ECLI:CZ:NSS:2005:4.AS.6.2004
sp. zn. 4 As 6/2004 - 100
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce:
C. p. s. r. o., zast. Mgr. Petrem Plockem, se sídlem Praha 1, Klimentská 1515/22,
proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí
2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze, ze dne
25. 11. 2003, č. j. 8 Ca 66/2003 - 64,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2003, č. j. 8 Ca 66/2003 - 64,
se zrušuje pro vady řízení a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále též „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá shora označený
rozsudek Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 31. 1. 2003, č. j. MHMP 67708/2003-DPC-1, kterým bylo zamítnuto
jeho odvolání proti rozhodnutí Úřadu městské části Praha 4, odbor finanční správy, ze dne
22. 11. 2002, č. j. ÚMČP4-152475/02/OFS/Kuč, jímž mu byla uložena pokuta v celkové výši
200 000 Kč, za provozování dvou kusů výherních hracích přístrojů bez pravomocného
a vykonatelného rozhodnutí o povolení provozování výherních hracích přístrojů.
Stěžovatel současně požádal o přiznání odkladného účinku podané kasační stížnosti.
V žalobě žalobce tvrdil, že se žalovaný správní orgán nezabýval všemi námitkami,
které žalobce uvedl ve svém odvolání ze dne 12. 12. 2002, ve znění doplnění ze dne
17. 1. 2003, a z tohoto důvodu je rozhodnutí nezákonné. Poukazoval na rozpor postupu
žalovaného správního orgánu s §3 odst. 4, §47 odst. 3 a §33 odst. 2 správního řádu.
Současně poukazoval na to, že správní orgán I. stupně nesprávně, k újmě žalobce, aplikoval
§12 odst. 2 písm. a) zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o státní kontrole“), kdy mu mělo být oznámeno zahájení kontroly
a nikoliv již provádění nebo provedení kontroly, stejně jako nesouhlasil s tím, že nevyužil
námitek proti kontrolnímu protokolu.
Následným rozsudkem Městský soud v Praze žalobu proti předmětnému rozhodnutí
žalovaného zamítl s tím, že z kontrolního protokolu ze dne 5. 9. 2002 je zřejmé,
že dva výherní přístroje byly provozovány bez povolení a sám žalobce ve své žalobě
nepopíral skutečnost, že výherní hrací přístroje modely ELDORADO a DEMON JOKERS
byly v provozu v době této kontroly bez řádného a platného označení známkou Ministerstva
financí, když přístroj ELDORADO byl označen známkou platnou pouze do 17. 8. 2002
a přístroj DEMON JOKERS byl označen známkou Ministerstva financí platnou pro zcela jiný
výherní hrací přístroj.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel kasační stížnost, v níž jako důvod uvádí
nesprávné právní posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [důvod
podřaditelný pod §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů – dále jen „s. ř. s.“], a dále nepřezkoumatelnost rozsudku Městského
soudu v Praze v důsledku nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů [což je důvod podřaditelný
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Stěžovatel poukazuje na to, že ve svém vyjádření k oznámení o zahájení správního
řízení ze dne 19. 9. 2002 zcela jasně uvedl, že v kontrolované provozovně se nacházely
výherní hrací přístroje (dále též „VHP“), které byly řádně povoleny, čemuž je nutno rozumět
tak, že veškeré VHP byly v dané době také opatřeny řádnými známkami MF ČR. Stěžovatel
se dále neztotožňuje s názorem soudu, že zákon o státní kontrole neukládá povinnost zahájení
kontroly, před jejím provedením, oznamovat. Navíc kontrolní orgán jednal nikoliv
s provozovatelem kontrolovaných VHP, ale toliko s pracovníkem provozovny, kde byly
kontrolované VHP umístěny. Stěžovatel dále nesouhlasí s tím, že kontrolovaná společnost
proti skutečnostem uvedeným v kontrolním protokolu ničeho nenamítala, neboť minimálně
ve vyjádření ze dne 19. 9. 2002 k oznámení o zahájení správního řízení uvedla, že všechny
VHP byly v provozu na základě příslušného rozhodnutí a VHP, jejichž provoz nebyl povolen,
se v dané provozovně nenacházely. Dále stěžovatel poukazuje na to, že nebyl seznámen před
vydáním rozhodnutí správního orgánu I. stupně s výsledky kontroly ze dne 12. 9. 2002,
příslušný protokol byl stěžovateli doručen až následně, a je tedy nepochybné, že správní orgán
postupoval v rozporu s §33 odst. 2 správního řádu. Stěžovatel je tak toho názoru,
že zde uvedené právní otázky Městský soud v Praze nesprávně právně posoudil.
Dále stěžovatel uvádí, že se Městský soud v Praze zcela nedostatečně vypořádal s námitkami,
kterými stěžovatel poukazoval na nedostatečné odůvodnění rozhodnutí žalovaného.
Z odůvodnění není vůbec patrné, co vedlo a jakými úvahami se řídil Městský soud v Praze
při svém konstatování, že námitky stěžovatele nebyly shledány důvodnými. Obdobně
stěžovatel namítá, že se Městský soud v Praze nedostatečně vypořádal s námitkou týkající
se nepředložení pověření kontrolních pracovníků k zahájení kontroly. Soud toliko konstatuje,
že ze spisu vyplývá, že pověřený pracovník se řádně prokázal průkazem, neuvádí však,
z jakého dokumentu či dokladu ve spisu toto vyplývá. Stěžovatel je toho názoru, že rozsudek
Městského soudu v Praze je z těchto důvodů nepřezkoumatelný v důsledku nesrozumitelnosti
a nedostatku důvodů.
Na základě výše uvedeného stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek Městského soudu v Praze zrušil, věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení
a současně, aby uložil žalovanému nahradit žalobci náklady řízení.
Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, ze kterého zejména vyplynulo,
že nesouhlasí s argumenty stěžovatele, připomíná, že bylo rozhodováno na základě
kontrolního zjištění ze dne 5. 9. 2002, k opakované kontrole ze dne 12. 9. 2002, kde byl
kontrolní protokol zaslán opožděně, již nebylo přihlíženo, o čemž byl stěžovatel dopisem
ze dne 3. 3. 2003 písemně vyrozuměn. Proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudkem
kasační stížnost zamítl, protože není důvodná. K návrhu na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti žalovaný uvedl, že tento návrh je v současné době bezpředmětný,
neboť částka byla již připsána dne 13. 6. 2003 ve prospěch účtu MČ Praha 4 na základě
vydaného exekučního příkazu.
Stěžovatel na vyjádření žalovaného k podané kasační stížnosti reagoval svým podáním
ze dne 5. 3. 2004 tak, že i nadále považuje svoji stížnost za důvodnou. Uvedl, že ani správní
orgán I. stupně, ani žalovaný správní orgán a ani Městský soud v Praze se nevypořádaly
s jeho námitkou, týkající se rozhodnutí č. j. OFS–22/02/016 (pozn. NSS – správně č. j. OFS–
22/02/SIG“), a neuvedly proč se k němu nepřihlíží. Dále uvedl, že ani žalovaný, ani Městský
soud v Praze, se nezabývaly jeho námitkou, že dle §12 odst. 2 písm. a) zákona o státní
kontrole jsou kontrolní pracovníci povinni mj. předložit pověření k provedení kontroly.
Z obsahu spisu vyplývá, že správní orgán I. stupně provedl dne 5. 9. 2002 kontrolu
provozu VHP provozovatele C. p. s. r. o., umístěných v herně M., N. 1, P. 4, provozované
společností D., s. r. o. Podle obsahu protokolu o této kontrole bylo zjištěno, že v provozovně
bylo době kontroly 8 provozovaných VHP, přičemž přístroj ELDORADO byl označen
známkou Ministerstva financí, platnou do 17. 8. 2002 a přístroj DEMON JOKERS byl
označen známkou Ministerstva financí pro jiný přístroj. Kontrole byla přítomna pracovnice
provozovatele provozovny paní V., která byla s obsahem zjištění seznámena, a která také
podepsala protokol o provedené kontrole. Přípisem ze dne 6. 9. 2003 byl stěžovatel, jako
provozovatel VHP v předmětné provozovně, uvědoměn o zahájení řízení o uložení pokuty dle
§48 odst. 1 písm. a) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“) za provozování 2 VHP model ELDORADO
a DEMON JOKERS bez pravomocného a vykonatelného rozhodnutí o povolení provozu VHP
v provozovně herna M., N. 1, P. 4, dne 5. 9. 2002, s tím, že uvedené zjištění bylo doloženo
protokolem sepsaným při kontrole ve výše uvedené provozovně. Přílohou tohoto přípisu byla
kopie předmětného kontrolního protokolu, v jehož závěru je předtištěno, že proti tomuto
protokolu může provozovatel VHP podat ve lhůtě 5-ti dnů ode dne seznámení se s protokolem
písemné a zdůvodněné námitky. V závěru přípisu ze dne 6. 9. 2002 byl stěžovatel vyrozuměn
o tom, že k uvedené skutečnosti se může vyjádřit ke správnímu orgánu I. stupně do 7 dnů od
doručení tohoto uvědomění v souladu s §33 odst. 2 správního řádu, po uplynutí uvedené
doby bude vydáno rozhodnutí.
Stěžovatel podal správnímu orgánu I. stupně dne 19. 9. 2002 vyjádření k oznámení
o zahájení řízení o uložení pokuty, v němž namítal, že nebyl informován o zahájení
předmětné kontroly ze dne 5. 9. 2002, čímž mu bylo znemožněno se této kontroly zúčastnit.
Místo kontrolované osoby byla s výsledkem kontroly seznámena jiná osoba - provozovatel
provozovny. Dále stěžovatel namítal, že VHP, jejichž provozovatelem je stěžovatel,
a které byly dne 5. 9. 2002 umístěny v provozovně Herna M., N. 1, P. 4, byly v provozu na
základě rozhodnutí Městské části Praha 4, č. j. OFS–22/02/S16 (pozn. NSS – správně č. j.
OFS–22/02/SIG“). VHP jejichž provoz nebyl povolen tímto rozhodnutím se v provozovně
nenacházely. Stěžovatel uzavřel, že jediný podklad, pro zahájení tohoto řízení, kterým je
protokol o provedené kontrole, je pro své výše uvedené vady neplatný, řízení o uložení
pokuty bylo zahájeno v rozporu s §12 odst. 1 a 2 zákona o státní kontrole a dále v rozporu s §
3 odst. 4 správního řádu. Proto navrhl, aby bylo zahájené řízení z uvedených důvodů
zastaveno.
Dne 22. 11. 2002 vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí č. j. ÚMČP 4-
152475/02/OFS/Kuč, kterým stěžovateli s odvoláním na výsledek kontroly ze dne 5. 9. 2002
uložil pokutu v provozovně herna M., N. 1, P. 4 v celkové výši 200 000 Kč, za provozování
dvou kusů výherních hracích přístrojů ELDORADO a DEMON JOKERS, které nebyly
označeny platnými známkami Ministerstva financí a rozhodnutí o povolení provozu těchto
přístrojů nebylo řádně uloženo v provozovně. V odůvodnění rozhodnutí je dále uvedeno, že
přístroj ELDORADO byl označen známkou platnou pouze do 17. 8. 2002 a přístroj DEMON
JOKERS byl označen známkou Ministerstva financí platnou pro zcela jiný výherní hrací
přístroj, přičemž následná kontrola ze dne 12. 9. 2002 v předmětné provozovně skončila se
stejným zjištěním. Při určení výše pokuty správní orgán podle odůvodnění rozhodnutí
vycházel z toho, že jde hrubé porušení zákona, přičemž přihlédl rovněž k tomu, že stěžovatel
se stejného porušení povinností dopustil již podruhé, neboť rozhodnutím ze dne 23. 3. 2000,
č. j. FO–37776/00/Kuč, mu byla uložena pokuta za provozování 4 ks VHP bez řádného
rozhodnutí o povolení provozu.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel včas odvolání, v němž opět (jako ve svém
vyjádření ze dne 19. 9. 2002) namítal, že mu nebylo oznámeno zahájení kontroly, nemohl
jí být, a také nebyl, přítomen, protokol o kontrole byl v rozporu s §16 zákona o státní
kontrole předložen k seznámení a podpisu osobě zcela odlišné od provozovatele VHP.
Dále stěžovatel uvedl, že správní orgán odůvodňuje své rozhodnutí i průběhem kontroly,
která se měla uskutečnit dne 12. 9. 2002, o této kontrole stěžovatel nebyl nijak informován
a nebyl mu předložen protokol o této kontrole k seznámení. K rozhodnutí ze dne 23. 3. 2000,
č. j. FO–37776/00/Kuč, k němuž při uložení pokuty správní orgán rovněž přihlížel, stěžovatel
uvedl, že tehdy šlo o porušení povinnosti v tom, že začal provozovat výherní hrací přístroj
o jeden den dříve, než byl oprávněn. Současně stěžovatel namítal, že se správní orgán
nezabýval všemi námitkami, které stěžovatel uvedl ve svém vyjádření ze dne 19. 9. 2002.
Mimo jiné se vůbec nezabýval námitkou, že předmětné VHP byly v provozovně na základě
rozhodnutí správního orgánu č. j. OFS-22/02/S16 (pozn. NSS – správně č. j. OFS–
22/02/SIG“). Tak podle stěžovatele nebylo možno dovodit, zda správní orgán správně zjistil
skutečný stav věci a zda správně hodnotil důkazy. Správní orgán tak podle stěžovatele porušil
§3 odst. 4 správního řádu a nedostatečným odůvodněním rozhodnutí porušil i §47 odst. 3
správního řádu. Proto stěžovatel navrhl změnu, příp. zrušení napadeného rozhodnutí. Podáním
ze dne 17. 1. 2003 stěžovatel doplnil odvolání poté, co mu byla dne 15. 1. 2003 doručena
kopie kontrolního protokolu ze dne 12. 9. 2002, na který (resp. na kontrolu, o níž byl daný
protokol sepsán) se správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí odvolával. V tomto doplnění
odvolání stěžovatel zejména namítal, že správní orgán I. stupně porušil §33 odst. 2 správního
řádu, neboť tím, že stěžovatele před vydáním rozhodnutí s tímto protokolem neseznámil,
neumožnil mu před vydáním rozhodnutí vyjádřit se ke všem podkladům rozhodnutí
a ke způsobu jejich zjištění.
Žalovaný správní orgán svým rozhodnutím ze dne 31. 1. 2003, č. j. MHMP
67708/2003-DPC-1 odvoláním napadené rozhodnutí správního orgánu I. stupně zamítl
a rozhodnutí potvrdil s tím, že nepřítomnost odvolatele při provádění kontroly neměla
v žádném případě vliv na správnost a úplnost zjištění skutkového stavu, stejný výsledek,
tedy provozování 2 ks VHP bez pravomocného a vykonatelného rozhodnutí byl zjištěn
i při následné kontrole 12. 9. 2002, kdy přítomná obsluha odmítla protokol podepsat.
Tento protokol sice nebyl odvolateli zaslán, avšak správní orgán k němu již při uložení pokuty
nepřihlížel a vycházel z kontrolního protokolu a ze skutkových zjištění ze dne 5. 9. 2002.
Odvolací orgán neshledal porušení §33 odst. 2 správního řádu, neboť o možnosti vyjádření
se ve smyslu tohoto zákonného ustanovení byl stěžovatel zpraven v oznámení o zahájení
řízení, na což stěžovatel také reagoval podáním ze dne 19. 9. 2002. K námitkám stěžovatele
proti zahájení správního řízení odvolací orgán nepřihlédl, neboť je neshledal důvodnými.
Kontrola podle žalovaného proběhla v souladu se zákonem o státní kontrole, zjištěné
skutečnosti byly zaznamenány v kontrolním protokolu a potvrzeny podpisem svědka
s připojením razítka společnosti provozující zařízení, ve kterém jsou VHP umístěny. Odvolací
orgán dále uvedl, že nelze souhlasit s námitkou odvolatele, že se správní orgán I. stupně
nevypořádal s námitkou, že v kontrolované provozovně byly pouze VHP povolené
rozhodnutím č. j. OFS–22/02/SIG a jiné VHP se v provozovně nenacházely. Podle názoru
odvolacího orgánu se správní orgán I. stupně s touto námitkou vypořádal poukazem
na skutková zjištění, která byla písemně zachycena v kontrolním protokolu, stvrzena
pracovníkem provozovny a nezpochybněna námitkami ze strany provozovatele. Z uvedené
dokumentace je dle názoru odvolacího orgánu nezvratné, že v době kontroly se v uvedené
provozovně nacházelo 8 VHP, avšak pravomocné a vykonatelné rozhodnutí o povolení
provozu měla v předmětné době stěžovatel pouze na 6 VHP.
V žalobě proti rozhodnutí žalovaného stěžovatel argumentoval obdobně
jako v odvolání, Městský soud v Praze se v nyní přezkoumávaném rozsudku k podané kasační
stížnosti stěžovatele ztotožnil se závěry žalovaného a žalobu jako nedůvodnou zamítl,
s upřesněním, že o tom, že se ke kontrolnímu protokolu ze dne 12. 9. 2002, který byl
stěžovateli zaslán opožděně, nepřihlíželo, byl stěžovatel písemně vyrozuměn odvolacím
orgánem dopisem ze dne 3. 3. 2002 pozn. NSS – zřejmě správně „3. 3. 2003“).
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek přezkoumal v souladu s §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Po přezkoumání kasační stížnosti Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná a stěžovatel je zastoupen advokátem.
Před samotným posouzením věci považuje Nejvyšší správní soud za nutné předeslat,
že v řízení o kasační stížnosti není jeho úkolem znovu posuzovat, zda měla či neměla být
pokuta uložena, nýbrž jeho úkolem je posoudit, zda předchozí řízení naplňuje důvody
vymezené v §103 odst. 1 s. ř. s., specifikované stěžovatelem.
O námitkách žalobce uvážil soud
takto:
Stěžovatel především nesouhlasí s konstatováním soudu v odůvodnění rozsudku,
jímž se soud ztotožnil se závěrem žalovaného správního orgánu, že kontrolovaná společnost
proti skutečnostem uvedeným v kontrolním protokolu ničeho nenamítala a práva námitek
nevyužila, a tedy, že výsledek provedené kontroly zpochybněn nebyl. K tomu Nejvyšší
správní soud uvádí, že z obsahu spisu zjistil, že oznámení o zahájení řízení o uložení pokuty
ze dne 6. 9. 2002, společně s kopií protokolu o uložené pokutě bylo stěžovateli doručeno dne
16. 9. 2002. Stěžovatel ve svém vyjádření ze dne 19. 9. 2002, tedy ve stanovené pětidenní
lhůtě pro podání námitek, zcela zřetelně namítal, že všechny VHP, jejichž provozovatelem
je stěžovatel a které byly dne 5. 9. 2002 umístěny v provozovně herna M., N. 1, P. 4, byly
v provozu na základě rozhodnutí Městské části Praha 4, č. j. OFS–22/02/S16 (pozn. NSS –
správně č. j. OFS–22/02/SIG“), a VHP jejichž provoz nebyl povolen tímto rozhodnutím se
v provozovně nenacházely. Současně stěžovatel uváděl, že provedení kontroly mu nebylo
oznámeno, a tak mu bylo znemožněno se kontroly zúčastnit, a protokol o kontrole byl
předložen k seznámení a podpisu osobě odlišné od provozovatele VHP. Vzhledem ke
způsobu, jakým kontrola proběhla, tak nemohl být zjištěn skutečný stav věci. Stěžovatel
uzavřel, že jediný podklad, pro zahájení tohoto řízení, kterým je protokol o provedené
kontrole, je pro své výše uvedené vady neplatný, řízení o uložení pokuty bylo zahájeno
v rozporu s §12 odst. 1 a 2 zákona o státní kontrole a dále v rozporu s §3 odst. 4 správního
řádu. Proto navrhl, aby bylo zahájené řízení z uvedených důvodů zastaveno.
Z ustanovení §47 zákona o loteriích vyplývá, že orgán, který vydal povolení
k provozování VHP, je povinen provoz i kontrolovat, přičemž postupuje podle zákona o státní
kontrole. Podle §12 odst. 1 zákona o státní kontrole jsou kontrolní pracovníci povinni zjistit
skutečný stav věci a podle §12 odst. 2 písm. a) téhož zákona jsou povinni oznámit
kontrolované osobě zahájení kontroly a předložit pověření k provedení kontroly. Ve spojení
s §14 odst. 1 zákona o státní kontrole, podle něhož jsou kontrolované osoby povinny vytvořit
základní podmínky k provedení kontroly, zejména jsou povinny poskytnout součinnost
odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků, je třeba dovodit, že oznámení zahájení
kontroly zpravidla předchází vlastnímu zahájení kontroly, resp. je s ním spojeno,
neboť jinak by ani kontrolovaná osoba nemohla dostát své povinnosti poskytnout kontrolním
pracovníkům potřebnou součinnost. K provedení kontroly bez přítomnosti kontrolované
osoby a jejímu dodatečnému oznámení by mělo docházet zcela výjimečně. To zřejmě mohl
být i právě posuzovaný případ, kdy v době kontroly nebyl v jinak přístupné provozovně
přítomen pracovník stěžovatele, či jím pověřený pracovník, a kontrolní orgán provedl
kontrolu za přítomnosti pracovníka provozovatele provozovny, tedy pracovníka
provozovatele odlišného od stěžovatele jako kontrolované osoby. Nicméně podle ustanovení
§16 zákona o státní kontrole je povinností kontrolních pracovníků seznámit kontrolované
osoby s obsahem protokolu a předat jim stejnopis protokolu, přičemž seznámení s protokolem
a jeho převzetí potvrzují kontrolované osoby podpisem protokolu. Kontrolní orgán sice
stěžovatele jako kontrolovanou osobu s obsahem kontrolního protokolu dodatečně seznámil
(zaslal mu kopii protokolu na vědomí s možností podání námitek), avšak k podpisu
potvrzujícímu jeho převzetí jej stěžovateli nepředložil. Naopak s protokolem řádně seznámil
osobu jinou, která nebyla provozovatelem předmětných VHP a nemohla tak být v daných
souvislostech osobou kontrolovanou, a té protokol také předložil k podpisu. Za tohoto stavu
věci je zřejmé, že kontrolní orgán nepostupoval řádně ve smyslu zákona o státní kontrole,
a není tedy již rozhodující, zda a komu s kontrolní pracovník vůbec předložil pověření
k provedení kontroly. Městský soud v Praze v odůvodnění svého rozsudku připustil,
že v daných souvislostech šlo o vadu řízení, nicméně shledal, že tato vada nemohla mít vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí.
Nicméně toto kontrolní, zákonu o státní kontrole odporující, zjištění bylo pro správní
orgán signálem k zahájení řízení o uložení pokuty podle §48 zákona o loteriích,
v jehož smyslu uloží obec právnické osobě, která v jejím správním obvodu provozuje výherní
hrací přístroj bez povolení, které by byla oprávněna tato obec vydat, pokutu do výše 150 000
Kč. Tato pokuta se ukládá ve správním řízení, přičemž správní řízení je ve smyslu ustanovení
§3, §32 a §46 správního řádu vázáno na úplné a spolehlivé zjištění skutkového stavu věci.
Podle §47 odst. 3 správního řádu v odůvodnění rozhodnutí správní orgán uvede,
které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení
důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem stěžovatele, když uvádí, že vzhledem
ke způsobu, jakým kontrola proběhla, tak nemohl být zjištěn skutečný stav věci. Správní
orgán měl poté, co stěžovatel vznesl výše rekapitulované námitky ve svém vyjádření ze dne
19. 9. 2002 v tom směru, že v provozovně v době kontroly žádné jím provozované
nepovolené VHP nebyly, zřejmě provést další regulérní zjištění a dokazování. Ke zjištěnému
stavu věci a způsobu jeho zjištění měl, jak namítá stěžovatel, správní orgán, který řízení vedl,
dát stěžovateli ve smyslu §33 odst. 2 správního řádu možnost vyjádření a navrhnout případné
doplnění dokazování. Správní orgán sice o této možnosti stěžovatele uvědomil v oznámení
o zahájení řízení o uložení pokuty ze dne 6. 9. 2002, nicméně z odůvodnění
rozhodnutí mj. výslovně vyplynulo, že kontrola byla v předmětné provozovně provedena
ještě jednou, dne 12. 9. 2002, se stejným závěrem, jako při kontrole dne 5. 9. 2002,
aniž by však k protokolu o této kontrole, jako podkladu pro předmětné správní řízení
o uložení pokuty, byla stěžovateli dána možnost se před vydáním rozhodnutí ve smyslu §33
odst. 2 správního řádu jakkoliv vyjádřit. Protokol byl stěžovateli zaslán až následně. Nejvyšší
správní soud se plně ztotožňuje s názorem stěžovatele, že odůvodnění rozsudku soudu, stejně
jako odůvodnění rozhodnutí žalovaného, postrádá přesvědčivé odůvodnění při konstatování,
že z výsledku této kontroly při ukládání pokuty vycházeno nebylo.
Námitku stěžovatele stran porušení §33 odst. 2 správního řádu správním orgánem
I. stupně, jeho nezohlednění žalovaným správním orgánem, a stejně tak i Městským soudem
v Praze, tak Nejvyšší správní soud považuje za zcela důvodnou, neboť správní orgán
stěžovatele nevyrozuměl v souladu s tímto ustanovením správního řádu. Pokud správní orgán
ve svém oznámení zahájení řízení ze dne 6. 9. 2002 uvedl, že dříve než bude vydáno
rozhodnutí o uložení pokuty, dává stěžovateli možnost vyjádřit se k podkladu rozhodnutí,
nebyl tento postup, m.j. právě vzhledem k další kontrole ze dne 12. 9. 2002, na jejíž výsledek
se správní orgán ve svém rozhodnutí o uložení pokuty také odvolával, dostatečný. Dikce
citovaného zákonného ustanovení hovoří o tom, že správní orgán je povinen dát účastníkům
řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit nejen k jeho podkladu,
ale i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění. Z právě uvedeného
tedy vyplývá, že správní orgán byl v této věci povinen stěžovatele, v situaci, kdy po zahájení
řízení byly prováděny další „zjišťovací“ úkony, vyrozumět ne při zahájení správního řízení,
ale „až“ před vydáním samotného rozhodnutí. Z dikce tohoto ustanovení je zřejmé,
že poskytnutí této možnosti není právní úpravou vnímáno tak, že se poskytne „při zahájení
řízení“, jak to učinil prvoinstanční orgán, nýbrž naopak až „po ukončení shromažďování
podkladů pro rozhodnutí“. V daném případě se s ohledem na okolnosti prvního kontrolního
zjištění dalo předpokládat i další zjišťování rozhodných skutečností, k němuž také kontrolou
ze dne 12. 9. 2002 nakonec došlo. Navíc stěžovatel ve svém vyjádření ze dne 19. 9. 2002
odmítl tvrzení správního orgánu, že by v dané provozovně provozoval nepovolené VHP,
naopak uvedl, že všechny jím provozované VHP v dané provozovně byly v provozu
na základě rozhodnutí Městské části Praha 4, č. j. OFS–22/02/S16 (pozn. NSS – správně
č. j. OFS–22/02/SIG“). Z povahy věci bylo zřejmé, že i s tímto vyjádřením stěžovatele se měl
správní orgán vypořádat postupem, kterým by příp. vyvrátil toto tvrzení stěžovatele (měl-li
spolehlivě zjistit skutečný stav), a i k tomuto příp. zjištění měl správní orgán dát možnost
stěžovateli vyjádřit se ve smyslu §33 odst. 2 správního řádu. Takto však správní orgán
nepostupoval. Stejně tak se ani Městský soud v Praze ve svém rozsudku nevypořádal s tím,
zda bylo možno ze strany žalovaného danou otázku považovat za „vypořádanou“ odkazem
na skutková zjištění vyjádřená ve svou povahou procesně vadném kontrolním protokolu.
Nejvyšší správní soud nezpochybňuje právo správních orgánů „nebýt vázán tvrzeními
účastníků řízení“, stejně jako právo na tzv. „volné hodnocení důkazů“, to však musí být
vždy vykládáno v souladu s požadavkem na spolehlivé zjištění skutkového stavu věci.
Proto je Nejvyšší správní soud toho názoru, že v daném konkrétním případě nebylo možno
povinnost vyplývající z §33 odst. 2 správního řádu považovat za splněnou tím, že správní
orgán účastníku řízení „teprve v odůvodnění rozhodnutí“ „sdělil“, že a jaké všechny důkazy
byly provedeny. Smyslem §33 odst. 2 správního řádu je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi
„před vydáním rozhodnutí“ mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak,
aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Z tohoto důvodu bylo
žalobci upřeno právo zakotvené v §33 odst. 2 správního řádu a potažmo i právo upravené
v ustanovení §3 odst. 2 správního řádu. Opačný, než výše uvedený názor, by vedl k závěru,
že správní orgán již v počáteční fázi řízení, tedy před umožněním vyjádřit se k podkladu
rozhodnutí i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě bez možnosti navrhnout jeho doplnění,
předvídá, jak rozhodne, čímž by porušoval i zásadu volného hodnocení důkazů.
Tento nedostatek rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu neodstranil ani odvolací
orgán, který se naopak s tímto postupem ztotožnil. Skutečnost, že v daném případě se mohlo
zdát nesporné, že k výše uvedeným skutečnostem došlo, neopravňuje správní orgán krátit
práva účastníků správního řízení. S nesprávným postojem žalovaného správního orgánu
se ve svém rozsudku ztotožnil i Městský soud v Praze. Ostatně obdobně již Nejvyšší správní
soud k §33 odst. 2 správního řádu opakovaně judikoval (např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 12. 2004, č. j. 7 As 40/2003 - 61, rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 12. 2003, č. j. 5 A 152/2002 - 41, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 11. 2003, č. j. 7 A 112/2002 - 36, apod.).
Vzhledem k uvedenému Nejvyšší správní soud plně dává za pravdu stěžovateli v tom,
že výše rekapitulované právní otázky z předchozího řízení Městský soud v Praze nesprávně
právně posoudil.
Obdobně se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s námitkou stěžovatele, že se Městský
soud v Praze zcela nedostatečně vypořádal s námitkami, kterými stěžovatel poukazoval
na nedostatečné odůvodnění rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní soud je téhož názoru
jako stěžovatel, že z odůvodnění rozsudku není vůbec patrné, co vedlo Městský soud
v Praze ke konstatování, že námitky stěžovatele nebyly shledány důvodnými, a jakými
úvahami se přitom řídil. Jmenovitě se ani žalovaný, ani Městský soud v Praze nikterak
nezabýval a nevypořádal s námitkou stěžovatele, že všechny VHP, jejichž provozovatelem
je stěžovatel, a které byly dne 5. 9. 2002 umístěny v provozovně herna M., N. 1, P. 4, byly
v provozu na základě rozhodnutí Městské části Praha 4, č. j. OFS–22/02/S16 (pozn. NSS –
správně č. j. OFS–22/02/SIG“). Význam námitek stěžovatele z vyjádření ze dne 19. 9. 2002, a
stejně tak z odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, je podle názoru Nejvyššího
správního soudu natolik zřejmý, že vypořádání se s nimi si zasluhovalo jmenovité a zřejmě i
podrobné odůvodnění. Pokud jde o námitku stěžovatele, že se Městský soud v Praze
nedostatečně vypořádal s námitkou týkající se nepředložení pověření kontrolních pracovníků
k zahájení kontroly, k tomu Nejvyšší správní soud toliko poznamenává, že za situace, kdy
kontrolní šetření ze dne 5. 9. 2002 nebylo řádně uzavřeno způsobem, který stanoví zákon o
státní kontrole, a nelze na jeho výsledek nahlížet jako na právně regulérní výstup kontrolního
postupu podle tohoto zákona, je řešení této námitky irelevantní. Nejvyšší správní soud tak
musí i v tomto směru přisvědčit stěžovateli, že rozsudek Městského soudu v Praze je
nepřezkoumatelný v důsledku nedostatku důvodů rozhodnutí.
Nad rámec dosud uvedeného Nejvyšší správní soud poznamenává, že pokuta, uložená
podle §48 zákona o loteriích, byla ukládána „současně“ za dva VHP, rozhodnutím označené
jako nepovolené, tedy ve „společném řízení“, přičemž ani zákon o loteriích, ani správní řád,
možnost takového řízení nezná.
Stěžovatel v kasační stížnosti zároveň požádal o přiznání odkladného účinku. Nejvyšší
správní soud z obsahu spisu zjistil, že částka uložené pokuty byla již připsána dne
13. 6. 2003 ve prospěch účtu MČ Praha 4 na základě vydaného exekučního příkazu.
Za této situace se rozhodování o přiznání odkladného účinku podané kasační stížnosti stalo
bezpředmětným.
Nejvyšší správní soud tedy se zřetelem ke shora uvedenému dospěl k závěru,
že Městský soud v Praze nesprávně posoudil právní otázky v předcházejícím řízení
a že napadený rozsudek Městského soudu v Praze je nepřezkoumatelný v důsledku nedostatku
důvodů [§103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc
vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení je Městský soud
v Praze soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušujícím
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí o věci rozhodne krajský soud i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. října 2005
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu