ECLI:CZ:NSS:2005:3.AS.23.2004
sp. zn. 3 As 23/2004 - 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce: S. J. m., o.
s., zastoupeného advokátem Mgr. Františkem Korbelem se sídlem Pražská 223, Tábor,
proti žalovanému: Státní úřad pro jadernou bezpečnost se sídlem Senovážné nám. 9,
Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
27. 1. 2004 č. j. 10 Ca 208/2003 – 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobce podal včas kasační stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
27. 1. 2004 čj. 10 Ca 208/2003 - 56, jímž byla odmítnuta žaloba žalobce proti rozhodnutí
předsedkyně Státního úřadu pro jadernou bezpečnost (žalovaného) a rozhodnuto o náhradě
nákladů řízení.
Z odůvodnění usnesení se podává, že včas podanou žalobou napadl žalobce shora
uvedené rozhodnutí ze dne 12. 8. 2003, kterým byl zamítnut rozklad žalobce podaný
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 6. 2003 čj. 11 453/2.1/03, jímž bylo rozhodnuto,
že žalobce není účastníkem řízení ve věci povolení zkušebního provozu 2. bloku jaderné
elektrárny Temelín (dále jen „JE Temelín“), neboť ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání atomové energie a ionizujícího záření (dálen jen „zákon č. 18/1997 Sb.“) mu takové postavení nepřiznává; jediným účastníkem tohoto řízení je výlučně žadatel
o povolení, tedy Č., a. s.
Žalobce namítl, že ač je občanským sdružením, jehož hlavním posláním je ochrana
přírody a krajiny, bylo mu upřeno právo být účastníkem řízení ve shora uvedené věci. Žalobce
tvrdil, že je aktivně legitimován k podání žaloby, protože byl přímo zkrácen na svém
subjektivním právu účastnit se správního řízení ve věci samé a dovolává se žalobní legitimace
podle §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) s tím, že zkrácení
jeho účastenských práv mohlo mít zároveň za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.
Pokud by žalobce byl účastníkem řízení, domáhal by se doplnění dokazování, podal
by rozklad a jeho žalobní legitimace by byla dána podle §65 odst. 2 s. ř. s.
Nezákonnost napadeného rozhodnutí spatřoval žalobce v nesprávném právním
posouzení a vzájemné aplikaci §70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), a §14 odst. 1 věty druhé zákona
č. 18/1997 Sb. Žalobce dovozoval, že ve vztahu k §14 odst. 1 správního řádu je ustanovení
§14 zákona č. 18/1997 Sb. ustanovením zvláštním; žalobce se však dovolával účasti v řízení
podle zcela zvláštního právního předpisu, kterým je §70 zákona o ochraně přírody a krajiny,
který nepochybně určuje, že toto ustanovení je zvláštním ve vztahu k ustanovením určujícím
okruh účastníků řízení v případech jednotlivých správních řízení. Jde tak o zvláštní ustanovení
ve vztahu k §14 správního řádu, k příslušným ustanovením stavebního zákona, horního
zákona atd. Žalobce tvrdil, že pokud zákon č. 18/1997 Sb. v §14 odst. 1 obsahuje ustanovení,
že v řízeních podle tohoto zákona je účastníkem pouze žadatel, pak to platí s výjimkou
možného účastenství občanských sdružení podle zákona o ochraně přírody a krajiny,
protože §70 tohoto zákona je speciálním ve vztahu ke všem zákonům upravujícím správní
rozhodování tam, kde mohou být dotčeny zájmy přírody a krajiny a kritériem speciality zde
není taxativní legální výčet, ale fakticita dotčení zájmů chráněných zákonem o ochraně
přírody a krajiny. Pokud by měl zákonodárce v úmyslu aplikaci zákona o ochraně přírody
a krajiny vyloučit, učinil by tak výslovně v §90 odst. 2 tohoto zákona. Žalobce tedy tvrdil,
že v daném případě splňuje podmínky účastenství v řízení ve věci samé a dovolal se rovněž
čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 36 Listiny základních
práv a svobod, a to pokud jde o spravedlivý proces.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě odmítl výklad §70 odst. 1, 2, 3 zákona o ochraně
přírody a krajiny jako speciálního ustanovení, s poukazem na §14 zákona č. 18/1997 Sb.
Tento zákon vylučuje, pokud jde o okruh účastníků správního řízení, použití správního řádu
a proto zde chybí návaznost na zákon o ochraně přírody a krajiny, v jiných řízeních
dovozovaná z §14 odst. 2 správního řádu. Podle §14 zákona č. 18/1997 Sb. je jediným
účastníkem řízení žadatel a nelze tedy žádným výkladem dospět k tomu, že účastníků je více.
Žalovaný ponechal na zvážení soudu, zda žalobu zamítne, nebo dovodí, že byla podána
osobou zjevně neoprávněnou a odmítne ji podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
Městský soud uvedl, že se nejprve musel zabývat otázkou žalobní legitimace
ve smyslu §65 s. ř. s. a otázkou, zda žalobou napadené rozhodnutí není vyloučeno
z přezkoumání soudem. Žaloba totiž nesměřuje proti rozhodnutí žalovaného ve věci samé,
ale proti rozhodnutí o procesní otázce.
Městský soud předně dospěl k závěru, ve shodě s judikaturou, že §14 odst. 1 zákona
č. 18/1997 Sb. nepřiznává žalobci právo být účastníkem řízení ve věci samé, a že omezení
okruhu účastníků řízení není v rozporu s Ústavou ani Listinou základních práv a svobod.
ČL. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod garantuje právo na ochranu
před zásahem do subjektivního práva mocenským aktem státu, tedy aktem vydaným
ve veřejnoprávní sféře příslušným orgánem vůči adresátům aktu. Obecně se tak lze dovolat
stanoveným postupem ochrany svých práv, nikoli práv cizích. Osoba dovolávající se zásahu
do práv tedy musí být nositelem věcných nebo procesních práv; pak může využít zákonem
stanovený postup k jejich ochraně.
Postup, jakým se lze dovolat ochrany svých veřejných subjektivních práv, do nichž
bylo zasaženo rozhodnutím orgánu veřejné správy, stanoví §65 a násl. s. ř. s. Podmínkou
žalobní legitimace podle §65 odst. 1 s. ř. s. je mimo jiné i skutečnost, že žalobce byl zkrácen
na svých právech; nepostačuje tedy, tvrdí-li žalobce, že byl zkrácen na svých zájmech.
Otázku, zda někdo byl účastníkem správního řízení, je třeba posuzovat materiálně,
nikoli podle toho, s kým správní orgán jako s účastníkem jednal. Žalobu je tedy oprávněn
podat i ten, s kým správní orgán nejednal jako s účastníkem řízení, ačkoli zákon
mu účastenství v řízení přiznává, pokud tvrdí, že postupem správního orgánu byl zkrácen
na svých právech, která mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít vliv na zákonnost
rozhodnutí. Je tedy zřejmé, že žalobní legitimace žalobce proti rozhodnutí ve věci samé
by mohla vyplývat z §65 odst. 2 s. ř. s., pokud by skutečně měl mít postavení účastníka
v řízení před správním orgánem, tedy pokud by důvodně tvrdil, že postupem žalovaného byl
zkrácen na svém procesním právu účastnit se řízení, jehož výsledkem bylo vydání rozhodnutí
ve věci samé podle §9 zákona č. 18/1997 Sb.
Otázku, zda žalobci svědčí právo být účastníkem řízení ve věci samé, posoudil soud
výkladem jednotlivých ustanovení zákona č. 18/1997 Sb. Podle §14 odst. 1 tohoto zákona
postupuje žalovaný ve správním řízení nezávisle na řízení jiného správního úřadu a žadatel
je jediným účastníkem řízení. Podle §14 odst. 4 tohoto zákona je povolení zároveň souhlasem
vyžadovaným podle zvláštního zákona. Z tohoto zákona plyne, že jde o řízení samostatné,
nezávislé na řízení jiného správního úřadu a vydané povolení je souhlasem, který je
vyžadován podle zvláštního zákona. Svou povahou jde proto o rozhodnutí, jímž se uděluje
určitému subjektu oprávnění k výkonu určité, konkrétně vymezené činnosti za stanovených
podmínek na určitou dobu. Rozhodnutím je tak dotčen ve svých právech pouze žadatel
a pouze on má procesní postavení účastníka řízení. Městský soud tedy uzavřel, že zákon
o ochraně přírody a krajiny je zvláštním zákonem, který při splnění podmínek §70 přiznává
postavení účastníka občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka řízení
podle §14 odst. 2 správního řádu. Toto postavení však občanským sdružením přísluší toliko
ve správních řízeních u příslušných správních úřadů v těch řízeních, kde není okruh účastníků
stanoven zvláštním právním předpisem vůbec (platí §14 odst. 1 správního řádu), anebo je
vymezen speciálně oproti §14 odst. 1 správního řádu. Toto postavení však občanským
sdružením nepřísluší v řízení, kde zákon určuje výslovně, kdo je jediným účastníkem řízení,
a tím vylučuje kohokoli jiného, aby takové postavení měl, jak to činí §14 odst. 1 zákona
č. 18/1997 Sb. Soud nepovažoval §14 odst. 1 tohoto zákona za neústavní. Taková výluka
je ústavně možná a nikdo jiný než žadatel k žalobě legitimován není.
Žalobce je tedy osobou zjevně neoprávněnou k podání žaloby proti rozhodnutí ve věci
samé. Jestliže by se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí ve věci samé, soud by podle §46
odst. 1 písm. c) s. ř. s. žalobu odmítl, protože byla podána osobou zjevně neoprávněnou,
neboť žalobce nebyl a nemohl být účastníkem správního řízení a není tak legitimován
k podání žaloby ve správním soudnictví podle §65 s. ř. s.
Městský soud dále posoudil, zda odlišná procesní situace v projednávané věci může
mít ten důsledek, že by proti takovému procesnímu rozhodnutí byla dána samostatně
legitimace k podání žaloby podle §65 s. ř. s. Městský soud dospěl k negativnímu závěru,
neboť §65 zakládá žalobní legitimaci proti rozhodnutí, jímž se zakládají, mění, ruší
nebo závazně určují práva a povinnosti v hmotněprávním smyslu; lze však namítat i porušení
procesních práv v průběhu řízení před správním orgánem a k tomu je legitimován i nositel
toliko procesních práv. Není-li však žalobce legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí
věci samé, a to proto, že jednak není nositelem hmotných práv, jichž se předmět řízení týká
(§65 odst. 1 s. ř. s.), a jednak není nositelem procesních práv, jejichž porušení by mohlo mít
za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé (§65 odst. 2 s. ř. s.), není ani legitimován
k podání žaloby proti rozhodnutí, které soudnímu přezkumu samostatně nepodléhá
a které může být podrobeno soudní kognici toliko v rámci přezkoumání zákonného postupu
správního orgánu v řízení, jehož výsledkem je rozhodnutí ve věci samé.
Městský soud tedy žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako podanou
osobou zjevně neoprávněnou.
Kasační stížnost je podána z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
neboť je namítána nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Z procesního hlediska je namítáno, že soud pochybil, jestliže žalobu odmítl;
podle názoru žalobce jeho žaloba měla být vyřízena rozsudkem po provedení jednání
ve smyslu §76 odst. 3 a §78 s. ř. s.
Žalobce si uvědomuje, že soud vycházel pečlivě z již předchozího rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 A 56/2002, který se týká obdobné věci. Toto rozhodnutí
však bylo učiněno toliko v prvním stupni po přechodu věci z Vrchního soudu v Praze a bylo
napadeno ústavní stížností.
Další námitkou žalobce je, že zákon č. 18/1997 Sb. nelze vykládat zcela izolovaně
mimo kontext okolního právního řádu. Je sice pravda, že §14 odst. 1 věta druhá
tohoto zákona označuje za účastníka řízení pouze žadatele, ale podle názoru žalobce to nic
nemění na účastenských právech dalších osob, které zde existují podle zvláštních předpisů,
v daném případě podle §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podrobné důvody
jsou uvedeny v žalobě a lze na ně odkázat. V předmětné věci se v žádném případě nejedná
o rozhodnutí, které by neovlivňovalo ničí práva, kromě žadatele. Naopak oproti jiným
správním řízením, v nichž je účast třetích osob k hájení jejich zájmů běžně připuštěna,
směřuje „atomové řízení“ k povolení mnohem závažnějších a nebezpečnějších činností,
jejichž důsledky se mohou velmi citelně dotknout práv třetích osob, v daném případě
též žalobce.
Kasační stížnost dovozuje, že napadeným rozhodnutím byla žalobci upřena jakákoli
možnost hájit svá práva a oprávněné požadavky ve správním řízení vedeném před žalovaným.
Odmítnutím žaloby došlo zároveň k odepření přístupu k nezávislému soudu a odepření práva
na podání opravného prostředku proti rozhodnutí orgánu exekutivy. Podle názoru žalobce
tím bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces a právo na účinné opravné prostředky,
zaručená mu v čl. 36 odst. 1 a 2 čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1
a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Toto tvrzení žalobce ilustruje
na příkladech z judikatury Evropského soudu pro lidská práva.
Další námitkou je, že rozhodnutí žalovaného není věcně podružným správním aktem;
je jedním ze tří nejdůležitějších rozhodnutí v etapě aktivního vyzkoušení jaderného zařízení.
Žalobce na závěr v kasační stížnosti uvádí, že postup, který byl použit, je absolutně
nebo přinejmenším při zvoleném způsobu aplikace v rozporu s ústavním pořádkem, zejména
s právem na spravedlivý proces a s právem na účinný opravný prostředek. Pokud Nejvyšší
správní soud neshledá možnost, jak toto ustanovení interpretovat ústavně konformním
způsobem, navrhuje žalobce přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem
na zrušení §14 odst. 1 věta druhá zákona č. 18/1997 Sb., neboť zákon, jehož má být při řešení
věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem.
Žalobce požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti a navrhl,
aby napadené usnesení Městského soudu v Praze byl zrušeno a věc mu byla vrácena
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti vyvrací její důvodnost. Zdůrazňuje, že §14
odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb. zjevně vylučuje použití ustanovení jiných právních předpisů,
jež stanovují okruh účastníků řízení odlišně, resp. extenzivněji. Výraz „jediný“ v tomto
ustanovení nepřipouští účastenství kohokoli jiného než žadatele.
K judikatuře Evropského soudu pro lidská práva žalovaný připomíná, že judikatura
k čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod vychází z toho,
že uplatnění tohoto ustanovení se opírá o existenci práv přiznaných vnitrostátním právem
a o tvrzené porušení těchto práv. V ustálené judikatuře tohoto soudu však ještě přistupuje
požadavek, aby spor byl skutečný a závažný a výsledek sporu byl přímo rozhodující
pro příslušné právo.
Žalovaný navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud, vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3
s. ř. s.), přezkoumal napadené rozhodnutí a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Námitka, že soud neměl žalobu odmítnout, nýbrž ji měl vyřídit rozsudkem po jednání,
není důvodná.
Dospěl-li soud k závěru, že žaloba byla podána osobou zjevně k tomu neoprávněnou,
pak bylo jeho povinností usnesením žalobu odmítnout podle výslovného znění §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s.
Námitka, že soud vycházel z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 7 A 56/2002, avšak toto rozhodnutí bylo učiněno toliko v prvním stupni po přechodu
věci z Vrchního soudu v Praze, není důvodná.
Věc převzal Nejvyšší správní soud od Vrchního soudu v Praze jako neskončenou věc
podle §132 věta druhá s. ř. s. a dokončil ji. V řízení postupoval podle části třetí, hlavy druhé,
dílu prvního s. ř. s. (§130 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud nebyl v této věci soudem
„prvního stupně“ již proto, že proti jeho rozhodnutí nebyl přípustný opravný prostředek.
Ostatní námitky se týkají vztahu §14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb. a §70 zákona
o ochraně přírody a krajiny. Žalobce ze vztahu těchto ustanovení dovozuje opačné právní
závěry, než Městský soud v Praze.
Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje s důvody, které v odůvodnění napadeného
usnesení shromáždil Městský soud v Praze a které jej vedly k závěru, že žalobce není
podle §65 s. ř. s. aktivně legitimován k podání žaloby a nepovažuje za nutné tuto
argumentaci, která je podrobně popsána v úvodní části odůvodnění tohoto rozsudku,
a kterou považuje za ústavně konformní, znovu opakovat. Podle názoru Nejvyššího správního
soudu je právní argumentace Městského soudu v Praze přesvědčivá a logická. Námitky
obsažené v tomto směru v kasační stížnosti jsou podle názoru Nejvyššího správního soudu
nedůvodné.
Nejvyšší správní soud vychází ze své judikatury, podle níž, pokud §14 odst. 1 zákona
č. 18/1997 Sb. výslovně a jednoznačně omezuje okruh účastníků řízení o vydání povolení
na žadatele o povolení, je jediným účastníkem řízení tento žadatel. Toto omezení účastenství,
které ve spojení s §65 s. ř. s. zamezuje možnosti třetích osob domáhat se soudní kontroly
takového rozhodnutí, není v rozporu s čl. 36 Listiny základních práv a svobod (č. 162/2004
Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud neshledal důvody k tomu, aby ve věci přerušil řízení a předložil
věc Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení §14 odst. 1 věta druhá zákona č. 18/1997 Sb.
Nejvyššímu správnímu soudu je ostatně z jeho úřední činnosti známo, že žalobce již před
podáním této kasační stížnosti podal návrh na zrušení tohoto ustanovení v rámci ústavní
stížnosti. Věc je vedena u Ústavního soudu pod sp. zn. I. ÚS 99/04.
Nejvyšší správní soud již nerozhodoval o přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, neboť rozhodl ve věci samé.
Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ust. §60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce neměl
ve věci úspěch a žalovanému nevznikly náklady přesahující jeho běžnou úřední činnost.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. března 2005
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu