ECLI:CZ:NSS:2005:4.AS.44.2004
sp. zn. 4 As 44/2004 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně: A.
T. B., s. r. o., zast. JUDr. Martinem Grubnerem, advokátem, se sídlem v Praze 6, Pod
Kaštany 183/3, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, odbor územního a
stavebního řízení, se sídlem Praha 5, Zborovská 11, za účasti osoby na řízení zúčastněné: B.
D., zast. JUDr. Jiřím Stránským, advokátem, se sídlem Turnov, Husova 602, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2004,
č. j. 5 Ca 259/2003 - 28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobkyně je povinna nahradit osobě zúčastněné na řízení na nákladech řízení
částku 1075 Kč k rukám jejího zástupce JUDr. Jiřího Stránského, advokáta, se sídlem
v Turnově, Husova 602, a to ve lhůtě 15-ti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 8. 8. 2003, č. j. VŽP-905/2003-354-St, Městský úřad v Mnichově
Hradišti, odbor výstavby a životního prostředí, dodatečně povolil stavbu: stavební úpravy
haly spočívající v opravě konstrukce stavby a úpravě vnitřních rozvodů elektro, vody,
kanalizace a plynu na pozemku - stavební parcele 568 v katastrálním území Žďár. Současně
tímto rozhodnutím podle §85 odst. 1 stavebního zákona povolil změnu v užívání bývalé
výrobní haly šoupátkových uzávěrů na linku kyselého a linku alkalického odlakování
a rovněž vydal souhlas s užíváním výše uvedené stavby. Účastník správního řízení B.D.,
bytem B. 10, L. u M. H., podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, o němž Krajský úřad
Středočeského kraje, odbor územního a stavebního řízení, rozhodl dne 14. 10. 2003 pod
č. j. ÚSŘ/40497/03/K tak, že výše uvedené rozhodnutí správního orgánu I. stupně (stavebního
úřadu) zrušil a věc mu vrátil k novému projednání a rozhodnutí. V odůvodnění uvedl pouze
tolik, že stavební úřad je povinen při svém rozhodování řídit se názorem soudu, v dané věci
názorem vysloveným v rozhodnutí Krajského soudu v Praze ze dne 14. 11. 2002,
č. j. 44 Ca 122/2002 - 35, jímž bylo zrušeno rozhodnutí Okresního úřadu Mladá Boleslav,
referátu regionálního rozvoje ze dne 3. 5. 2002, č. j. VÚP-280-330/2002-192, jakož i
rozhodnutí Městského úřadu Mnichovo Hradiště, odboru výstavby a životního prostředí ze
dne 14. 2. 2002, č. j. VŽP-76-30/2002-St, v němž uvedený krajský soud mj. zaujal názor, že
povolení předmětné stavby a povolení změny užívání bývalé výrobní haly bylo v rozporu se
schváleným územním plánem obce Žďár - Břehy ze dne 15. 12. 1999. Zdůraznil, že stavební
úřad ve vydan ém rozhodnutí znovu stavbu dodatečně povolil a povolil změnu užívání stavby,
i když podle příslušných ustanovení stavebního zákona lze tak učinit jen pokud stavba je
v souladu s územně plánovací dokumentací (jejími regulativy).
Žalobkyně napadla žalobou ze dne 17. 12. 2003 výše citované rozhodnutí žalovaného
a žádala jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Žalovanému vytýkala,
že jeho rozhodnutí je ve své podstatě založeno na jediné skutečnosti, a to na domnělém
porušení ustanovení §85 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu, ve znění pozdějších předpisů, ačkoliv k takovému porušení nedošlo a důvody,
pro které žalovaný prvostupňové rozhodnutí zrušil, nebyly na místě.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě ze dne 2. 4. 2004 navrhoval potvrzení
napadeného rozhodnutí s tím, že se při jeho vydání opřel o právní názor Krajského soudu
v Praze vyjádřený v rozsudku ze dne 14. 11. 2002, č. j. 44 Ca 122/2002 - 35.
Osoba zúčastněná na řízení ve svém písemném vyjádření ze dne 29. 1. 2004 navrhla
zamítnutí žaloby, eventuelně její odmítnutí ve smyslu §46 odst. 1 písm. a) soudního řádu
správního a vyslovila názor, že o této žalobě nelze rozhodnout ve smyslu jejího
žalobního petitu, totiž zrušením rozhodnutí krajského úřadu, neboť ve správním soudnictví
se lze domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků,
připouští-li je zvláštní zákon. V dané věci se správní řízení nachází opět v první instanci
a to od října 2003, přičemž soud nemůže o věci jednat, neboť není splněna podmínka
pravomocného rozhodnutí a tento nedostatek je neodstranitelný.
Usnesením ze dne 28. 5. 2004, č. j. 5 Ca 259/2003 - 28, Městský soud v Praze žalobu
odmítl a současně vyslovil, že žádný z účastníků řízení, ani osoba na řízení zúčastněná,
nemají právo na náhradu nákladů řízení. S poukazem na ustanovení §65 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) dovodil, že k projednání žaloby
nejsou splněny podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný. Žalobou proti
rozhodnutí správního orgánu se lze totiž domáhat zrušení takového rozhodnutí pouze tehdy,
pokud – vedle dalších podmínek – je toto rozhodnutí úkonem, jímž se zakládají, ruší, mění
nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutím žalovaného, jímž došlo
toliko ke zrušení rozhodnutí stavebního úřadu a vrácení věci tomuto orgánu k novému
projednání a rozhodnutí, však nebylo založeno, změněno ani zrušeno žádné právo nebo
povinnost žalobkyně, neboť prvostupňovým rozhodnutím stavebního úřadu žalobkyně žádné
právo nebo povinnost nezískala, jelikož toto rozhodnutí nenabylo právní moci. Napadeným
rozhodnutím správního orgánu II. stupně byla věc vrácena do stádia řízení před stavebním
úřadem jako správním orgánem I. stupně a povinnosti z něj vyplývají právě pouze stavebnímu
úřadu. Není zde tedy pravomocné rozhodnutí, jež by mělo účinky předpokládané v ustanovení
§65 odst. 1 s. ř. s. pro to, aby mohlo být o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu jednáno
a rozhodnuto.
Vzhledem k tomu, že žaloba byla odmítnuta, rozhodl Městský soud v Praze
o nákladech řízení v souladu s ustanovením §60 odst. 3 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá
na jejich náhradu právo. Výrok o nákladech řízení osoby na řízení zúčastněné opřel
o ustanovení §60 odst. 5, věta prvá s. ř. s., a contrario, s odůvodněním, že osobě na řízení
zúčastněné nevznikly náklady v souvislosti s plněním povinnosti uložené jí soudem.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) namítá,
že rozhodnutí Městského soudu v Praze o odmítnutí žaloby je nezákonné ve smyslu
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Vyslovuje přesvědčení, že ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. byla
legitimována k podání žaloby podle §4 odst. 1 písm. a) téhož právního předpisu, neboť
rozhodnutím žalovaného správního orgánu bylo nepochybně zasaženo do jejích práv
a povinností, resp. jejího právního postavení, jelikož tímto rozhodnutím bylo opět,
již po několikáté, zpochybněno právní postavení žalobkyně a její práva a povinnosti
se tak staly nejisté. I v případě, že by žalovaný shledal rozhodnutí stavebního úřadu prvního
stupně nesprávným, neměl podle názoru stěžovatelky v žádném případě toto rozhodnutí
bez dalšího rušit a vracet věc opět tomuto orgánu k novému projednání a rozhodnutí,
nýbrž měl sám dosavadní řízení doplnit, případně zjištěné vady odstranit a rozhodnutí změnit
ve smyslu §59 odst. 1 a 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen „správní řád“).
Tuto povinnost lze podle názoru stěžovatelky dovodit a contrario z §59 odst. 3 správního
řádu. Tím, že žalovaný tuto zákonnou povinnost nesplnil, byla stěžovatelka rozhodnutím
žalovaného, proti kterému již není možno podat odvolání, nepochybně zkrácena na svých
právech. Stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu
v Praze zrušil podle §110 s. ř. s. z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém písemném vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 23. 8. 2004
jen znovu zopakoval, že se při vydání napadeného rozhodnutí opíral o právní názor Krajského
soudu v Praze vyjádřený ve výše již zmíněném rozsudku, jímž se však naopak stavební úřad
I. stupně ve svém rozhodnutím neřídil. Navrhoval, aby soud napadené rozhodnutí žalovaného
potvrdil.
K výzvě Městského soudu v Praze podala písemné vyjádření ke kasační stížnosti
i osoba na řízení zúčastněná, tj. B. D. zastoupen advokátem JUDr. Jiřím Stránským.
Zdůraznila v něm, že žalovaný při svém rozhodování respektoval právní stanovisko zaujaté
předtím v rozsudcích soudu, v nichž bylo jednoznačně aplikováno právo na tento případ v tom
smyslu, že rozhodnutí o povolení dotčených provozů stěžovatelky jsou nezákonná. Pokud
stěžovatelka argumentuje tím, že rozhodnutí žalo vaného ji poškozuje a neumožňuje jí plné
rozvinutí podnikatelských aktivit, pak je to zcela proti smyslu aplikace zákonných předpisů,
které je v tomto případě třeba dodržet, neboť realizaci jakýchkoliv podnikatelských aktivit
musí předcházet nejprve jejich povolení. V dané věci se toto nestalo a stěžovatelka při
porušení všech základních norem začala provozovat životnímu prostředí nebezpečný provoz
v rozporu s předpisy. Osoba zúčastněná na řízení proto navrhovala,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a přiznal jí právo na náhradu nákladů řízení
ve smyslu §50 odst. 5 s. ř. s., neboť je důchodce a jako osoba práva neznalá musí využívat
právních služeb pro ochranu svých práv.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatelka v ní namítá
důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.; rozsahem a důvody kasační
stížnost je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud
přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení Městského
soudu v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Nutno předeslat,
že rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení, na které pamatuje citované zákonné
ustanovení, může být nezákonné proto, že došlo k odmítnutí (§46 s. ř. s.) z důvodu
nepřípustnosti žaloby pro výluku (zvláštním zákonem nebo kompetenční výluku, srovnej
§68 a §70 s. ř. s.), která však na případ nedopadá (např. byl zvolen extenzivní výklad), nebo
proto, že soud odmítl podání z důvodů uvedených v §46 s. ř. s., aniž by důvod k takovému
postupu zde uvedený byl dán, popř. zastavil řízení, ač nedošlo k výslovnému zpětvzetí
návrhu.
O takový případ v projednávané věci nejde, neboť rozhodnutí Městského soudu
v Praze o odmítnutí žaloby nezákonností netrpí.
Ještě předtím, než mohl Městský soud v Praze přistoupit k posouzení vlastní
důvodnosti žaloby, musel se ze své úřední povinnosti (tzn. i bez návrhu účastníků řízení)
zabývat zkoumáním, zda byly splněny všechny podmínky řízení, jako zákonné předpoklady,
na jejichž základě lze vydat rozhodnutí ve věci samé a dle žalobních bodů přezkoumat
napadené rozhodnutí žalovaného a vydat rozsudek.
Do těchto podmínek řízení patří i neexistence kompetenční výluky, která jinak vytváří
neodstranitelnou procesní překážku, jež brání soudnímu přezkoumání žalobou zpochybněného
rozhodnutí (§70 s. ř. s.). Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. je k podání žaloby legitimován
ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen úkonem správního orgánu, jímž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti, přičemž v důsledku kompetenční
výluky jsou ze soudního přezkumu mj. vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou
po materiální stránce těmi rozhodnutími, na něž pamatuje ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.,
tedy těmi, jimiž se nezakládá, nemění, neruší či závazně neurčuje žádné právo či povinnost.
V dané věci jde podle názoru Nejvyššího správního soudu právě o takovou právní
situaci.
Zpochybněným rozhodnutím žalovaného bylo zrušeno rozhodnutí správního orgánu
I. stupně a věc vrácena tomuto orgánu k dalšímu řízení. Rozhodnutím žalovaného nebylo
založeno, změněno ani zrušeno žádné právo či povinnost stěžovatelky, neboť předchozí
prvostupňové rozhodnutí správního orgánu (stavebního úřadu) žádné právo či povinnost
stěžovatelka nezískala ani nepozbyla, jelikož toto rozhodnutí nenabylo právní moci.
Napadené rozhodnutí věc vrátilo do stadia řízení před stavebním úřadem jako správním
orgánem I. stupně a není zde tudíž pravomocné rozhodnutí, jež by mělo účinky soudním
řádem správním v §65 odst. 1 předpokládané proto, aby o něm mohlo být v přezkumném
řízení soudním jednáno a rozhodnuto. Daným rozhodnutím nebylo v materiálním slova
smyslu zasáhnuto do práv žalobkyně, žádných práv ji nezbavilo, neboť tímto rozhodnutím
se správní řízení nekončilo. Rozhodnutím v materiálním slova smyslu (§65 odst. 1 s. ř. s.)
by mohlo být až nové rozhodnutí správního orgánu I. stupně, vydané po provedení následně
v úvahu přicházejícího řízení a eventuelně pak též rozhodnutí žalovaného, pokud by proti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo podáno odvolání.
Žalobou tedy bylo zpochybněno „rozhodnutí“, které je vyloučeno z přezkumu
ve správním soudnictví, což přivodilo situaci, že návrh se stal podle soudního řádu správníh o
nepřípustným a proto jej Městský soud v Praze právem odmítl podle §46 odst. 1 uvedeného
zákona. Bez vlivu na správnost jeho výroku o odmítnutí žaloby pak zůstává, že tak učinil
podle písm. a) uvedeného ustanovení, ačkoli tak měl učinit podle písm. d) téhož ustanovení.
Na tomto místě pokládá Nejvyšší správní soud za nezbytné ještě zdůraznit, že žalobce
nebyl tímto postupem zkrácen na svém ústavně zaručeném právu domáhat se soudního
přezkoumání rozhodnutí správního orgánu, neboť tato možnost mu zůstala zachována
ve spojení s možností podání případné žaloby proti novému rozhodnutí žalovaného.
Proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. ji zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle ustanovení §60 odst. 1 věty
první s. ř. s. (za použití ustanovení §120 s. ř. s.), když neúspěšnému žalobci náhrada nákladů
řízení nepřísluší a žalovanému v souvislosti s řízením o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec jeho úřední činnosti podle obsahu spisu nevznikly.
Jinak je tomu u osoby zúčastněné na řízení, které může soud na návrh přiznat právo
na náhradu nákladů řízení z důvodů zvláštního zřetele hodných ve smyslu §60 odst. 5 s. ř. s.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu jde o takový případ i v právě projednané věci,
kdy osoba zúčastněná na řízení byla vyzvána Městským soudem v Praze k podání vyjádření
ke kasační stížnosti a uvedená osoba toto své právo využila. Vznikl jí tak nárok na náhradu
nákladů, které v souvislosti s tím vynaložila, tj. náhradu odměny advokátovi za jeden úkon
právní služby [á 1000 Kč - §11 odst. 1 písm. d) ve spojení s §9 odst. 3 písm. f) vyhlášky
č. 177/1996 Sb. a jeden režijní paušál á 75 Kč ve smyslu §13 odst. 3 téže vyhlášky].
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. května 2005
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu