ECLI:CZ:NSS:2005:2.AS.36.2005
sp. zn. 2 As 36/2005 - 80
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobců: a) T., státní
podnik "v likvidaci", b) V. Z., a. s., oba zastoupeni JUDr. Vítězslavem Květenským,
advokátem se sídlem Křižíkova 16, 186 00 Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo
zemědělství - Ústřední pozemkový úřad, se sídlem Těšnov 17, 117 05 Praha 1, za účasti: 1)
L. J., 2) Česká republika – Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem
Kodaňská 1441/46, Praha 10, 3) Pozemkový fond České republiky, se sídlem
Ve Smečkách 33, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 25. 1. 2005, č. j. 6 Ca 146/2004-49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému a osobám zúčastněným na řízení ad 1), 2) a 3) se nepřiznává
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobci (dále jen „stěžovatelé“) domáhají zrušení
shora popsaného usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jejich žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 4. 2004, č. j. 2076/04-7170. Tímto svým správním
rozhodnutím žalovaný podle §60 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „spr. ř.“) zamítl jako nepřípustné odvolání stěžovatelů proti rozhodnutí
Ministerstva zemědělství – Pozemkového úřadu Praha ze dne 23. 9. 2003, č. j. PÚ 8626/93,
kterým bylo rozhodnuto o vlastnickém právu oprávněné osoby k nemovitostem v rozhodnutí
vyjmenovaným. Městský soud v Praze své usnesení o odmítnutí žaloby odůvodnil tím,
že stěžovatelé se v daném případě domáhají zrušení rozhodnutí správního orgánu vydaného
v soukromoprávní věci, a proto je jejich žaloba podle §68 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), nepřípustná
a je třeba ji odmítnout za přiměřeného použití §46 odst. 2 s. ř. s. Současně Městský soud
v Praze stěžovatele poučil o tom, že ve věci se mohou domáhat svého práva ve lhůtě 1 měsíce
od právní moci jím vydaného usnesení žalobou u okresního soudu podle ustanovení
§244 a násl. zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů,
zejména pak ve znění zákona č. 151/2002 Sb. (dále jen „o. s. ř.“).
Ve své kasační stížnosti navrhují stěžovatelé zrušení usnesení Městského soudu
v Praze a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení. Podle stěžovatelů je nesprávný právní
názor žalovaného, že proti rozhodnutí jednotlivých pozemkových úřadů o vlastnictví
k nemovitostem podle zákona č. 229/1991 Sb., o půdě, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o půdě“), není přípustné odvolání, neboť jde o řízení toliko jednoinstanční,
a že proti vydanému správnímu rozhodnutí se lze bránit pouze žalobou podle
§244 a násl. s. ř. s. Podle stěžovatelů je výše pospaný výklad, opírající jednoinstančnost
řízení před správními orgány o ustanovení §9 odst. 6 zákona o půdě, nesprávný,
neboť by nastala zcela nežádoucí situace, kdy by řízení, v nichž je podle zákona o půdě
rozhodováno o vlastnictví k nemovitostem, byla jen jednoinstanční, zatímco vedle toho
by existovala celá řada jiných správních řízení, v nichž by bylo možno odvolání podat. Podle
stěžovatelů je naopak správný jiný výklad, a sice ten, že proti rozhodnutím jednotlivých
pozemkových úřadů vydaným ve správním řízení lze podat odvolání (§53 spr. ř.), o kterém
by rozhodoval Ústřední pozemkový úřad [§22 písm. e) zákona č. 139/2002 Sb.,
o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb.,
o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších
předpisů]. Teprve proti rozhodnutí odvolacího orgánu lze podat žalobu podle §244 a násl.
o. s. ř. Stěžovatelé tento svůj názor opírají o to, že v souvislosti s přijetím nové úpravy
správního soudnictví, jak je obsažena nyní v s. ř. s. a v části páté o. s. ř., nedošlo k přímé
novelizaci zákona o půdě. V této souvislosti upozornili, že uvedený právní názor zastává
i významná procesualistka prof. Wintrová v článku „Nová úprava správního soudnictví“
[vzhledem k nedostatku dalších bibliografických údajů v kasační stížnosti se lze jen domnívat,
že tím stěžovatelé míní příspěvek: Jiří Mikeš, Alena Wintrová, František Zoulík: Problémy
nové části páté o. s. ř., in: Vladimír Vopálka (editor), Nová úprava správního soudnictví,
ASPI, Praha 2003, str. 199-218, zejm. pak str. 214].
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Podle jeho názoru Městský soud v Praze
žalobu zcela důvodně odmítl, neboť se týkala věci vyplývající z občanskoprávních vztahů.
Takováto věc má být podle názoru žalovaného podle nové úpravy správního soudnictví
účinné od 1. 1. 2003 projednána, nabylo-li rozhodnutí příslušného orgánu právní moci,
zásadně v občanském řízení soudním podle části páté o. s. ř., nikoli v odvolacím řízení
v rámci správního řízení před žalovaným.
Osoby zúčastněné na řízení o kasační stížnosti se k jejímu obsahu nevyjádřily.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány důvody
odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší
správní soud vázán podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.. Nejvyšší správní soud přitom neshledal
vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Otázkou,
kterou má Nejvyšší správní soud při posouzení zákonnosti usnesení Městského soudu v Praze
rozhodnout, je, zda lze ve správním soudnictví odmítnout žalobu ve věci vyplývající
z občanskoprávních vztahů i za situace, kdy žalobce namítá, že žalovaný nedůvodně zamítl
jeho odvolání proti prvoinstančnímu správnímu rozhodnutí pro jeho nepřípustnost,
kdy tedy namítá výlučně porušení svého procesního práva v řízení před správním orgánem.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí Městského
soudu v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Jak již rozhodl zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování
některých kompetenčních sporů, usnesením č. j. Konf 123/2003 - 7 ze dne 22. 6. 2004,
zveřejněném pod č. 372/2004 Sb. NSS a jak předtím rozhodl Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 17. 9. 2003, č. j. 7 As 2/2003 - 69, rozhodnutí pozemkového úřadu o určení
vlastnictví k nemovitosti podle §9 odst. 4 zákona o půdě je rozhodnutím správního orgánu
o soukromoprávním nároku. Soudní ochrana je zde zajištěna postupem podle §244 a násl.
o. s. ř., tedy projednáním a rozhodnutím v civilním řízení soudním, a nikoliv ve správním
soudnictví [§68 písm. b) s. ř. s.].
Ve shodě se shora uvedeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu je třeba
poznamenat, že od 1. 1. 2003 nabyl účinnosti s. ř. s., který nově upravuje správní soudnictví,
a s touto změnou souvisí také novelizace páté části o. s. ř. zákonem č. 151/2002 Sb. Správní
soudy, tj. specializované senáty krajských soudů a Nejvyšší správní soud, jsou nyní
koncipovány výlučně jako soudy veřejného práva tím, že je jim svěřeno výslovně poskytování
ochrany veřejným subjektivním právům (§2 s. ř. s.) a ve svém procesním postupu se řídí
samostatným zákonem. Rozhodování ve věcech soukromoprávních nyní náleží soudům,
které postupují podle páté části o s. ř. Požadavek, aby věci soukromého práva, pokud o nich
bylo rozhodnuto správním orgánem, byly podrobeny zvláštnímu procesu, vyplývá z čl. 6
odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publikována
pod č. 209/1992 Sb.), která je pro Českou republiku závazná. Věci „občanských práv
a závazků“, o nichž bylo rozhodnuto správním orgánem, musí být projednány způsobem,
který judikatura Evropského soudu pro lidská práva označila termínem „plná jurisdikce“.
Tento pojem znamená, že soud posuzuje nejen zákonnost správního rozhodnutí,
ale i skutkovou stránku věci. Součástí reformy správního soudnictví bylo proto i vyloučení
soukromoprávních věcí, o nichž rozhodl správní orgán, z pravomoci správních soudů s tím,
že budou projednávány v občanském soudním řízení, protože právě tento postup zajišťuje
účastníkům takových sporů podstatně vyšší ochranu jejich práv než v řízení před správními
soudy.
Jestliže tedy Městský soud v Praze rozhodl o odmítnutí žaloby stěžovatelů s tím,
že věc, v níž se jedná o rozhodování správního orgánu o vlastnickém právu oprávněné osoby
k nemovitostem, je věcí soukromoprávní, o níž nemohou soudy rozhodovat podle s. ř. s.,
rozhodl v souladu se zákonem. Nemůže na tom změnit nic ani okolnost, že stěžovatelé ve své
žalobě namítali, že žalovaný porušil jejich procesní práva tím, že zamítl jejich odvolání proti
rozhodnutí Ministerstva zemědělství – Pozemkového úřadu Praha ze dne 23. 9. 2003,
č. j. PÚ 8626/93 pro jeho nepřípustnost. Skutečnost, že samo napadené rozhodnutí odvolacího
orgánu o řádném opravném prostředku ve správním řízení se zabývá pouze procesní otázkou,
zda byl tento řádný opravný prostředek v daném řízení vůbec přípustný, totiž ničeho nemění
na tom, že o věci stěžovatelů jako věci soukromoprávní nelze rozhodovat podle s. ř. s.,
nýbrž podle části páté o. s. ř. (srov. obdobné závěry, k nimž dospělo usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2003, č. j. 6 A 23/2002 - 47, zveřejněné
pod č. 208/2004 Sb. NSS).
I v řízení podle části páté o. s. ř. p totiž soud zkoumá v rámci posuzování přípustnosti
žaloby otázku, zda žalobce využil v řízení před správním orgánem řádné opravné prostředky
[§247 odst. 2, §250 g odst. 1 písm. c) o. s. ř.] a zda je tedy žaloba vůbec přípustná. V rámci
posouzení této otázky se samozřejmě soud musí vypořádat i s tím, zda v dané konkrétní věci
je odvolání jako typický řádný opravný prostředek ve správním řízení přípustné,
anebo zda je toto správní řízení výjimečně řízením jednoinstačním, v němž účastníku řízení
právo podat odvolání nepřísluší, takže se proti jeho výsledku může (a pokud chce jeho
výsledek zvrátit, i musí) bránit soudně žalobou podle části páté o. s. ř. již poté, co správní
orgán rozhodne v první a jediné instanci. Právě pro existenci uzavřené, komplexní a veškerá
(tj. nejen hmotná, ale i procesní) práva účastníků předchozího správního řízení chránící
úpravy „soukromoprávního“ správního soudnictví (tato práva jsou chráněna právě tím,
že „soukromoprávní“ správní soud je oprávněn v řízení podle části páté o. s. ř. de facto
zopakovat celé řízení, které proběhlo před správního orgánem, a projednávanou věc znovu
a v plném rozsahu posoudit na základě důkazů, které případně sám provede) proto nelze
posuzování otázky počtu instancí ve správním řízení (a tedy potažmo posuzování dílčí otázky
týkající se dodržení procesních práv stěžovatelů v něm) „vydělit“ z režimu přezkumu
správních rozhodnutí ve věcech soukromého práva a přenést ji do režimu správního
soudnictví „veřejnoprávního“, jak by si to zřejmě představovali stěžovatelé.
Právě vzhledem k rozdělení působnosti mezi soudy ve „veřejnoprávním“ správním
soudnictví a soudy v „soukromoprávním“ správním soudnictví se Nejvyšší správní
soud jako nejvyšší instance správního soudnictví „veřejnoprávního“, kterému – jak výše
vyloženo – nepřísluší zabývat se věcí stěžovatelů meritorně, nemůže, a to ani obiter dictum,
vyslovit k otázce, zda správní řízení podle §9 zákona o půdě je řízením jednoinstančním,
anebo řízením dvojinstančním. Učinil-li by tak totiž Nejvyšší správní soud, zasáhl by tím
nepřípustně do působnosti jiné větve soudní moci, která je příslušná se věcí stěžovatelů
zabývat. Nejvyšší správní soud se proto na tomto místě omezuje pouze na konstatování,
že by bylo věcí soudu rozhodujícího věc stěžovatele v „soukromoprávním“ správním
soudnictví, aby tuto otázku posoudil, pokud by o žalobě stěžovatelů rozhodoval. Městský
soud v Praze se zcela správně a důvodně uvedenou otázkou rovněž vůbec nezabýval a žalobu
stěžovatelů odmítl podle §42 odst. 2 s. ř. s. z důvodu její nepřípustnosti podle
§68 písm. b) s. ř. s. Tento důvod byl pro jeho rozhodnutí nepochybně důvodem nejen
dostatečným, ale i nutným.
Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud nedůvodnou kasační stížnost podle
§110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud v případě žalovaného podle
§60 odst. 4 a v případě osob zúčastněných na řízení podle §60 odst. 5 s. ř. s. tak, že se jim
právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává. Ačkoli sice byl žalovaný zcela procesně úspěšný
a stěžovatelé nebyli osvobozeni od soudních poplatků, takže by stát právo na náhradu nákladů
řízení zásadně měl, žádné náklady řízení mu nevznikly, a proto nebylo důvodu
mu je přiznávat. U osob zúčastněných na řízení pak vůbec nevznikly náklady ve smyslu
§60 odst. 5 věty první s. ř. s., tedy náklady vzniklé v souvislosti s plněním povinnosti,
kterou by soud těmto osobám uložil; nevznikly jim rovněž ani další náklady ve smyslu
§60 odst. 5 věty druhé s. ř. s., a proto ani u osob zúčastněných na řízení nebylo důvodu
jim jakoukoli náhradu nákladů řízení přiznávat.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. října 2005
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu