ECLI:CZ:NSS:2005:4.ANS.2.2004
sp. zn. 4 Ans 2/2004 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: O. s. L. 2.,
zast. JUDr. Jiřím Mazalem, advokátem, se sídlem Písek, Národní svobody 21, proti
žalovanému: Krajský úřad – Jihočeský kraj, České Budějovice, U Zimního stadionu
1952/2, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 26. 7. 2004, č. j. 10 Ca 79/2004 – 28,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 26. 7. 2004,
č. j. 10 Ca 79/2004 – 28 se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
O. s. L. 2. podalo dne 25. 5. 2004 u Krajského soudu v Českých Budějovicích žalobu
proti nečinnosti Krajského úřadu – Jihočeský kraj v řízení sp. zn. OZZL/6531/2003/KZ ve
věci návrhu na vyhlášení památných stromů. Žalobce v žalobě uvedl, že návrhem ze dne
6. 6. 2003 se domáhal toho, aby Městský úřad Písek jako příslušný orgán ochrany přírody
vyhlásil za památné stromy dub na parcele č. 73, lípu na pozemku st. 357/2 a buk na parcele
č. 948/31, vše v katastrálním území P. Uvedl dále, že Městský úřad Písek o věci dosud
nerozhodl. Dopisem ze dne 9. 7. 2003 pouze sdělil, že návrh sdružení byl odložen. Neuvedl
však, podle kterého ustanovení správního řádu návrh bez rozhodnutí o věci odložil. Žalobce
proto podáním ze dne 22. 8. 2003 žádal, aby podle §50 správního řádu rozhodl Krajský úřad
– Jihočeský kraj jako orgán, který by byl jinak oprávněn rozhodnout o odvolání. Krajský úřad
– Jihočeský kraj o věci však dosud rovněž nerozhodl a dopisem ze dne 23. 9. 2003 žalobci
sdělil, že řízení podle ustanovení §46 zákona není návrhové, tzn. že se nezahajuje na návrh
účastníka řízení, ale pouze z podnětu správního orgánu, z čehož vyplývá, že správní řízení
v této věci nebylo zahájeno dnem podání podnětu s. L. 2. ve smyslu §18 odst. 2 správního
řádu. V této souvislosti pak nelze použít ustanovení 50 správního řádu a domáhat se u
příslušného odvolacího orgánu vydání rozhodnutí. Vyhlášení uvedených památných stromů je
plně a výhradně v kompetenci Městského úřadu Písek a to podle ustanovení §76 odst. 2
písm. b) zákona a záleží na jeho vlastním odborném posouzení, zda vyhlášení provede či
neprovede. Žalobce konstatoval, že vzhledem k tomu, že žalovaný, který měl podle
ustanovení §50 správního řádu povinnost rozhodnout o jeho návrhu ze dne 6. 6. 2003 na
vyhlášení památných stromů, ve lhůtě stanovené v §49 odst. 2 správního řádu nerozhodl,
navrhuje, aby soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé a nahradit
žalobci náklady tohoto řízení, a to vše do 15-ti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Krajský soud v Českých Budějovicích usnesením ze dne 26. 7. 2004,
č. j. 10 Ca 79/2004 – 28 žalobu odmítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění usnesení uvedl, že lze souhlasit se žalovaným,
že zákon o ochraně přírody a krajiny obsahuje jak zákonná ustanovení, podle nichž se vede
řízení z podnětu účastníka, tak i ustanovení, podle nichž jsou řízení zahajována jen z moci
úřední. Konstatoval dále, že z ustanovení §46, ani z žádného jiného ustanovení zákona
o ochraně přírody a krajiny nelze dovodit, že řízení o vyhlášení stromů za stromy památné
je návrhové řízení, a proto nelze žalobcovo podání ze dne 6. 6. 2003 posuzovat jako podání
ve smyslu §18 zákona č. 71/1967 Sb., jímž bylo správní řízení zahájeno. Dalším argumentem
je v tomto ohledu podle názoru soudu skutečnost, že podle §70 odst. 2 a 3 zákona
má občanské sdružení právo být informováno o zamyšlených zásazích a zahajovaných
správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a takovýchto
zahájených správních řízení se za podmínek dále uvedených zúčastnit s postavením účastníka.
Ani z tohoto ustanovení však nevyplývá, že by sdružení bylo oprávněno svými návrhy
iniciovat zahájení takových řízení. Soud konstatoval, že jak správní orgán I. stupně,
tak i žalovaný, správně posoudili žalobcovo podání jako podnět k případnému z moci úřední
zahajovanému řízení. Městský úřad v Písku, v jehož pravomoci je vyhlásit památné stromy
a zřídit ochranná pásma, zajišťující jejich ochranu, žalobci neformálním přípisem sdělil
důvody, pro které dotčené stromy za stromy památné nevyhlásí. Okolnost, že vyhlášení
konkrétních stromů za stromy památné je výhradně v kompetenci příslušného orgánu,
který takové řízení zahajuje „ex officio“ je pak důvodem, pro který nelze akceptovat tvrzení
žalovaného, že ve věci jeho podání, byť označovaného za návrh, mělo být zahájeno řízení
završené vydáním rozhodnutí. Pro tento důvod není žalobce ve smyslu ustanovení §79 odst. 1
s. ř. s. aktivně legitimován k podání žaloby proti nečinnosti správních orgánů, a to právě
proto, že není aktivně legitimován k tomu, aby svým podáním zahájil řízení, jehož předmětem
je zvláštní ochrana stromů z důvodů mimořádné významnosti. Krajský soud proto žalobu
žalobce odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť zmíněný nedostatek legitimace
k podání žaloby proti nečinnosti představuje neodstranitelnou překážku v řízení.
Proti tomuto usnesení podal včas kasační stížnost žalobce (dále též jen stěžovatel)
a to z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Nesouhlasil především
s názorem soudu o tom, že řízení o vyhlášení památných stromů není návrhové a konstatoval,
že tento názor soudu nelze ze zákona o ochraně přírodě dovodit. Namítal, že napadené
usnesení je z tohoto důvodu nezákonné, protože je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Dále namítal, že i postup soudu podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je nezákonný.
Poukazoval na to, že soud nevzal v úvahu, že žalobce bezvýsledně vyčerpal všechny
prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně
proti nečinnosti správního orgánu, a je proto podle §79 odst. 1 s. ř. s. aktivně legitimován
žalobou se domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu vydat rozhodnutí o věci samé. Namítal
dále, že na řízení podle §46 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. se vztahují obecné předpisy
o správním řízení, a proto i uvedené řízení lze zahájit jak na návrh účastníka řízení,
tak i z podnětu správního orgánu. Dále se dovolával ustanovení §72 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny a z jeho obsahu dovozoval, že řízení o vyhlášení stromů za stromy památné
lze zahájit na návrh, neboť zákon takový postup předpokládá. Uvedl dále, že odmítnutím
správních orgánů i soudem zabývat se návrhem občanského sdružení, a to rozhodnutím
ve věci ochrany a přírody a o tomto návrhu rozhodnout, bylo podle jeho názoru porušeno
právo na soudní a jinou právní ochranu. Jde o porušení ustanovení §70 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny a o případ protiústavního odepření správní justice. Navrhoval,
aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích zrušil
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že řízení zahajovaná
podle zákona 114/1992 Sb. jsou taková, kde má navrhovatel k předmětu řízení právní vztah,
což není daný případ. Řízení zahajovaná z úřední moci jsou ve smyslu zákona č. 114/1992 Sb.
ta, prostřednictvím nichž se správní orgán snaží ochránit určité hodnoty, k nimž má zákon
vazbu, či zamezit jednání, které by bylo v rozporu se zákonem. V takovém případě
na sebe správní orgán přebírá aktivní roli a zahajuje řízení z úřední moci. Skutečnost,
že správní řízení vedené podle §46 odst. 1 zákona je právě tímto druhým případem, dovozuje
žalovaný i ze samotné formulace příslušného ustanovení: „Mimořádně významné stromy,
jejich skupiny a stromořadí lze vyhlásit rozhodnutím orgánu ochrany přírody za památné
stromy“. Slovní spojení „vyhlásit rozhodnutím“ se slovy orgánu ochrany přírody
pak nevymezuje podle názoru žalovaného ani funkční příslušnost, neboť i ta vyplývá z jiného
zákonného ustanovení. Žalovaný dále poznamenal, že podle §37 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny, lze ochranu dřevin na úrovni památného stromu zabezpečit rovněž smluvně.
Přitom ze zákona jednoznačně vyplývá, že smluvními stranami jsou obec a majitel pozemku,
na němž strom roste, nikdo jiný. To opět svědčí o tom, že jiné subjekty nemohou být těmi,
na jejichž návrh je zahájeno řízení o vyhlášení památného stromu nebo smluvní stranou,
pokud nejsou v roli majitelé pozemku a stromu. Podle názoru žalovaného proto není splněn
požadavek žalobce na to, aby usnesení krajského soudu bylo zrušeno a věc mu byla vrácena
k dalšímu řízení.
V posuzované věci Nejvyšší správní soud poukazuje především na to,
že přezkoumávání rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví v řízení o kasační
stížnosti je stejně jako řízení před krajským soudem ovládáno zásadou dispoziční; Nejvyšší
správní soud je vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti a jen v zákonem stanovených
případech je tato vázanost prolomena a soud je povinen přezkoumat napadené rozhodnutí
v rozsahu širším, než v jakém bylo kasační stížností napadeno (§109 odst. 2 s. ř. s.)
nebo z důvodů v kasační stížnosti neuplatněných (§109 odst. 3 s. ř. s.). Mezi takové důvody,
kdy soud přezkoumává napadené rozhodnutí z úřední povinnosti podle §109 odst. 3 s. ř. s.
je i skutečnost, že řízení bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Nejvyšší správní soud po přezkoumání věci dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, i když z jiných důvodů než z těch, jichž se dovolává stěžovatel.
Ve správním soudnictví se lze domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu,
a to žalobou podle dílu druhého hlavy druhé části třetí soudního řádu správního. Ochrany
ve správním soudnictví se však nelze dovolávat proti jakékoliv absenci činnosti správního
orgánu. Podle §79 odst. 1 s. ř. s. se ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního
orgánu, může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (s výjimkou případů, kdy zákon s nečinností
správního orgánu spojuje právní fikci vydání rozhodnutí o určitém obsahu, popř. jiný právní
důsledek). Dovolání se ochrany u soudu je tak omezeno na případy, kdy ve správním řízení
správní orgán má povinnost vydat rozhodnutí nebo má povinnost vydat osvědčení, má-li
tak učinit v určité zákonem stanovené lhůtě a žalobce vyčerpal, pokud mu je ovšem zákon
o správním řízení zakládá, zákonné prostředky správního řízení v ochraně před nečinností
správního orgánu; k vynucení jiného konání správního orgánu, než je vydání rozhodnutí
nebo vydání osvědčení, tak ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. nikomu žalobní legitimaci
nezakládá a není založena pravomoc soudu proti jiné nečinnosti správního orgánu,
než takové, která spočívá v absenci vydání rozhodnutí nebo vydání osvědčení, ochranu
poskytovat a rozhodovat o povinnosti správního orgánu v určité době takový jiný úkon
provést. Důvodnost žaloby na nečinnost proto soud může posuzovat (tedy může se věcí
meritorně zabývat) jen tehdy, pokud žalobou je považována ochrana proti nečinnosti
správního orgánu spočívající v nevydání rozhodnutí nebo nevydání osvědčení.
Pojem „rozhodnutí“ správního orgánu, jehož vydání se lze podle §79 odst. 1 s. ř. s.
žalobou proti nečinnosti domáhat, je legislativní zkratkou, kterou soudní řád správní zavedl
v ustanovení §65 odst. 1, a která se tak vztahuje i na všechna další ustanovení, po ustanovení
§65 soudním řádu správním následující, kde je použita, nikoliv jen pro řízení o žalobách
proti rozhodnutím správního orgánu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního soudního řádu
správního, kde byla v §65 odst. 1 použita poprvé. Ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. označuje
legislativní zkratkou „rozhodnutí“ takové úkony správního orgánu, jimiž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují žalobcova práva nebo povinnosti. Rozhodnutím ve smyslu
této legislativní zkratky tak není jakýkoliv úkon správního orgánu, byť vydávaný ve správním
řízení či formálně označený jako rozhodnutí správního orgánu, ale pouze takový úkon
správního orgánu, který zasahuje do práv nebo povinností žalobce tím, že jeho práva
nebo povinnosti zakládá, mění, ruší nebo je závazně určuje.
Proto žalobou na nečinnost se lze domáhat ochrany u soudu jen tehdy,
pokud je správní orgán nečinný ve vydání rozhodnutí, kterým má být rozhodováno o právech
nebo povinnostech; pokud úkon správního orgánu není způsobilým zasáhnout do práv
a povinností žalobce (tj. není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky §65 odst. 1
s. ř. s.) není v pravomoci soudu poskytovat ve správním soudnictví ochranu proti správnímu
orgánu, který je s provedením takového úkonu v prodlení, a nemůže rozhodovat
o povinnosti správního orgánu úkon provést. Není přitom podstatné, zda absentujícím
rozhodnutím má správní orgán rozhodovat o subjektivním veřejném právu žalobce,
nebo o jeho soukromoprávní věci, neboť ze vzájemného vztahu části třetí hlavy druhé dílu
prvního (řízení o žalobách proti rozhodnutí správního orgánu) a dílu druhého (ochrana
proti nečinnosti) vyplývá, že jde o dva samostatné druhy řízení a každý z nich se spravuje
samostatně vlastními procesními pravidly navazujícími na (pro všechny druhy řízení
ve správním soudnictví společná) obecná ustanovení o řízení, upravená v části třetí hlavě
první s. ř. s.; úprava zvláštních ustanovení o řízení (hlava druhá části třetí s. ř. s.) spojuje oba
díly „jen“ legislativní zkratkou obsaženou v §65 odst. 1 s. ř.s., tedy tím, co je třeba považovat
za „rozhodnutí“. V ustanovení §68 písm. b) ve spojení s §46 odst. 2 s. ř.s. je třeba dovodit,
že jen v řízení o žalobě proti již vydanému rozhodnutí, kterým správní orgán rozhodl
v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci, má být žaloba odmítnuta a žalobce
odkázán na podání nové žaloby podle části páté občanského soudního řádu, ve znění účinném
po 1. 1. 2003; pravidla o řízení proti nečinnosti takový (ale ani žádný jiný) důvod
nepřípustnosti žaloby neobsahují.
V dané věci mělo být podle žaloby rozhodováno o nečinnosti žalovaného při vydání
rozhodnutí žalovaného Krajského úřadu – Jihočeského kraje, který podle názoru stěžovatele
měl podle §50 správního řádu povinnost rozhodnout o jeho návrhu na vyhlášení památných
stromů ve lhůtě stanovené v §49 odst. 2 správního řádu. Za dané situace mělo být
tedy především zkoumáno, zda rozhodnutí, jehož vydání se stěžovatel dovolává, bylo
způsobilé zasáhnout do jeho práv a povinností, tj. zda by šlo o rozhodnutí, jímž by byla
zakládána, měněna nebo rušena práva a povinnosti stěžovatele, nebo by byla práva
a povinnosti stěžovatele závazně určována.
Z těchto hledisek však nebyla aktivní legitimace žalobce k podání žaloby zkoumána,
ačkoliv se jedná o hledisko základní a prvotní, neboť neunesl-li by stěžovatel tvrzení o tom,
jaká jeho práva a povinnost měly být rozhodnutím správního orgánu založeny, změněny
nebo zrušeny, nebylo by možno dovodit, že se stěžovatel dovolává vydání rozhodnutí
ve smyslu legislativní zkratky uvedené v §65 odst. 1 s. ř. s. Další zkoumání posuzované věci,
a to včetně posuzování z toho, zda v dané věci správní řízení lze zahájit pouze z úřední
povinnosti či na návrh bylo nadbytečné, neboť posuzování toho, zda byl či nikoliv stěžovatel
aktivně legitimován k tomu, aby svým podáním zahájil správní řízení, jehož předmětem
je zvláštní ochrana stromů z důvodu mimořádné významnosti, mělo nastoupit až poté, co bude
vyřešena otázka, zda rozhodnutí v tomto řízení případně vydané, by mohlo zasáhnout do práv
a povinností stěžovatele, či nikoliv.
Z výše uvedených hledisek však krajský soud danou věc neposuzoval a omezil
se pouze na zkoumání, zda bylo povinností správního orgánu vydat či nikoliv rozhodnutí,
jehož se stěžovatel dovolává, a to přesto, že dosud nebyla vyřešena otázka, zda takové
rozhodnutí, pokud by bylo vydáno, mohlo být způsobilé zasáhnout do stěžovatelových práv
a povinností.
Nejvyšší správní soud zvažoval, zda výše uvedené otázky má posoudit sám, tj. má-li
posuzovat, zda vůbec a případně jaká práva a povinnosti by byla rozhodnutím, jehož vydání
se stěžovatel dovolává, založena, měněna nebo závazně určena, avšak dospěl posléze
k závěru, že by takový postup nebyl korektní. Je tomu tak proto, že z podané žaloby
ani zřetelně nevyplývá, jaká práva a povinnosti stěžovatele měla být rozhodnutím správního
orgánu dotčena. Přitom zjištění výše uvedené skutečnosti je v posuzované věci stěžejním,
neboť je základním předpokladem pro úvahu o tom, zda je stěžovatel vůbec tím, kdo se může
ochrany proti nečinnosti správního orgánu dovolávat. Nejvyšší správní soud pak dospěl
rovněž k závěru, že pokud by danou věc posuzoval z výše uvedených hledisek,
posuzoval by danou věc ze zcela jiných právních aspektů, než učinil krajský soud,
což by ve svých důsledcích mohlo znamenat, že by se stěžovatel, který by nemusel s názory
Nejvyššího správního soudu souhlasit, již v dalším řízení nemohl změny takového názoru
dovolávat.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že žalobou na nečinnost se lze domáhat ochrany
u soudu jen tehdy, pokud je správní orgán nečinný ve vydání rozhodnutí, kterým má být
rozhodováno o právech nebo povinnostech žalobce. Základním předpokladem pro posouzení
aktivní legitimace žalobce o podání této žaloby je přezkoumat, zda úkon správního orgánu,
jehož se stěžovatel dovolává, je způsobilým zasáhnout do práv a povinností žalobce
(tj. zda je rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky podle §65 odst. 1 s. ř. s.).
Pokud by totiž bylo zjištěno, že úkon správního orgánu není způsobilým zasáhnout do práv
a povinností žalobce, není v pravomoci soudu poskytovat ve správním soudnictví ochranu
proti správnímu orgánu, který je s provedením takového úkonu v prodlení, a nemůže
rozhodovat o povinnosti správního orgánu úkon provést. Jestliže se krajský soud nezabýval
tím, zda rozhodnutí správního orgánu, jehož vydání se stěžovatel dovolává, je způsobilé
zasáhnout do jeho práv a povinností, zůstalo řízení zatíženo vadou, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (§109 odst. 3 s. ř. s. věta za středníkem).
Za této situace Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než napadené usnesení krajského soudu
zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
V dalším řízení je krajský soud vázán pokynem uvedeným v tomto zrušujícím
rozsudku, což znamená, že bude muset posoudit, zda rozhodnutí, jehož vydání se stěžovatel
dovolává, mohlo zasáhnout do jeho práv a povinností. Teprve, pokud by soud dospěl
ke kladnému závěru, bude namístě úvaha o tom, zda byl správní orgán ve věci nečinný
ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. či nikoliv (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí o věci rozhodne soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2005
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu