ECLI:CZ:NSS:2005:3.AZS.425.2004
sp. zn. 3 Azs 425/2004 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce:
X. S. C., zastoupeného JUDr. Irenou Strakovou, advokátkou se sídlem Praha 1, Žitná 45, proti
žalované Policii ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, se sídlem Praha 3,
Olšanská 2, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze
č. j. 6 Ca 250/2003 - 16 ze dne 19. 12. 2003,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalované se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) usnesení
Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Policie ČR,
Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie č. j. SCPP-4870/C-217-2003 ze dne
29. 9. 2003. Uvedeným správním rozhodnutím bylo k odvolání stěžovatele změněno
rozhodnutí Policie ČR, služby cizinecké a pohraniční policie, oddělení cizinecké policie Praha
č. j. SCPP-362/PH-XIII-c-2003 ze dne 14. 7. 2003, kterým byly zamítnuty žádosti stěžovatele
o prodloužení doby platnosti víza k pobytu nad 90 dnů podle §33 odst. 6, §34 odst. 2
písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon č. 326/1999 Sb.“), tak,
že tyto žádosti se zamítají podle §33 odst. 6 a §34 odst. 1 písm. a) téhož zákona. Dále
odvolací správní orgán rozhodl, že ostatní ustanovení výroku prvoinstančního rozhodnutí
zůstávají nedotčena. Městský soud v Praze dospěl k závěru, že rozhodnutí správního orgánu
je vyloučeno z přezkoumávání soudem podle §171 cit. zákona a žaloba proti němu
je nepřípustná podle §68 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Žalobu proto odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Pod pojem rozhodnutí o neudělení víza je třeba subsumovat jak rozhodnutí, jimiž se zamítne
žádost o udělení víza, tak i rozhodnutí, jimiž se zamítne žádost o prodloužení víza. Základní
důvod pro tento závěr spatřoval soud v §51 odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., podle něhož
na udělení víza není právní nárok. Není-li právní nárok na udělení víza, nemůže být právní
nárok ani na jeho prodloužení. To vyplývá i z logiky věci, kdy prodloužení víza není
ničím jiným než udělením víza na dobu další po uplynutí doby platnosti víza předchozího.
To se pak promítá do dalších pasáží zákona, kde ve společných ustanoveních je shodná
úprava žádosti o udělení víza vztahující se jak „na prvé udělení víza“, tak i na jeho
prodloužení. Při svých závěrech si byl soud vědom toho, že výklad pojmu rozhodnutí
o neudělení víza nesmí být v žádném případě extenzivní a nesmí se dotýkat základních práv
a svobod (článek 36 odst. 2 věta druhá Listiny základních práv a svobod), navíc nesmí být
ani v rozporu s mezinárodními závazky v této oblasti. Soud však konstatoval, že vyloučení
soudního přezkumu se nedotýká žádného základního práva a svobody, neboť vstup na území
České republiky cizinci nepožívá ústavní ochrany. Vyloučení soudního přezkumu pak rovněž
není v rozporu s článkem 2 dodatkového protokolu č. 4 Evropské úmluvy o ochraně lidských
práv a svobod upravující pohyb cizinců stejně jako s článkem 12 a 13 Mezinárodní úmluvy
o lidských právech a svobodách. Tento výklad je tedy i plně ústavně konformní a není
v rozporu s mezinárodními závazky.
V podané kasační stížnosti stěžovatel namítal, že odůvodnění usnesení Městského
soudu v Praze nemá oporu v žádných zákonných ustanoveních. V prvé řadě nelze slučovat
právní institut udělení a prodloužení víza. Stěžovatel souhlasí s právním názorem soudu,
že na udělení víza není právní nárok, pokud se však jedná o právní institut prodloužení
platnosti víza nad 90 dnů, tak dle názoru stěžovatele na prodloužení platnosti víza právní
nárok zcela jednoznačně je. Toto stanovisko opírá stěžovatel o §33 odst. 1 zákona
č. 326/1999 Sb., který stanoví, že dobu platnosti víza k pobytu nad 90 dnů policie opakovaně
prodlouží o 365 dnů za podmínky, že trvá stejný účel, pro který bylo vízum uděleno. Z textu
zákona tedy dle stěžovatele vyplývá, že jsou-li splněny podmínky pro prodloužení platnosti
víza, Policie ČR toto vízum prodlouží, tedy nikoliv může prodloužit. Nikde v textu zákona
pak není, na rozdíl od udělení víza, výslovně stanoveno, že na prodloužení víza není právní
nárok a dokonce ani z jazykového výkladu zákona toto nelze dovodit. V souhrnu
má stěžovatel zato, že nelze směšovat prodlužování víz a jejich udělování z toho důvodu,
že se jedná o instituty odlišné nejen mírou správního uvážení danou rozhodujícímu orgánu,
ale také místem pro podání žádosti, rozhodujícím orgánem, listinami potřebnými
pro posouzení žádosti, orgánem vyznačujícím udělení, resp. prodloužení víza, či průběhem
řízení, které v případě žádosti o udělení víza může zahrnovat i pohovor se žadatelem. Pokud
by byla přijata argumentace Městského soudu v Praze, došlo by dle stěžovatele navíc
ke zpochybnění celé řady právních vztahů navazujících na pobyt cizinců na území České
republiky. Pokud by cizinec pobývající na území České republiky na vízum nad 90 dnů
a vykonávající funkci jednatele ve společnosti s ručením omezeným neměl právní nárok
na prodloužení víza, bylo by ohroženo celé jednání právnické osoby i navazující právní
vztahy. Institut prodloužení víza k pobytu na území totiž neřeší jen vstup cizince na území,
ale především, a to je jeho účel, pobyt cizince na území České republiky.
Zde podle stěžovatele neobstojí argumentace soudu, podle níž vstup cizince na území
nepožívá ústavní ochrany, neboť ústavní ochrany zcela jistě požívá pobyt cizinců na území,
a to ve smyslu článku 42 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“). Z výše
uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby napadené usnesení Městského soudu v Praze bylo
zrušeno a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Než přistoupil k meritornímu přezkoumání kasační stížností napadeného usnesení,
musel se Nejvyšší správní soud zabývat otázkou, zda jsou splněny podmínky řízení o kasační
stížnosti. Městský soud v Praze totiž předložil spis k rozhodnutí o kasační stížnosti spolu
s přípisem, že se mu nepodařilo odstranit nedostatek zastoupení stěžovatele. Nejvyšší správní
soud ze soudního spisu zjistil, že stěžovatel byl v řízení o žalobě zastoupen advokátkou
Mgr. Lilianou Vochalovou, a to na základě generální plné moci udělené dne 27. 11. 2002.
Uvedená advokátka pak jménem stěžovatele podala i kasační stížnost. Podle přípisů
Mgr. Liliany Vochalové ze dne 10. 3. 2004 a 10. 5. 2004 adresovaných Městskému soudu
v Praze tato stěžovateli „vypověděla plnou moc“, a to dne 10. 3. 2004. Dále je v soudním
spise založena generální plná moc ze dne 1. 3. 2004, kterou stěžovatel zmocňuje ke svému
zastupování advokátku JUDr. Irenu Strakovou. Z uvedených skutečností Nejvyšší správní
soud dovodil, že kasační stížnost byla podána stěžovatelovým jménem a že stěžovatel
je v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem tak, jak to vyžaduje §105 odst. 2 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud tedy přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu důvodů uvedených v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato není důvodná.
Při posuzování věci se soustředil obdobně jako Městský soud v Praze především na otázku,
zda je na vyhovění žádosti o prodloužení doby platnosti víza právní nárok, či zda i na tento
institut dopadá plně část prvá, hlava III. díl pátý zákona č. 326/1999 Sb., tedy společná
ustanovení k vízům, a to včetně dispozice §51 odst. 2 cit. zákona. Při posouzení této otázky
se nelze dle názoru Nejvyššího správního soudu omezit toliko na prostý jazykový výklad §33
odst. 1 cit. zákona, jak činí stěžovatel. Ten by mohl vést k závěru, že při splnění jediné
v tomto ustanovení přímo obsažené podmínky – tedy při trvání účelu, pro nějž bylo vízum
uděleno – není správnímu orgánu poskytnut další prostor ke správnímu uvážení a byl by dán
právní nárok na vyhovění takové žádosti. Předmětné ustanovení však není možno
interpretovat takto izolovaně, nýbrž je nutno vyložit je v kontextu celé hlavy III. části první
tohoto zákona. Součástí této hlavy je i díl pátý obsahující §51 odst. 2 cit. zákona.
Z tohoto pohledu neobstojí argument, že se §51 odst. 2 vztahuje pouze na řízení o udělování
víz a nikoliv již na řízení jiná, neboť právě tato řízení související jsou náplní dílu pátého
stejně, jako řízení o udělování víz, jak ukazuje i zahrnutí §60 odst. 1 týkajícího se právě
žádosti o prodloužení doby pobytu na území na vízum. Je tak třeba chápat §51 odst. 2
cit. zákona jako normu, která stanoví atribut nenárokovosti nejen na udělování víz,
ale i na řízení související, ledaže by speciální norma či logika věci vedly k jinému závěru.
V případě interpretovaného ustanovení však žádná z těchto překážek nenastává. Naopak
řízení o prodloužení doby pobytu na území ČR na vízum se nachází v maximálně podobném
režimu jako řízení o udělování víz samotné. Této podobnosti obou režimů nasvědčuje
například i §60 odst. 6 cit. zákona, které stanoví pro nevyhovění žádosti o prodloužení doby
pobytu na území na vízum obdobné podmínky, jako pro nevyhovění žádosti o vízum. Nebylo
by také logické, jestliže by byla správnímu orgánu poskytnuta různá míra správního uvážení
pro oba tyto typy řízení, přestože by posuzoval obdobné podmínky, vycházel by z obdobných
dokumentů a i následky jeho rozhodování by byly obdobné, neboť pokud jsou identické
vstupy i výstupy rozhodování, musel by být dán zvláštní důvod k tomu, aby tyto vstupy
a výstupy podléhaly různému režimu posuzování a rozhodování. Takovým zvláštním
důvodem rozhodně není pouhý imperativně se tvářící slovesný tvar slovesa „prodloužit“
v §33 odst. 1 cit. zákona, zvláště, když obdobně imperativní tvar je zvolen i v §30 odst. 1
cit. zákona upravující přímo udělování víz. Tím méně pak obstojí argumenty stěžovatele
zakládající odlišnost obou řízení v drobných nuancích v dokumentech předkládaných žadateli,
či v místech podání žádosti, jež vyplývají pouze z logiky věci, neboť při udělování víza
se žadatel nachází vně, při prodlužování pak uvnitř státního území. K tomu Nejvyšší správní
soud pouze pro úplnost dodává, že i o udělování víz rozhoduje Policie ČR, zastupitelský úřad
tak může učinit pouze s jejím souhlasem, bez jejího souhlasu může žádost o udělení víza
jen zamítnout. Rovněž případné komplikace výkonu jednatelských oprávnění spojené
se ztrátou povolení k pobytu cizince – jednatele společnosti s ručením možným není možné
podle Nejvyššího správního soudu z povahy věci přijmout jako argument, který by byť i jen
podpůrně svědčil skutečnosti, že na prodloužení doby pobytu na území na vízum je právní
nárok. Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, obsahuje
mechanismy umožňující společnosti v takovém případě mimo jiné provést výměnu osoby
jednatele, a tím takové komplikace minimalizovat.
Nejvyšší správní soud neuznal za důvodnou ani námitku tvrzené neústavnosti
vyloučení napadeného správního rozhodnutí z přezkumu, jež dle stěžovatele zužuje rozsah
práv chráněných Listinou. Stěžovatel správně dovozuje, že je na něj nutno aplikovat článek 42
odst. 2 Listiny. Toto ustanovení však garantuje pouze doplňkové právo obdobné např. právu
nebýt diskriminován ve výkonu práv, tedy právo, jež de facto není právem samo o sobě,
ale má normativní význam pouze ve vztahu s právem jiným. Na stěžovatele se tak díky článku
42 odst. 2 Listiny sice vztahují práva zakotvená v Listině, s výjimkou těch, která jsou
výslovně přiznána občanům. Žádné z práv v Listině nezakládá nárok cizinců na pobyt
na území ČR. Takové právo je dáno pouze občanům ČR, a to článkem 14 odst. 4 Listiny,
zatímco odst. 2 téhož článku, který se vztahuje i na stěžovatele jako cizince, zakládá pouze
jeho právo svobodně území ČR opustit, v čemž mu veřejná moc zřetelně nebrání. Vztahuje
se na něj, jak správně usuzuje, také článek 36 odst. 2 Listiny, ovšem ten nebyl odmítnutím
žaloby nijak porušen, neboť předmětná žaloba byla soudem řádně posouzena a fakt, že byla
odmítnuta, není dán tím, že by mu bylo jako cizinci upíráno právo na spravedlnost v článku
36 Listiny obsažené, ale tím, že napadené rozhodnutí je vzhledem k předmětu správního
řízení ze soudního přezkumu zákonem vyloučeno.
Jak vyplývá z výše uvedeného, považuje Nejvyšší správní soud řízení o prodloužení
víza za podtyp řízení o udělení víza, a má proto za to, že se i na toto řízení vztahuje §171
písm. a) zákona č. 326/1999 Sb. Tento závěr odpovídá konstantní judikatuře Nejvyššího
správního soudu (viz např. judikát publikovaný pod číslem 224/2004 Sb. NSS). Městský soud
v Praze tedy správně dovodil nepřípustnost žaloby dle §68 písm. e) s. ř. s. a stěžovatelem
podanou žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) důvodně odmítl. Nejvyšší správní soud
pak kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s.). Správní orgán ve věci byl úspěšný, nevznikly mu však
náklady řízení přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti, soud mu proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal (§60 odst. 1 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53
odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 19. října 2005
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu