje na zásilce je plně na příslušné poště, která má svůj postup jasně stanoven právním
předpisem (zákonem č. 29/2000 Sb., o poštovních službách, ve znění pozdějších předpisů,
a vyhláškou č. 28/2000 Sb., o základních službách držitele poštovní licence, ve znění
pozdějších předpisů). Fikce doručení pak nenastane, pokud adresát prokáže, že se v místě
uvedené adresy prokazatelně nezdržoval a doručovateli musel být tento stav znám. Důkazní
břemeno však podle žalovaného leží na adresátovi. V dané věci žalovaný poukazuje
na skutečnost, že v průběhu celého správního řízení bylo stěžovatelům doručováno na adresu
Č. K., P. 18, že tato pošta byla z jejich strany běžně přebírána, že na této adrese měli a mají
stěžovatelé své trvalé bydliště a že stejnou adresu uvedli stěžovatelé i na svém podání
k žalovanému. Když pak žalovaný zaslal stěžovatelům rozhodnutí o odvolání proti uložené
pokutě (tj. v jiném správním řízení) jak na uvedenou adresu, tak na adresu, na které se měli
stěžovatelé podle svých slov zdržovat, byly tyto zásilky oběma stěžovateli převzaty 1. 3.
2004, resp. 2. 3. 2004 na prvně uvedené adrese a nikoliv na adrese Č. B., A. B. č.p. 1470/61.
Z tohoto důvodu považuje žalovaný tvrzení stěžovatelů za účelové a rovněž potvrzení TC R .
s.r.o. není podle jeho přesvědčení dokladem, který by potvrzoval, že se stěžovatelé na posléze
uvedené adrese zdržovali. Jako důkaz toho, že stěžovatelé přejímali poštu na adrese Č . K., P.
18, předkládá žalovaný informaci České pošty, kterou si vyžádal, ohledně přejímání zásilek
stěžovateli v daném období, z níž vyplývá, že stěžovatel A . Ž. na uvedené adrese převzal
osobně dvě zásilky, a to 18. 8. 2003 a 9. 9. 2003, a stěžovatelka Z. Ž. na stejné adrese
převzala osobně čtyři zásilky, a to 1. 9., 9. 10., 23. 10. a 15. 9. 2003. Žalovaný se ztotožňuje
s hodnocením krajského soudu ohledně otázky plné moci udělené JUDr. Štanclovi. Dodává,
že stěžovatelé mohli kdykoliv s sebou na jednání přivést svého právního zástupce a plnou
moc prohlásit do protokolu. V průběhu ani jednoho správního řízení, vedeného před
stavebním úřadem, stěžovatelé nenamítali účast svého právního zástupce, o kterém nyní tvrdí,
že mu byla udělena generální plná moc. Institut presidiální plné moci není podle žalovaného
možné ve správním řízení použít. Žalovaný rovněž nesouhlasí s přiznáním odkladného účinku
kasační stížnosti.
Ze správního spisu zjistil Nejvyšší správní soud následující, pro jeho rozhodnutí
významné, skutečnosti. Stěžovatelé jako stavebníci zřídili v roce 1991 bez povolení
stavebního úřadu stavbu – „přístavbu restaurace (stavbu dřevěné zastřešené konstrukce)
na terase u č.p. 89“, v Č. K., Š. u. Rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 27. 8. 2001 bylo
nařízeno odstranění stavby. Rozhodnutím žalovaného bylo toto rozhodnutí zrušeno a věc
vrácena stavebnímu úřadu k novému projednání a rozhodnutí. V průběhu povodní v roce 2002
byla tato nepovolená přístavba poškozena. Dne 21. 8. 2002 ohlásili stěžovatelé stavebnímu
úřadu svůj záměr odstranit následky povodní, které vzal stavební úřad na vědomí. Stavební
úřad svým rozhodnutím č. j. SÚ 1673-01-Be ze dne 17. 1. 2003 zastavil výše uvedené řízení o
odstranění stavby, zahájené v roce 2001, a to pro odpadnutí důvodu správního řízení. V rámci
místního šetření a neohlášeného stavebního dohledu, uskutečněných v lednu 2003, bylo
stavebním úřadem zjištěno, že na terase uvedené nemovitosti probíhají neohlášené stavební
úpravy, a proto byli stěžovatelé vyzváni k okamžitému zastavení stavebních prací. Dne 24. 2.
2003 podali stěžovatelé návrh na vydání územního rozhodnutí na umístění stavby „přístavba
restaurace v č.p. 89 (na terase) na p. č. 148“. Dne 11. 4. 2003 bylo stěžovatelům doručeno
oznámení stavebního úřadu o zahájení řízení o odstranění stavby „změna dokončené stavby –
stavební úpravy terasy“, Č. K., V. m., Š. č.p. 89, a to proto, že stěžovatelé pokračují
v nepovolených stavebních pracích i přes výzvu stavebn ího úřadu k jejich zastavení. Dne 25.
4. 2003 vydal stavební úřad rozhodnutí o přerušení uvedeného správního řízení, neboť
stěžovatelé požádali o dodatečné povolení stavby. Dne 29. 5. 2003 bylo stěžovatelům
doručeno oznámení stavebního úřadu o pokračování řízení. Dne 20. 8. 2003 vydal stavební
úřad své rozhodnutí č.j. SÚ-1085/03-Be, kterým stěžovatelům s odkazem na ust. §88 odst. 1
písm. b) stavebního zákona nařídil odstranění výše uvedené stavby. Toto rozhodnutí bylo
podle dokladů ve spise doručováno na adresu stěžovatelů v Č. K., P. 18. Pokud jde o
stěžovatelku Z. Ž., na doručence založené ve spise je proveden záznam, podle něhož byla
zásilka dne 1. 9. 2003 uložena na poště a dne 15. 9. 2003 stěžovatelkou převzata. Zásilka
obsahující rozhodnutí stavebního úřadu, adresovaná stěžovateli A. Ž., byla soudu vrácena
jako nedoručená, přičemž podle záznamu provedeného na obálce držitelem poštovní licence
nebyl adresát zastižen, zásilka byla uložena dne 1. 9. 2003 a toto uložení stejného dne
oznámeno. Zásilka však nebyla v úložní době stěžovatelem vyžádána. Dále je ve správním
spise založena plná moc, kterou stěžovatelé dne 3. 12. 2001 zmocnili JUDr. Jaroslava Štancla,
„k zastupování ve všech řízeních, které stavební úřad města Český Krumlov zahájil
a pokračuje v nich nebo v budoucnu zahájí se zmocniteli nebo alespoň s jedním z nich jako
s účastníky řízení“. Podle prezentačního razítka na plné moci byla tato plná moc předložena
stavebnímu úřadu dne 4. 12. 2001 a ze spisu rovněž vyplývá, že se tak stalo k výzvě
stavebního úřadu ze dne 21. 11. 2001, učiněné v rámci odvolacího řízení proti jeho rozhodnutí
o odstranění stavby z roku 2001. Do správního spisu týkajícího se projednávané věci byla
tato plná moc založena až v rámci jednání o odvolání stěžovatelů, tj. v řízení vedeném
žalovaným. Ze správního spisu rovněž Nejvyšší správní soud zjistil, že veškerá
korespondence stěžovatelů se stavebním úřadem v popisovaném období, a to jak v řízení
o odstranění stavby, tak i v jiných řízeních (např. řízení o uložení pokuty pro porušení
stavebního zákona), byla sepsána a podepsána přímo stěžovateli, u jejichž jména byla
uvedena adresa Č. K., P. 18. Ze stejné adresy bylo podle obálky založené ve správním spise
zasláno odvolání stěžovatelů proti rozhodnutí o uložení pokuty ze dne 19. 7. 2003, odvolání
stěžovatelky Z. Ž. ze dne 25. 9. 2003 proti rozhodnutí stavebního úřadu o odstranění stavby a
přípis stěžovatelů ze dne 29. 9. 2003 zaslaný žalovanému, jehož předmětem je upozornění na
protiprávní postup stavebního úřadu. Naopak, veškerá korespondence stavebního úřadu
zasílaná stěžovatelům v řízení o odstranění stavby i v řízení o přestupku pro porušení
stavebního zákona byla doručována na adre su Č. K., P. 18, kde byla běžně před pokusem o
doručení správního rozhodnutí o odstranění stavby stěžovateli osobně přebírána (např. 8. 7.
2003, 21. 7. 2003). V celém průběhu správních řízení vedených stavebním úřadem bylo podle
dokladů obsažených správního spisu jednáno pouze se stěžovateli. Nejvyšším správním
soudem naopak nebylo zjištěno, že by stěžovatelé v rámci správního řízení, na jehož konci
bylo vydáno žalobou napadené rozhodnutí, byť jedenkrát upozornili správní orgán, že jsou
zastupování na základě udělené plné moci, resp. že by namítali, že písemnosti správního
úřadu nejsou doručovány jejich právnímu zástupci. Nestalo se tak ani v paralelně vedeném
řízení o přestupku pro porušení stavebního zákona, a to přesto, že v rámci oznámení o
zahájení tohoto řízení byli stěžovatelé vyzváni ke sdělení, zda hodlají být v tomto řízení
zastoupeni, a k případnému prokázání plné moci.
Ze soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatelé v rámci žaloby
proti rozhodnutí žalovaného uplatnili námitku nesprávného doručení tohoto rozhodnutí,
které nebylo doručeno zástupci stěžovatelů, a to přesto, že 3. 12. 2001 vystavili
JUDr. Štanclovi generální plnou moc k zastupování ve všech řízeních, které s nimi stavební
úřad zahájil a pokračuje v nich nebo s nimi v budoucnu zahájí. Skutečnost, že by se
stěžovatelé v místě doručení rozhodnutí žalovaného v čase pokusu o toto doručení
nezdržovali, nebyla jimi v žalobě namítána. V rámci jednání před soudem prvního stupně,
které se konalo dne 28. 1. 2004, stěžovatelé namítali zejména existenci výše uvedené plné
moci. Dále podle protokolu doplnili, že „právní moc neměla být stanovena fikcí ve vztahu
k doručování napadeného rozhodnutí, a proto je dovozováno, že odvolání bylo podáno včas,
když žalobkyně rozhodnutí převzala dne 15. 9. 2003 a odvolání k poštovní přepravě předala
30. 9. 2003. S otázkou se úřad řádně nevypořádal. Protože nebyla řádně doručena zástupci
žalobců, nejsou napadená rozhodnutí v právní moci“. Nejvyšší správní soud pak zjistil,
že skutečnost, že se stěžovatelé v místě doručení rozhodnutí v době jeho doručení
nezdržovali, nebylo v rámci jednání před soudem stěžovateli tvrzeno. Ve spise je rovněž
založena kopie potvrzení ze dne 19. 2. 2004 vystaveného společností TC – R. s.r.o., S. b. f., r.,
podle něhož stěžovatelé od 17. 8. 2003 užívají byt na adrese A. B. 1470/61 v Č. B., kde se od
té doby trvale zdržují. Jiným dokumentem, založeným v soudním spise, je informace České
pošty, podle níž stěžovatelé v měsících srpen až říjen 2003 na adrese Č. K., P. 18 přebírali jim
adresované zásilky, konkrétně A. Ž. převzal jemu adresované zásilky dne 18. 8. a 9. 9. 2003 a
stěžovatelka Z. Ž. učinila totéž ve dnech 1. 9., 15. 9., 9. 10. a 23. 10. 2003.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
důvodů uplatněných kasační stížností. Vyšel přitom z následujících úvah.
I pro účely řízení o odstranění stavby podle ust. §88 a násl. stavebního zákona
se použijí ustanovení správního řádu týkající se zastupování účastníků řízení a doručování
písemností. Podle ust. §17 odst. 1 správního řádu se mohou účastníci řízení dát zastupovat
advokátem či jiným zástupcem, kterého si zvolí. Podle ust. §25 odst. 3 správního řádu
se písemnost v případech, má-li účastník řízení zástupce s plnou mocí pro celé řízení,
doručuje pouze tomuto zástupci. Podle ust. §24 odst. 2 správního řádu nebyl-li adresát
písemnosti, která má být doručena do vlastních rukou, zastižen, ačkoliv se v místě doručení
zdržuje, doručovatel uloží písemnost v místně příslušné provozovně drž itele poštovní licence
nebo u obecního úřadu a adresáta o tom vhodným způsobem vyrozumí. Nevyzvedne-li
si adresát písemnost do tří dnů od uložení, poslední den této lhůty se považuje za den
doručení, i když se adresát o uložení nedozvěděl.
Těžištěm kasační stížnosti jsou dvě základní námitky stěžovatelů. První se týká
nesprávného posouzení skutečnosti, zda stěžovatelé byli v řízení před stavebním úřadem
zastoupeni a zda mělo být rozhodnutí o odstranění stavby doručeno právnímu zástupci.
Tato námitka je prvotní. Druhá námitka, jejíž posouzení by mělo význam teprve poté,
kdy by nebyla shledána důvodnost námitky prvé, pak spočívá v tvrzení, že se stěžovatelé
v místě pokusu o doručení rozhodnutí stavebního úřadu nezdržovali a že tudíž nemohlo dojít
k doručení rozhodnutí v důsledku uplatnění fikce náhradního doručení ve smyslu ust. §24
odst. 2 správního řádu.
Nejprve se tedy Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda stavební úřad nepochybil,
když své rozhodnutí doručoval pouze stěžovatelům a nikoliv JUDr. Jaroslavu Štanclovi.
Existenci plné moci ze dne 3. 12. 2001, kterou stěžovatelé zmocnili uvedeného advokáta,
aby je zastupoval ve všech řízeních, která stavební úřad s nimi zahájil a pokračuje v nich
nebo v budoucnu s nimi zahájí, považuje přitom soud za prokázanou a mezi stranami
nespornou. Pokud jde o formální náležitosti, které je nutno klást na plnou moc, shoduje
se Nejvyšší správní soud s názorem stěžovatelů (a v tomto se rozchází se žalovaným), že plná
moc je jednostranným právní úkonem, který ke své platnosti nevyžaduje podpis zmocněnce
jako důkaz svého přijetí. Tato skutečnost vyplývá z ust. §31 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb.,
občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“). Plná moc
je jednostranným právním úkonem, kterým zmocňuje zmocnitel zmocněnce k určitým
úkonům. Vztah mezi zmocnitelem a zmocněncem je sice vztahem smluvním, tzn. existence
vztahu zmocnění musí být důsledkem jejich dohody, tato však může být i ústní nebo dokonce
konkludentní. Je tedy třeba rozlišovat ex istenci dohody o plné moci a plnou moc samotnou.
Písemnou plnou moc lze považovat za doklad deklarující existenci smluvního zmocnění
navenek, tj. vůči třetím osobám (v daném případě správnímu orgánu). Z této skutečnosti
pak vyplývá, že chybějící podpis zmocněnce na plné moci není sám o sobě důvodem
pro odmítnutí zastupování účastníka řízení ze strany správního orgánu, neboť podpisu
zmocněnce (resp. jeho souhlasu) není k vystavení plné moci ze strany zmocnitele třeba.
Nejvyšší správní soud se rovněž neztotožňuje se závěrem krajského soudu týkajícím
se možného rozsahu zmocnění v plné moci, tedy že nelze udělit plnou moc, kterou by
účastník řízení zmocnil advokáta ke svému zastupování ve všech správních řízeních s ním
vedeným, a to i pro futuro, tj. ve správních řízeních, jež budou teprve zahájena. Krajský soud
tu vyšel z teze, že plnou moc lze ve správním řízení udělit buď jako speciální plnou moc,
tj. pro konkrétní úkon, nebo jako obecnou plnou moc, tj. pro celé řízení, vždy však pouze
a jen pro jedno konkrétní správní řízení. Taková plná moc pak podle krajského názoru končí
(expiruje) s koncem správního řízení, v rámci nějž byla správnímu orgánu předložena.
Takový závěr však nemá podle Nejvyššího správního soudu oporu v právním řádu. Předně
takové omezení nestanoví sám správní řád, který se na stavební řízení subsidiárně použije.
Ze smyslu a kontextu právní úpravy v občanském zákoníku lze dovodit (a teorie i praxe tento
závěr potvrzuje), že plnou moc lze udělit i jako obecnou (generální), tj. k zastupování
při všech úkonech zmocnitele. Pojem procesní plné moci, kterého se krajský soud dovolává,
je uveden v ust. §25 o. s. ř., a to v souvislosti s tím, že advokátovi lze udělit plnou moc pouze
procesní, tj. pro celé řízení. Z toho je však všeobecně dovozováno pouze to, že advokátovi
v civilním řízení nelze udělit plnou moc pouze k jednomu nebo několika úkonům, a nikoliv
to, že by advokátovi nebylo lze udělit plnou moc k zastupování účastníka řízení ve více
soudních řízeních. I taková plná moc je totiž procesní, neboť není omezena na konkrétní
úkon, nýbrž naopak pokrývá několik „procesů“. To ostatně potvrzuje judikatura Nejvyššího
soudu, podle níž byla-li písemně udělena zmocněnci plná moc k tomu, aby až do odvolání
zmocnění zmocnitele jeho jménem zastupoval ve všech věcech, jde o všeobecnou plnou moc
(srov. rozhodnutí 25 Cdo 2144/98 ze dne 14. 9. 1999, judikát publikovaný v Soudních
rozhledech č. 3/2000). Vzhledem k tomu, že z právní úpravy plné moci v občanském
zákoníku lze dovodit, že generální plnou moc udělit lze, správní řád žádné omezení rozsahu
plné moci neupravuje a rovněž v občanském soudním řízení, k jehož právní úpravě lze
pro účely posouzení dané otázky podpůrně přihlédnout, obecná plná moc vztahující se k více
řízením zakázána není a soudní judikatura ji připouští, lze dovodit, že český právní řád
udělení plné moci k zastupování účastníka řízení ve více správních řízeních, a to i těch, která
budou teprve zahájena, nezakazuje. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že je možné takto
zmocnit k zastupování i v řízeních vedených různými správními úřady za podmínky,
že taková vůle zmocnitele z plné moc jednoznačně a nepochybně vyplyne. Je-li taková plná
moc skutečně udělena, pak její platnost bez dalšího nekončí s právní mocí rozhodnutí
vydaného ve správním řízení, v němž byla správnímu orgánu předložena. Na základě těchto
úvah a vzhledem ke znění plné moci založené ve spise tak Nejvyšší správní soud dovodil,
že tato plná moc byla dokladem, jež by mohl být dostatečným průkazem existence vztahu
zmocnění mezi stěžovateli a advokátem, resp. zastupování stěžovatelů advokátem
i ve správním řízení, na jehož konci bylo vydáno rozhodnutí stavebního úřadu o odstranění
stavby. Nelze se tak ztotožnit s názorem, že platnost této plné moci skončila s právní mocí
rozhodnutí o zastavení původního správního řízení, v rámci nějž byla stavebnímu úřadu
předložena.
Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že plná moc nemusí obsahovat podpis zmocněnce
a že neexistuje zákonné omezení, která by bránilo udělit generální plnou moc do budoucna
pro více správních řízení vedených před jedním správním úřadem. Přesto dospěl v daném
případě k závěru, že p ostup stavebního úřadu, který jednal pouze se stěžovateli a pouze jim
doručoval rozhodnutí o odstranění stavby, byl správný. Z ust. §17 odst. 4 správního řádu totiž
vyplývá, že existující zmocnění k zastupování je třeba správnímu orgánu prokázat, a to buď
písemnou plnou mocí nebo plnou mocí prohlášenou do protokolu. Uvedené ustanovení sice
připouští, aby správní orgán od průkazu plnou mocí upustil, ale takový postup je zcela
na uvážení správního orgánu a je možný pouze v nepochybných případech. Povinnost
prokázání plné moci podle uvedeného ustanovení se tu vztahuje ke konkrétnímu správnímu
řízení. Tato povinnost je podle Nejvyššího správního soudu dána i v situacích, kdy účastníci
konkrétního správního řízení již před jeho zahájením v souvislosti s jiným správním řízením
obecnou plnou mocí zmocnili advokáta k jejich zastupování ve všech správních řízeních,
a to i těch, která budou teprve zahájena, a tuto plnou moc předložili v rámci jiného řízení
správnímu úřadu. Taková plná moc je sice možná a v případě, že byla skutečně udělena,
i platná, musí však být v následujícím správním řízení účastníkem (nebo jeho zmocněncem)
prokázána. Nejvyšší správní soud má dokonce za to, že k prokázání existence zmocnění
v takovém případě plně postačí odkaz na existující plnou moc svým rozsahem pokrývající
i současné správní řízení. Takový odkaz by přitom mohl učinit nejenom zmocnitel, nýbrž také
zmocněnec, a to i ústně do protokolu, resp. spolu s úkonem, který by jménem zmocnitele
v takovém konkrétním správním řízení činil. O tom, že je zastupován, je však povinen správní
orgán uvědomit účastník, popř. přímo zmocněný zástupce, který se prokáže plnou mocí.
Z žádného zákonného ustanovení naopak nelze dovodit povinnost správního orgánu ex offo
zjišťovat, z da existuje plná moc (byť i generální) vystavená účastníkem zástupci
pro předchozí správní řízení, popř. zda taková plná moc i nadále platí.
Byla-li tedy obecná plná moc předložena v jiném řízení (byť u stejného správního
orgánu), je třeba vztah zmocnění v rámci probíhajícího správního řízení prokázat správnímu
orgánu znovu, byť třeba odkazem na plnou moc založenou v jiném spise. V projednávaném
případě Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že stěžovatelé v roce 2001 zmocnili
advokáta JUDr. Jaroslava Štancla ke svému zastupování ve všech řízeních před stavebním
úřadem, přičemž z dikce plné moci lze dovodit, že tato plná moc by se vztahovala
i na zastupování stěžovatelů ve správním řízení, jež bylo ukončeno rozhodnutím stavebního
úřadu o odstranění stavby. Toto zmocnění však nebylo stavebnímu úřadu prokázáno.
Stěžovatelé v daném správním řízení totiž tuto plnou moc nepředložili, ani ji (znovu)
neprohlásili do protokolu. Stěžovatelé na existující plnou moc, která byla jimi založena
do správního spisu vedeného stejným správním orgánem k jinému, již pravomocně
skončenému správnímu řízení, ani neodkázali a neučinil tak ani zmocněný advokát.
Stěžovatelé tak podle zjištění Nejvyššího správního soudu ve správním řízení vedeném
před stavebním úřadem existenci zmocnění nejen neprokázali ve smyslu ust. §17 odst. 4
správního řádu, ale ani ji přímo či nepřímo netvrdili. Rovněž advokát, který byl podle plné
moci zmocněn ke všem úkonům ve všech správních řízeních vedených stavebním úřadem
se stěžovateli, v konkrétním správním řízení neučinil jménem zmocnitelů žádný úkon.
Stěžovatelé naopak ve věci jednali vždy sami a neohradili se proti doručování veškerých
písemností pouze na jejich adresu. Za takové situace Nejvyšší správní soud neshledal
chybným postup stavebního úřadu, který ve správním řízení o odstranění stavby zahájeném
v roce 2003 jednal pouze se stěžovateli a rovněž pouze jim doručil své rozhodnutí. Zmocnění
advokáta mu totiž nebylo způsobem stanoveným v ust. §17 odst. 4 správního řádu
ani žádným jiným způsobem prokázáno. Na nezávadnost postupu stavebního úřadu nemůže
mít vliv pozdější prokázání existence zmocnění, ke kterému došlo až v řízení o odvolání.
Jestliže stěžovatelé teprve v odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu (které sepsali a podali
sami) poprvé v průběhu správního řízení poukázali na existenci předmětné plné moci,
nemohou se účinně dovolávat skutečnosti, že toto rozhodnutí nemělo být doručeno jim, nýbrž
jejich zmocněnému advokátovi. Nejvyšší správní soud tedy uzavřel, že stavební úřad
neporušil ust. §25 správního řádu, jestliže rozhodnutí o odstranění stavby doručoval pouze
stěžovatelům jakožto účastníkům řízení a nikoliv JUDr. Jaroslavu Štanclovi. V rámci
odvolacího řízení byla žalovanému sice uvedená plná moc předložena, avšak i ten vzhledem
k její dikci, kdy tato zmocňovala advokáta k zastupování stěžovatelů před stavebním úřadem,
nikoliv zároveň též před žalovaným, jednal pouze se stěžovateli a tolik o jim doručil
rozhodnutí o odvolání.
Druhou námitkou uvedenou v kasační stížnosti je skutečnost, že i pro případ, kdyby
bylo správně doručováno pouze stěžovatelům a nikoliv jejich advokátovi, nelze jejich
odvolání považovat za opožděné. Takový závěr stěžovatelé dovozují z toho, že jim rozhodnutí
stavebního úřadu nemohlo být doručeno na základě fikce podle ust. §24 odst. 2 správního
řádu, a to proto, že se v době pokusu o doručení na místě doručení nezdržovali. Tuto námitku
proti doručení správního rozhodnutí fikcí podle cit. ustanovení však stěžovatelé podle zjištění
Nejvyššího správního soudu uplatnili poprvé až v kasační stížnosti a teprve k ní předložili
důkaz na podporu tohoto tvrzení. V žalobě proti rozhodnutí žalovaného obsahově totožná
námitka uplatněna nebyla, ač v tom stěžovatelům nic nebránilo. Stěžovatelé v žalobě
poukazovali pouze na skutečnost, že rozhodnutí nebylo doručováno jejich zástupci.
Ani při jednání před krajským soudem, které se uskutečnilo 28. 1. 2004, nebyla taková
námitka stěžovateli výslovně zformulována a odůvodněna. Stěžovatelé sice uvedli, že „fikce
doručení nemohla nastat“, z jakého důvodu však nespecifikovali. I kdyby stěžovatelé uplatnili
námitku při jednání před krajským soudem, stalo by se tak až po uplynutí dvouměsíční lh ůty
pro podání žaloby, v rámci níž lze žalobu rozšířit o další žalobní body (§71 odst. 2 ve spojení
s §72 odst. 1 s. ř. s.). Lze tak uzavřít, že krajský soud se ve svém rozsudku otázkou doručení
rozhodnutí na základě uplatnění fikce podle ust. §24 odst. 2 správního řádu zabýval
nad rámec řádně uplatněných žalobních bodů. K tvrzení o nezdržování se v místě doručování
správního rozhodnutí, která byla ze strany stěžovatelů poprvé uplatněna právě až v kasační
stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Českýc h Budějovicích, tak Nejvyšší správní soud
nemohl s odkazem na ust. §109 odst. 4 s. ř. s. přihlédnout.
Proto pouze na okraj v rámci poznámky obiter dictum Nejvyšší správní soud uvádí,
že podle jeho názoru byly v daném případě podmínky pro uplatnění fikce doručení rozhodnutí
stavebního úřadu podle ust. §24 odst. 2 správního řádu splněny. Má totiž zato, že i v situaci,
kdy správní řád neobsahuje obdobné ustanovení, jako je ust. §50e odst. 4 o. s. ř., má
doručenka v případě, kdy den doručování na sebe váže procesní účinky, i ve správním řízení
povahu veřejné listiny, která prokazuje údaje v ní uvedené, nejsou-li konkrétními
skutečnostmi vyvráceny. To ostatně vyplývá i z judikatury předválečného Nejvyššího
správního soudu [srov. Boh. A 60/19 (1032/19)]. V takovém případě je na adresátovi,
aby prokázal opak, tj. že se v místě doručení v době doručení nezdržoval. Stěžovatelé
v daném případě argumentují, že se zdržovali v bytě v Č. B., což dokládají písemným
potvrzením správce domu. Na druhou stranu žalovaný dokládá, že stěžovatelé před i po
pokusu o doručení rozhodnutí uváděli původní adresu u svého jména na všech svých
podáních, na tuto adresu jim bylo běžně úspěšně doručováno, a to, jak vyplývá z potvrzení
České pošty, jež je součástí spisu, i v době bezprostředně předcházející a bezprostředně
následující po pokusu o doručení rozhodnutí dne 1. 9. 2003. Za těchto okolností stěžovatelé
podle Nejvyššího správního soudu neunesli důkazní břemeno a neprokázali, že se v místě
doručení v době doručení nezdržovali. V takovém případě fikce doručení podle ust. §24
odst. 2 správního řádu skutečně nastala. Byl-li pokus o doručení správního rozhodnutí
stěžovatelům učiněn 1. 9. 2003 a stejného dne zásilka uložena v provozovně držitele poštovní
licence, třídenní lhůta pro vyzvednutí uložené zásilky podle ust. §24 odst. 2 správního řádu
začala běžet 2. 9. 2003 a skončila 4. 9. 2003. Vzhledem k tomu, že zásilka nebyla v této lhůtě
ani jedním ze stěžovatelů vyzvednuta, poslední den lhůty, tj. 4. 9. 2003, se v souladu
s cit. ustanovením považuje za den doručení rozhodnutí. Lhůta pro podání odvolání
podle ust. §54 odst. 2 správního řádu pak začala běžet 5. 9. 2003 a skončila 19. 9. 2003.
Odvolání stěžovatelů, jež bylo podáno k poštovní přepravě dne 29. 9. 2003, tak bylo skutečně
opožděné. Žalovaný postupoval v souladu s ust. §60 správního řádu, jestliže po zjištění,
že opožděné odvolání neodůvodňuje obnovu řízení nebo změnu nebo zrušení rozhodnutí
mimo odvolací řízení, odvolání stěžovatelů zamítl.
Žalovanému za takové situace nelze rovněž vyčítat, že se v odůvodnění
svého rozhodnutí nezabýval otázkou, zda se stěžovatelé v místě, kde bylo rozhodnutí
doručováno, v době pokusu o doručení skutečně zdržovali. Odvolací orgán se sice v situaci,
kdy odvolatel odpovídající námitku v odvolání neuvede, musí otázkou řádného doručení
rozhodnutí prvoinstančního orgánu a na to navazující otázkou včasnosti odvolání zabývat
ex offo, povinnost promítnout své úvahy do odůvodnění rozhodnutí má však pouze tehdy,
jestliže by vady doručení sám zjistil. V daném případě však tyto vady zjištěny nebyly.
Ze všech uvedených důvodů neshledal Nejvyšší správní soud naplnění důvodů kasační
stížnosti a proto ji v souladu s ust. §110 odst. 2 s. ř. s. zamítl. S ohledem na rozhodnutí
o meritu věci a vzhledem k její povaze se Nejvyšší správní soud nezabýval samostatně žádostí
stěžovatelů o přiznání odkladného účinku jejich kasační stížnosti.
Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, nemají proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný správní orgán
měl ve věci úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec
jeho běžné úřední činnosti. Soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s.). Osobám zúčastněným na řízení nebyly soudem uloženy žádné
povinnosti, v souvislosti s nimiž by jim mohly vzniknout náklady, na jejichž náhradu by jim
náleželo právo (§60 odst. 5 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 13. ledna 2005
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu