ECLI:CZ:NSS:2005:3.AS.35.2004
sp. zn. 3 As 35/2004 – 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobců: a) M. S.,
b) M. S., zastoupených advokátem JUDr. Jaroslavem Karlem se sídlem Bendova 8, Plzeň,
proti žalovanému Krajskému úřadu Plzeňského kraje, odboru regionálního rozvoje,
se sídlem Škroupova 18, Plzeň, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Krajského
soudu v Plzni ze dne 11. 5. 2004 č. j. 30 Ca 32/2003 – 23,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce M. S. se zamítá . Žalovanému se náhrada
nákladů řízení nepřiznává .
II. Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 11. 5. 2004 č. j. 30 Ca 32/2003 – 23
se ohledně žalobkyně M. S. zrušuje a věc se mu v tomto rozsahu
vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou společnou kasační stížností se oba žalobci domáhali zrušení shora
uvedeného usnesení krajského soudu, jímž bylo rozhodnuto, že žaloba se odmítá; dále bylo
rozhodnuto o vrácení soudního poplatku a o náhradě nákladů řízení.
Z odůvodnění napadeného usnesení se podává, že oba žalobci se žalobou domáhali
zrušení rozhodnutí Okresního národního výboru Plzeň-sever, odboru výstavby a územního
plánování, ze dne 25. 7. 1989 čj. výst. 1829/89 ve spojení s rozhodnutím žalovaného ze dne
17. 2. 2003 čj. RR/217/03-74 a vrácení věci Městskému úřadu Nýřany k dalšímu řízení.
Uvedeným rozhodnutím žalovaného bylo jako nepřípustné zamítnuto odvolání žalobkyně M.
S. proti citovanému rozhodnutí Okresního národního výboru Plzeň-sever, kterým byla
stavebníkům L. a I. T. povolena stavba rekreační chaty na pozemku parc. č. 24/8
v katastrálním území K.
Ze soudního spisu je patrno, že žalovaný jednak rozhodnutím ze dne 17. 2. 2003
čj. RR/217/03-74 zamítl jako nepřípustné odvolání žalobkyně M. S. proti výše uvedenému
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a jednak rozhodnutím ze dne 12. 2. 2003 čj.
RR/216/03-73 zamítl jako nepřípustné odvolání žalobce M. S. proti témuž rozhodnutí
správního orgánu I. stupně. Rozhodnutí žalovaného bylo žalobkyni M. S. doručeno dne 24. 2.
2003.
Žaloba byla odůvodněna tím, že žalobci jsou vlastníky nemovitostí, které sousedí
s rekreační chatou na pozemku parc. č. 24/8 v katastrálním území K., jejíž stavba byla
povolena shora uvedeným rozhodnutím správního orgánu I. stupně. Žalobci tak jsou
podle §59 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění účinném v době vydání napadeného rozhodnutí, účastníky stavebního řízení.
Uvedeným rozhodnutím žalobci byli zkráceni na svých právech. Podmínky řízení jsou
splněny tím, že žalobci vyčerpali řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem;
když proti rozhodnutí podali v zákonné lhůtě odvolání, vyčerpali tak jediný přípustný opravný
prostředek a rozhodnutí v odvolacím řízení nabylo právní moci. Stavební řízení trpí celou
řadou vážných vad, které jsou v žalobě podrobně uvedeny. Oba žalobci byli společně zkráceni
na svých procesních právech, když s nimi nebylo jednáno jako s účastníky stavebního řízení,
ač s nimi mělo být takto jednáno. Oba žalobci podali včas odvolání proti rozhodnutí správního
orgánu I. stupně, odvolací orgán však o jejich odvolání rozhodl nesprávně.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě zejména uvedl, že rozhodnutí správního orgánu
I. stupně vykazuje četné nedostatky, mezi nimiž je i stanovení okruhu účastníků řízení
ve smyslu §59 odst. 1 stavebního zákona. V průběhu celého řízení o odvolání žalobkyně M.
S. vycházel žalovaný z okruhu účastníků řízení stanovených stavebním úřadem v roce 1989.
Proti stavebnímu povolení nebylo v zákonem stanovené lhůtě podáno odvolání, ani nebylo
postupováno podle §63 nebo §65 správního řádu, proto stavebník stavbu realizoval v dobré
víře. Žalobkyně M. S. o realizaci stavby věděla, bylo jí známo i umístění stavby, ale nevyužila
možností, které poskytuje správní řád. Žalovanému rozhodnutí správního orgánu I. stupně
nebylo známo, jinak by zasáhl, rozhodnutí by bylo zrušeno i pro další vážné nedostatky a věc
vrácena k novému projednání. Žalovaný ve svém rozhodnutí vycházel ze známého okruhu
účastníků stavebního řízení, který nebyl nikým napaden. Ust. §68 správního řádu
neumožňuje zasahovat do pravomocného rozhodnutí po uplynutí lhůty 3 let od právní moci,
proto bylo nutno o odvolání rozhodnout ve smyslu §60 správního řádu tak, že bylo zamítnuto
jako nepřípustné. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby.
Krajský soud mj. zjistil, že shora uvedeným rozhodnutím správního orgánu I. stupně
byla povolena stavba uvedené rekreační chaty a že s žalobci nebylo jednáno jako s účastníky
řízení. Dne 19. 2. 2003 vyznačil Městský úřad Nýřany, že rozhodnutí správního orgánu
I. stupně nabylo právní moci dne 16. 9. 1989.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně M. S.odvolání, které bylo doručeno
Okresnímu úřadu Plzeň-sever dne 13. 12. 2002. Odvolání zdůvodnila především tím, že ve
stavebním řízení s ní nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, i když s ní takto mělo být
jednáno; toto procesní postavení vyplývá z §59 odst. 1 stavebního zákona.
Žalovaný o tomto odvolání rozhodl tak, jak je již shora uvedeno. V odůvodnění dodal,
že v současné době, po uplynutí 3 let, již §68 správního řádu správním orgánům nedovoluje,
aby i chybné rozhodnutí měnily či rušily. Poté, kdy tato objektivní lhůta uplynula, je již zájem
na právní jistotě silnější než snaha napravit i nezákonné rozhodnutí, které se stává „právně
nedotknutelným“.
Proti shora uvedenému rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal dne 5. 12. 2002
odvolání rovněž žalobce M. S., a to ze shodných důvodů jako žalobkyně M.S. Odvolání bylo
žalovaným zamítnuto rozhodnutím ze dne 12. 2. 2003 čj. RR/216/03-73.
Krajský soud vyšel z ust. §59 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném
do 30 6. 1998, podle něhož byli účastníky stavebního řízení stavebník, jakož i organizace
a občané, kteří mají vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům nebo stavbám
a jejichž práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být stavebním povolením
dotčeny. Žalobkyně M. S. byla tedy objektivně účastnicí správního řízení, avšak správní
orgán I. stupně s ní jako s účastnicí nejednal.
Krajský soud dovodil, že správní řád, který se na věc vztahuje, výslovně nestanoví
lhůtu k podání odvolání tzv. opomenutými účastníky řízení, jimiž byli v tomto případě
žalobci. Podle názoru soudu však nelze dovodit, že v takovém případě může být odvolání
podáno kdykoli. U všech přezkumných správních řízení dochází ke kolizi požadavku, aby
každé rozhodnutí správního orgánu bylo zákonné, s požadavkem, aby nebyla narušována
právní jistota ohledně nabytých práv. U tzv. mimořádných opravných prostředků řeší
zákonodárce tuto kolizi mj. stanovením objektivní lhůty k povolení či nařízení obnovy řízení
(§63 odst. 3 správního řádu) a ke zrušení nebo změně rozhodnutí mimo odvolací řízení (§68
odst. 1 správního řádu). Krajský soud má v těchto souvislostech za to, že ani lhůta k podání
odvolání opomenutými účastníky řízení nemůže být delší než objektivní tříletá lhůta v případě
uvedených tzv. mimořádných opravných prostředků. Její počátek by tak byl vázán na den
oznámení rozhodnutí tomu z neopomenutých účastníků řízení, jemuž bylo rozhodnutí
správního orgánu oznámeno jako poslednímu. Krajský soud v projednávané věci dovodil,
že opomenutí účastníci řízení nemohli podat včasné odvolání po dni 31. 8. 1992.
Krajský soud, na rozdíl od žalovaného, považuje odvolání žalobkyně M. S. nikoli za
nepřípustné, nýbrž za opožděné. Podle názoru soudu však tato procesní vada sama o sobě
nemá za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Podle §68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce
řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon,
ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku
jiného.
Podle názoru krajského soudu nevyčerpáním řádného opravného prostředku je třeba
rozumět nejen jeho nepodání vůbec, ale i jeho opožděné podání.
Krajský soud žalobu usnesením odmítl, a to ve vztahu k žalobkyni M. S. proto, že
žaloba je podle s. ř. s. nepřípustná, jelikož nevyčerpala řádný opravný prostředek v řízení před
správním orgánem (§46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s.). Ve vztahu
k žalobci M. S. byla žaloba odmítnuta proto, že byla podána osobou zjevně neoprávněnou (§
46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.). Tohoto žalobce se totiž ve druhé správní instanci týkalo nikoli
napadené rozhodnutí žalovaného, nýbrž jeho rozhodnutí ze dne 12. 2. 2003 čj. RR/216/03-73,
které není napadáno.
Ve společné kasační stížnosti žalobci uvedli, že správní řád velmi precizně upravuje
jednotlivé instituty opravných prostředků a zároveň je od sebe odděluje.
Oba tyto procesní nástroje však nelze spolu slučovat nebo navzájem zaměňovat,
a ani jejich části navzájem propojovat. Jestliže správní řád výslovně nestanovuje těm
účastníkům, s nimiž právní orgán nejednal, ač byl povinen, lhůtu k podání odvolání,
pak to není nedostatkem zákona, ale jeho záměrem, který nelze obcházet a cestou analogie
legis jej omezit. Správní řád má nepochybně zájem na právní jistotě všech účastníků řízení,
nikoli jen těch, s nimiž správní orgán jednal. Jestliže by tedy žalobkyni byla dána příležitost
nahlédnout do podkladů rozhodnutí, vytýkané nedostatky by namítala. Ani žalobci nebyla
dána příležitost, aby mohl hájit svá práva.
Kasační stížnost dovozuje, že odvolání žalobců bylo podáno oprávněnými osobami
a bylo podáno včas. Navrhuje se, aby napadené usnesení krajského soudu bylo zrušeno a věc
mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti opakuje již dříve použitou právní
argumentaci. Dochází k právnímu závěru, že z důvodů zachování právní jistoty není možné
po uplynutí lhůt pro obnovu řízení a pro zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení
tato rozhodnutí rušit s tím, že právní moci nabývá rozhodnutí doručením o odvolání
poslednímu známému účastníkovi řízení.
Nejvyšší správní soud, vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3
s. ř. s.), dospěl k závěru, že kasační stížnost je částečně důvodná.
Kasační stížnost žalobce M. S. byla zamítnuta z těchto důvodů:
V projednávané věci podali oba žalobci samostatně odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu I. stupně a žalovaný o těchto odvoláních samostatně rozhodl. Ohledně
žalobce M. S. se tak stalo rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 2. 2003 čj. RR/216/03-73,
ohledně žalobkyně M. S. žalovaný rozhodl dne 17. 2. 2003 pod čj. RR/217/03-74.
Oba žalobci podali společnou žalobu ke krajskému soudu; v ní však napadali pouze
rozhodnutí žalovaného, které bylo vydáno ve věci žalobkyně M. S. (čj. RR/217/03-74 ze dne
17. 2. 2003).
Správní soudnictví vychází z koncepce, podle níž žalobní legitimaci má ten, kdo tvrdí,
že byl rozhodnutím správního orgánu zkrácen na svých právech (srov. §65 odst. 1 s. ř. s.).
Výjimkou je pouze zvláštní žalobní legitimace k ochraně veřejného zájmu (§66 s. ř. s.).
V projednávané věci však žalobce M. S. v žalobě sice tvrdil, že byl zkrácen na svých právech
rozhodnutím správního orgánu, avšak žalobou nenapadl rozhodnutí žalovaného čj.
RR/216/03-73 ze dne 12. 2. 2003, které se ho týkalo. Soudní řád správní nepřipouští, aby
jeden žalobce „podporoval“ v žalobě druhého žalobce při ochraně jeho subjektivních
veřejných práv.
Krajský soud tedy v souladu se zákonem ohledně žalobce M. S. žalobu odmítl, protože
byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou (§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.) a Nejvyšší
správní soud kasační stížnost tohoto žalobce jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.) a
rozhodl, že žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení, protože mu náklady nevznikly.
Řízení ohledně žalobce M. S. je skončeno.
Kasační stížnost žalobkyně M. S. považuje Nejvyšší správní soud za důvodnou.
Podle právního názoru krajského soudu požadavek právní jistoty ohledně nabytých
práv odůvodňuje řešení, podle něhož ani lhůta k podání odvolání tzv. opomenutými účastníky
řízení nemůže být delší než objektivní tříletá lhůta v případě tzv. mimořádných opravných
prostředků (obnova řízení podle §63 odst. 3 správního řádu; zrušení nebo změna rozhodnutí
mimo odvolací řízení podle §68 odst. 1 správního řádu). Krajský soud počátek běhu
této tříleté lhůty váže na den oznámení rozhodnutí tomu z neopomenutých účastníků řízení,
jemuž bylo rozhodnutí správního orgánu oznámeno jako poslednímu. Dospěl tak k závěru,
že v projednávané věci bylo možno podat včasné odvolání do 31. 8. 1992. Ust. §68 písm. a)
s. ř. s. v projednávané věci krajský soud vyložil tak, že nevyčerpáním přípustného řádného
opravného prostředku je třeba rozumět nejen jeho nepodání vůbec, ale i jeho opožděné
podání. Žalobu žalobkyně M. S. tedy zamítl proto, že byla podle s. ř. s. nepřípustná (§47
písm. d) s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud nepovažuje právní názor krajského soudu za správný. Předně
je nutno poznamenat, že shora uvedená právní konstrukce krajského soudu, spočívající
na tom, že nevyčerpáním přípustného řádného opravného prostředku je třeba rozumět i jeho
opožděné podání, je chybná již proto, že žalobním bodem může být právě tvrzení, že odvolání
bylo podáno včas. Další právní konstrukce krajského soudu, která, s odkazem na požadavek
právní jistoty, vychází z toho, že lhůta k odvolání počíná běžet dnem, kdy rozhodnutí bylo
doručeno poslednímu z neopomenutých účastníků řízení, nemá oporu v zákoně. Odmítnutí
žaloby s poukazem na její nepřípustnost podle ust. §68 písm. a) s. ř. s. zde tedy nepřipadá
v úvahu.
Věc je tedy nutno posoudit na základě zjištění, kdy a zda vůbec bylo prvoinstanční
správní rozhodnutí žalobkyni doručeno. Jen tak je možné učinit si úsudek, zda odvolání bylo
podáno opožděně nebo včas, zda rozhodnutí již nabylo právní moci, případně zda alespoň
běží lhůta pro použití mimořádných opravných prostředků. Z obsahu spisu však skutečnost,
zda a kdy bylo žalobkyni M. S. rozhodnutí správního orgánu I. stupně doručeno či jinak
oznámeno, nelze jednoznačně určit. Z obsahu odvolání je přitom zřejmé, že o něm měla
povědomost. Pro posouzení otázky včasnosti odvolání žalobkyně tedy nevycházel soud
z řádně zjištěného skutkového stavu. K tomu Nejvyšší správní soud podotýká, že rozhodnutí
správního orgánu I. stupně zajisté nenabylo právní moci jen proto, že na něm správní orgán
dodatečně doložku právní moci vyznačil.
Nejvyšší správní soud tedy zrušil napadené usnesení krajského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Krajský soud v dalším řízení zruší
rozhodnutí žalovaného. Ten bude vázán právním názorem soudu tak, že odvolání žalobkyně
není nepřípustné. V dalším řízení pak mj. zjistí, kdy a jak bylo žalobkyni doručeno či jinak
oznámeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a teprve poté si učiní úsudek o otázkách
právní moci, běhu lhůt a včasnosti podaného odvolání.
Krajský soud je v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu,
který byl vysloven v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Krajský soud opětovně doměří soudní poplatek a v novém rozhodnutí rozhodne
i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 věta první s. ř. s.) úspěšné
žalobkyně.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. dubna 2005
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu