ECLI:CZ:NSS:2005:5.AS.11.2003:66
sp. zn. 5 As 11/2003 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce: S., spol. s r. o., zastoupeného advokátem Mgr. Zbyškem Jarošem, se sídlem Zelený
pruh 95/97, Praha 4, proti žalovanému – stěžovateli: Krajský úřad Olomouckého kraje, se
sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, zast. JUDr. Petrem Ritterem, advokátem v Olomouci,
Riegrova 12, za účasti 1) J. P., a 2) L. P., v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 2. 2003, č. j. 22 Ca 221/2002 - 25,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Kasační stížností napadl žalovaný Krajský úřad Olomouckého kraje rozsudek
Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 2. 2003, č. j. 22 Ca 221/2002 - 25, jímž bylo zrušeno
rozhodnutí Okresního úřadu Přerov ze dne 8. 4. 2002, č. j. RR/213/311/02, a věc mu byla
vrácena k dalšímu řízení. Okresní úřad v Přerově citovaným rozhodnutím zamítl odvolání
žalobce a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu v Hranicích ze dne 15. 1.2002, č. j. SÚ-
19398/2001-PER-25263, jímž správní orgán I. stupně zamítl návrh žalobce na zřízení věcného
břemene k pozemku p. č. 620/1 v k. ú. H. pro umístění a provozování podzemního vedení
telekomunikační sítě.
V kasační stížnosti žalovaný poukazoval na to, že rozhodnutí stavebního úřadu
podle §108 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, je rozhodnutím o majetkovém,
resp. vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem. Správní orgán v mezích
své pravomoci tedy rozhodoval v soukromoprávní věci, a proto měl být návrh odmítnut
podle §46 odst. 1 písm. d) v návaznosti na §68 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), resp. podle §46 odst. 2 téhož zákona. Dále stěžovatel
považuje za absurdní závěr krajského soudu podle něhož nemusí mít stavebník upraven
poměr k pozemku už před zahájením stavby a stačí si dodatečně zažádat stavební úřad
o vyvlastnění. Tento závěr považuje za protiústavní, neboť nepřiznává vlastníkům pozemků
stejnou ochranu před různými stavebníky a implikuje nerovnost mezi těmi, kteří nejsou
ochotni se stavebníkem dohodnout a těmi, kteří se se stavebníkem dohodli. Není-li upraven
vztah stavebníka k pozemku, jde o stavbu na cizím pozemku, ke které je oprávněn
vyvlastňovat pouze soud v režimu §135c zák. č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. Nelze tedy
žádat po stavebním úřadě, aby dodatečně zhojil nezákonný zásah stavebníka do vlastnických
práv vlastníka pozemku. V případě stavby na cizím pozemku je cíle vyvlastění možno
dosáhnout jiným způsobem, totiž vyvlastněním soudem.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětem sporu je právo žalobce
v souladu s právním řádem domoci se omezení vlastnického práva rozhodnutím orgánu
veřejné správy, tedy aplikace veřejnoprávního institutu vyvlastnění. Každé rozhodnutí
správního orgánu může zasáhnout do soukromoprávní sféry, avšak spor je veden ohledně
porušení institutu veřejného práva žalovaným. Rozhodování o vyvlastnění se děje na základě
veřejnoprávních předpisů – telekomunikačního a stavebního zákona. Také ve vztahu
k námitce aplikace občanského zákoníku uvádí, že stavební úřad nemůže sám od sebe
přenášet povinnosti jemu dané právními předpisy na jinou státní instituci, tedy na soud.
Vlastníci tím tvrdí, že stavební úřad nemůže vyvlastnit, neboť může vyvlastnit subjekt jiný,
jinými slovy, že podmínka pro vyvlastění není dána, neboť je zde dána možnost vyvlastnění.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek Krajského
soudu v Ostravě v mezích uplatněných důvod.ů ve smyslu §109 a §103 s. ř. s. a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Ačkoli stěžovatel věcné důvody nepodřadil
pod žádné ustanovení zákona, lze je dle obsahu chápat nejspíše jako důvod podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení. Tvrzená nezákonnost, spočívající v nesprávném právním posouzení věci soudem
v předcházejícím řízení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav
je aplikována nesprávní právní věta, popřípadě je sice aplikována správní právní věta, ale tato
je nesprávně vyložena, Vztah mezi skutkovým zjištěním a právním posouzením
lze charakterizovat tak, že jde o aplikaci právní normy na konkrétní případ nebo situaci.
K námitkám, které stěžovatel ztotožnil s důvody pro podání kasační stížnosti, jak jsou
podány v části III. kasační stížnosti ve smyslu §103 s. ř. s. a které směřují k požadavku
na odmítnutí žaloby, Nejvyšší správní soud odkazuje na důvody, jež jsou uvedeny v usnesení
rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 As 11/2003 - 50, které bylo
vydáno postupem dle §17 odst. 1 s. ř. s. a jímž je tento soud při svém rozhodování nadále
vázán. Z toho se podává, že žalobou napadené rozhodnutí stavebního úřadu o zřízení věcného
břemene není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, nýbrž že je dána
pravomoc soudu, aby v režimu zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní přezkoumal takové
rozhodnutí ve správním soudnictví, protože jde o věc veřejnoprávní.
Podle §108 odst. 2 písm. f) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), pozemky, stavby a práva k nim pro uskutečnění staveb nebo opatření
ve veřejném zájmu lze vyvlastnit nebo vlastnická práva k pozemkům a stavbám omezit
rozhodnutím stavebního úřadu (dále jen „vyvlastnit“), m. j. i pro „účely vymezené zvláštními
zákony“.
Podle §90 odst. 1 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích „držitel
telekomunikační licence ke zřizování a provozování veřejné telekomunikační sítě a držitel
osvědčení o registraci ke zřizování a provozování veřejných telekomunikačních sítí určených
výhradně k jednosměrnému šíření televizních signálů po vedení jsou ve veřejném zájmu
oprávněni a) zřizovat a provozovat na cizích pozemcích nadzemní a podzemní vedení
telekomunikační sítě, včetně jejich opěrných a vytyčovacích bodů, telefonní budky
pro veřejné telefonní automaty, přetínat tyto pozemky vodiči a umísťovat v nich vedení
telekomunikační sítě, b) po dohodě s vlastníkem budovy zřizovat a provozovat v cizích
budovách vnitřní telekomunikační rozvody, koncové body telekomunikační sítě, přípojná
telekomunikační vedení pro veřejné telefonní automaty a telekomunikační zařízení veřejné
telekomunikační sítě, ...“
Podle §91 odst. 3) zákona o telekomunikacích „ pro zajištění výkonu oprávnění podle
§90 odst. 1 písm. a) a b) uzavře držitel telekomunikační licence ke zřizování a provozování
veřejné telekomunikační sítě nebo držitel osvědčení o registraci ke zřizování a provozování
veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření televizních
signálů po vedení s vlastníkem dotčené nemovitosti před zahájením stavby písemnou dohodu
o zřízení věcného břemene k dotčené nemovitosti za jednorázovou úhradu. Nedojde-li
k dohodě, rozhodne o zřízení věcného břemene a výši jednorázové úhrady obecný stavební
úřad na návrh držitele telekomunikační licence ke zřizování a provozování veřejné
telekomunikační sítě nebo držitele osvědčení o registraci ke zřizování a provozování
veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření televizních
signálů po vedení.“
Podle §135c občanského zákoníku, zřídí-li někdo stavbu na cizím pozemku, ač na to
nemá právo, může soud na návrh vlastníka pozemku rozhodnout, že stavbu je třeba odstranit
na náklady toho, kdo stavbu zřídil (dále jen "vlastník stavby") (1). Pokud by odstranění stavby
nebylo účelné, přikáže ji soud za náhradu do vlastnictví vlastníku pozemku, pokud s tím
vlastník pozemku souhlasí (2). Soud může uspořádat poměry mezi vlastníkem pozemku
a vlastníkem stavby i jinak, zejména též zřídit za náhradu věcné břemeno, které je nezbytné
k výkonu vlastnického práva ke stavbě (3).
Nepříslušnost správních soudů k rozhodování o případech, kdy správní orgán rozhodl
o „soukromém právu“ plyne z ust. §6, §68 písm. b) s. ř. s., a to ve spojení s §7 odst. 1 a 2
o. s. ř. V evropském kontinentálním prostoru je tradiční dualismus práva, tedy jeho dělení
na právo soukromé a veřejné. Při určování věcné příslušnosti (správního nebo civilního)
soudu je tak třeba vždy posoudit a jednoznačně rozhodnout, zda se v daném případě jedná
o rozhodnutí správního orgánu o veřejném subjektivním právu nebo tzv. soukromoprávní věc.
Telekomunikační zákon je zákonem zvláštním ve smyslu §108 odst. 2 písm. f) zákona č.
50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění, neboť
stanovuje účel, pro který lze ve veřejném zájmu vyvlastnit pozemky, stavby a práva k nim
nebo vlastnická práva k pozemkům a stavbám omezit (dále jen „vyvlastnění“). Na vyvlastnění
a řízení o něm se přitom plně vztahují ustanovení §108 a násl. stavebního zákona. Veřejný
zájem na vyvlastnění, resp. na realizaci účelu, pro nějž má být vyvlastněno, je přitom conditio
sine qua non vyvlastnění, jeho existence je proto základním předmětem zjišťování stavebního
úřadu. Rozhodnutí příslušného stavebního úřadu tak nemá za cíl pouze (ani především)
vyřešení sporu dvou soukromých subjektů, ale směřuje právě k zabezpečení určitého
veřejného zájmu. V takové věci existuje veřejný zájem na obsahu (výsledku) správního
rozhodnutí. Na tom, že se jedná se o věc práva veřejného nic nemění ani to, že je zde v duchu
zásady subsidiarity dána přednost dohodě mezi vlastníkem a navrhovatelem. Navrhovatel
se svým návrhem na zahájení vyvlastňovacího řízení domáhá poskytnutí ochrany veřejnému
zájmu, nikoliv právu soukromému. Stavební úřad proto při rozhodování o vyvlastnění není
arbitrem sporu (či jen kvazisporu) dvou rovnoprávných subjektů, ale „ochráncem“ veřejného
zájmu.
V moderním právním státě je odmítána možnost neomezené volné úvahy. Neurčitý
právní pojem, zde představovaný „veřejným zájmem“ nelze obsahově dostatečně přesně
vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém případě. Zákonodárce
vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu toho
kterého neurčitého právního pojmu, či nikoli. Ovšem naplnění obsahu neurčitého právního
pojmu pak s sebou přináší povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma
předvídá. Při interpretaci neurčitých právních pojmů se uvážení zaměřuje na konkrétní
skutkovou podstatu a její hodnocení. Naproti tomu u správního uvážení je úvaha orientována
na způsob užití právního následku (např. vyslovit zákaz určité činnosti). Zákon tedy poskytuje
volný prostor k rozhodování v hranicích, které stanoví. Tento prostor bývá vyjádřen různě,
např. alternativními možnostmi rozhodnutí s tím, že je na úvaze správního orgánu, jak
s těmito možnostmi naloží, nebo určitou formulací („může, lze“) apod.; s existencí určitého
skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek. Úprava může být
kombinována právě s použitím neurčitých pojmů, které zpravidla diskreční pravomoc omezují
(orgán může žadateli vyhovět, jsou-li proto závažné důvody). V daném případě jde
o konstrukci, která se opírá jednak o podmínky §108 stavebního zákona, jednak o ust. §91
odst. 3 zákona o telekomunikacích. Jsou-li tedy naplněny podmínky dle §91 odst. 3 shora,
a nedojde k dohodě, rozhodne stavební úřad a to podle zásad uvedených v §108 odst. 2
(návětí) a odst. 3; tedy musí být prokázán veřejný zájem, aby bylo možné vyvlastnit. Soud
proto uzavírá, že ustanovení §108 stavebního zákona je kombinací neurčitého právního
pojmu a správního uvážení, kdy neurčitým právním pojmem je „veřejný zájem“ a vlastní
rozhodnutí správního orgánu vyjádřené slovy „je možné vyvlastnit“ představuje správní
uvážení. To pak přezkoumává soud pouze v omezeném rozsahu, totiž zda nevybočilo z mezí
a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a jestli
premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem.
Vyvlastnění je institut výjimečný. Jeho podstatou je povinnost vlastníka trpět určitá
opatření, včetně zániku vlastnického práva. Je tudíž namístě takové zásahy regulovat předpisy
nejvyšší právní síly.
Podle článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, která byla vyhlášena
ústavním zákonem č. 23/1991 Sb., jako ústavní zákon Federálního shromáždění ČSFR a jež
byla republikována usnesením předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb. ČR, jako součást ústavního
pořádku České republiky, je vyvlastnění, nebo nucené omezení vlastnického práva možné
ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Podle §108 odst. 2 písm. f)
stavebního zákona je možné vyvlastnit jen ve veřejném zájmu také pro „účely vymezené
zvláštními zákony“.
Vodítkem pro zjištění, zda je dán veřejný zájem na omezení vlastnických práv jedněch
vlastníků ve prospěch vlastníků druhých, musí proto spočívat v naléhavosti veřejného zájmu
v relaci k právu na ochranu vlastnictví vlastníka pozemku ve smyslu principu
nedotknutelnosti vlastnictví. Je tomu tak z důvodu, že vlastnické právo jednoho vlastníka
lze omezit pouze v zájmu uplatnění základních práv, tedy i práv vlastnických jiného subjektu.
Veřejný zájem je z tohoto pohledu třeba zjišťovat pro každý konkrétní případ, přičemž
veřejný zájem nutno chápat jako zájem, který by bylo možno označit za obecně prospěšný.
Veřejný zájem na vyvlastnění nelze spatřovat pouze v zájmu státu či státních institucí; může
být dán i tehdy, je-li nutné umožnit užívání věci v soukromém vlastnictví.
Soudní praxe považuje veřejný zájem za zájem obecně prospěšný, případně pokud
vyvlastnění slouží (nikoliv jen obecně) k plnění veřejného úkolu; předpokládá se tedy
zvýšený, věcně objektivní veřejný zájem . Podle Evropského soudu pro lidská práva opatření
ve smyslu čl. 1, odstavce prvního, věty druhé Dodatkového protokolu k Úmluvě musí
sledovat legitimní politické účely - hospodářské, sociální nebo zvláštní veřejné zájmy
v dotčené oblasti; svůj obsah tak uvedený pojem nabývá při řešení každého jednotlivého
případu, a to na základě rozsouzení různých zájmů při zohlednění konkrétních okolností
(srov. Hendrych, D., a kol.: Správní právo, Obecná část, C. H. BECK, 5. vydání, 2003,
str. 86).
Je přitom nutno dodržet zákonné podmínky stavebního zákona také ve smyslu §110
a uvážit, zda sledovaného cíle lze dosáhnout bez omezení práva vlastníků předmětného
pozemku.
V posuzovaném případě není rozporován skutkový děj, když veškerá právní
problematika se soustředí na zodpovězení otázky stran možnosti stavebního úřadu zabývat
se návrhem na zřízení věcného břemene i jindy, než-li pouze před zahájením stavby. Ze shora
uvedeného je však zřejmé, že všechny atributy rozhodovací činnosti zůstávají příslušnému
stavebnímu úřadu zachovány a nelze s poukazem na jinou proceduru, soukromoprávní soudní,
popírat vlastní kompetenci věc posoudit a rozhodnout jen proto, že o návrhu nelze
z faktických důvodů rozhodnout před započetím stavby. Zákonem svěřená kompetence úřadu
není závislá na tom, kdy je návrh podán a nezaniká ani se nepřenáší na jiný orgán, není-li
dodržen obecný požadavek §58 odst. 2 stavebního zákona, tedy průkaz právem vlastnickým
či jiným k dotčenému pozemku. V té souvislosti soud připomíná ust. §37 pojednávající
o podkladech územního rozhodnutí a dále související §38, podle něhož nemá-li navrhovatel
k pozemku vlastnické nebo jiné právo, lze bez souhlasu vlastníka územní rozhodnutí
o umístění stavby nebo rozhodnutí o využití území vydat jen tehdy, jestliže je možno
pro navrhovaný účel pozemek vyvlastnit. Okrajově soud zmiňuje i ust. §88 odst. 1 písm. b),
podle něhož je právem stavebního úřadu nařídit vlastníku stavby nebo zařízení odstranění
stavby nebo zařízení postavené bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním.
Odstranění stavby se však, při splnění dalších podmínek, nenařídí, pokud stavebník prokáže,
že stavba je v souladu s veřejným zájmem, zejména s územně plánovací dokumentací, cíli
a záměry územního plánování, obecnými technickými požadavky na výstavbu, technickými
požadavky na stavby a zájmy chráněnými zvláštními předpisy. Lze tedy uzavřít, že odmítnutí
rozhodnout ve věci zřízení věcného břemene příslušným stavebním úřadem je nedůvodné
a Nejvyšší správní soud řešení zvolené krajským soudem považuje za věcně správné.
Nejvyšší správní soud ze shora popsaných důvodů nepovažuje kasační stížnost
za důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Žalobci, který byl v tomto řízení úspěšný, nebyla přiznána náhrad nákladů řízení proti
stěžovateli, neboť nebyly splněny podmínky pro její přiznání (§60 odst. 1 s. ř. s.), když ji
u soudu neuplatňoval a ani její konkrétní výši neprokazoval. O náhradě nákladů řízení osob
zúčastněných nebylo rozhodováno, neboť soud jim neukládal žádné povinnosti, s nimiž
by byl vznik nákladů spojen (§60 odst. 5 s.ř.s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 24. března 2005
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu