ECLI:CZ:NSS:2005:5.AS.24.2004
sp. zn. 5 As 24/2004 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobců: 1) MUDr. J. Š., 2) RNDr. J. Š, proti žalovanému Krajskému úřadu Ústeckého
kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, právně zast. advokátem JUDr.
Danielem Volákem, se sídlem AK Business Centre Litvínov, Jiráskova 413, Litvínov, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 24.
11. 2003, č. j. 42 Cad 234/2003 – 31,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 24. 11. 2003,
č. j. 42 Cad 234/2003 – 31, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný úřad, dále stěžovatel, se kasační stížností domáhá zrušení výše označeného
rozsudku, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne13. 8. 2003, č. j. UPS 330/90656/03-Pi,
a rozhodnutí Magistrátu města Mostu ze dne 17. 4. 2003. zn. SÚ 438, 439, 515, 520, 530,
536, 543/2003 - 338 - Ib, v části 2., ve které byli žalobci uznáni vinnými z přestupků proti
stavebnímu řádu a v části 3. a 4., v nichž jim byla vyměřena pokuta. Uplatňuje důvody dle
§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.) spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky. Stěžovatel nesouhlasí předně s názorem krajského
soudu stran odůvodnění svého rozhodnutí. Krajský soud dospěl k názoru, že prvoinstanční
rozhodnutí nesplňuje podmínky ust. §47 odst. 3 správního řádu a ust. §2 odst. 1 zákona
o přestupcích (není řádně odůvodněno), a je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů,
přičemž tento nedostatek nebyl rozhodnutím stěžovatele (jako odvolacího orgánu) odstraněn.
Stěžovatel se domnívá, že z obsahu ust. §2 odst. 1 zákona č. 200/1999 Sb.,o přestupcích,
ve znění pozdějších předpisů, nevyplývají pro správní orgán žádné povinnosti, co se týče
odůvodnění rozhodnutí, neboť toto ustanovení pouze definuje přestupek a nestanoví žádné
náležitosti odůvodnění rozhodnutí. Dále je stěžovatel přesvědčen, že míra porušení nebo
ohrožení zájmů společnosti vyplývá z výše uvedené sankce, která je v rozhodnutí řádně
odůvodněna. Zákon o přestupcích neobsahuje speciální úpravu náležitostí odůvodnění
rozhodnutí – obsahuje pouze náležitosti výroku rozhodnutí v §77; veškeré náležitosti
odůvodnění je proto třeba dovodit z ust. §47 odst. 3 správního řádu: „V odůvodnění správní
orgán uvede, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při
hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval.“
Stěžovatel je přesvědčen, že jak prvoinstanční, tak druhoinstanční rozhodnutí obsahují
všechny uvedené náležitosti stanovené zákonem. Krajský soud uvádí, že: „v prvoinstančním
rozhodnutí popis provedených důkazů, jejich hodnocení, kvantifikace míry porušení
či ohrožení zájmů společnosti, jakož i vypořádání se s argumentací obviněných osob zcela
chybí. Magistrát města Mostu použil pouze obecných deklarací, popsal tedy – často za použití
parafrází zákonných textů z oboru správního, ale i trestního práva – co mělo být podle
předpisů v řízení učiněno, a prohlásil, že to učiněno také bylo. Opomněl však už uvést,
co bylo výsledkem tohoto počínání, jakou cestou a k jakým poznatkům dospěl, kterým
důkazům uvěřil a kterým nikoli, resp. jak dopadla jejich komparace, a konečně jakou úvahou
dospěl k formulaci svého verdiktu a ke kvantifikaci uložené sankce v rámci širokého rozpětí,
vymezeného zákonem pro aplikaci správního uvážení.“ Stěžovatel namítá, že provoinstanční
rozhodnutí obsahuje popis provedených důkazů (výkon stavebního dohledu, při němž bylo
porušení zjištěno, přiložený znalecký posudek, protokoly z ústního jednání) i jejich hodnocení
uvedené v celém odůvodnění. Z rozhodnutí je evidentní, jakou cestou a k jakým poznatkům
správní orgán dospěl, kterým důkazům uvěřil a kterým nikoli a jak dopadla komparace
důkazů. Rozhodnutí obsahuje také kvantifikaci míry porušení a ohrožení zájmů společnosti,
která je vyjádřená nejen výší uložené pokuty, ale i výslovně řešená v předposledním odstavci
odůvodnění. Rozhodnutí se vypořádalo i s argumentací obviněných osob, vyplývá z něj
rovněž, jakou úvahou dospěl správní orgán k formulaci svého verdiktu a ke kvantifikaci
uložené pokuty. Stěžovatel proto nesouhlasí s názorem krajského soudu, že jeho rozhodnutí je
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ani s tím, že přezkoumávané rozhodnutí měl
v rámci odvolacího řízení zrušit a vrátit správnímu orgánu I. stupně k novému rozhodnutí.
Stěžovatel se domnívá, že rozhodnutí obou správních orgánů obsahují všechny
náležitosti, které jsou na odůvodnění rozhodnutí o přestupku kladeny a že krajský soud
nesprávně v tomto směru posoudil právní otázku, když vyslovil, že rozhodnutí žalovaného
je v rozporu s ust. §47 odst. 3 zákona č. 71/1967 o správním řízení. Navrhuje proto,
aby Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 24. 11. 2003
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí
nad Labem v rozsahu důvodu kasační stížnosti uplatněného dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Ze spisu vyplynulo, že rozhodnutím Magistrátu města Mostu ze dne 17. 4. 2003 byli
žalobci uznáni vinnými z přestupků proti stavebnímu řádu, kterých se dopustili porušením
ust. §105 odst. 3 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon, a to tím, že užívali
v rozhodnutí vymezené stavby bez kolaudačního rozhodnutí a dále porušením ust. §105
odst. 1 písm. h) cit. zákona, a to užíváním v rozhodnutí vymezených objektů, které byly
provedeny bez ohlášení stavebnímu úřadu. Tato skutečnost byla zjištěna při výkonu státního
stavebního dohledu dne 24. 1. 2003 na místě samém. Každému z žalobců byla uložena pokuta
podle ust. §105 odst. 3 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb. ve výši 25 000 Kč. Odvolání podané
proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl a rozhodnutí správního orgánu potvrdil. Rozhodnutí
žalovaného bylo poté zrušeno Krajským soudem v Ústí nad Labem pro nepřezkoumatelnost,
když soud dospěl k závěru, že odůvodnění žalovaného není v souladu s ust. §47 odst. 3
zákona č. 71/1967 Sb.; ze stejného důvodu bylo zrušeno i rozhodnutí orgánu I. stupně.
Podle §105 odst. 1 písm. h) zákona č. 50/1976 Sb., se přestupku dopustí a pokutou
od 10 000 do 25 000 Kč bude potrestán ten, kdo užívá drobnou stavbu provedenou
bez ohlášení nebo užívá informační, reklamní a propagační zařízení, které je třeba ohlásit
stavebnímu úřadu, bez takového ohlášení nebo v rozporu s ním.
Podle ust. §105 odst. 3 písm. b) cit. zákona se přestupku dopustí a pokutou od 25 000
do 50 000 Kč bude potrestán ten, kdo užívá stavbu bez kolaudačního rozhodnutí, pokud
je takového kolaudačního rozhodnutí třeba, nebo umožní jiné osobě užívat stavbu
bez kolaudačního rozhodnutí.
V řízení bylo zjištěno, že žalobci jako manželé zakoupili rodinný dům včetně ostatních
staveb na základě kupní smlouvy ze dne 9. 2. 1998 uzavřené v advokátní kanceláři v Ch. mezi
paní L. V. a panem M. V. jako prodávajícími a manžely RNDr. J. Š. a panem MUDr. J. Š.
jako kupujícími. Prodávající byli vlastníky nemovitosti, vlastnictví přešlo na základě kupní
smlouvy ze dne 16. 2. 1987, reg. Státním notářstvím v M. pod č. Reg. RI 40/87. V čl. V.
kupní smlouvy prodávající prohlašují, že na převáděných nemovitostech neváznou dluhy,
věcná břemena, zástavní práva ani jiné právní povinnosti. V čl. VIII. účastníci smlouvy
prohlašují, že smlouvu uzavřeli svobodně a vážně, že její obsah odpovídá ujednání. Na
základě uzavřené smlouvy byl proveden vklad práva do katastru nemovitostí rozhodnutím
V 11-355/98, s účinky vkladu dnem 17. 2. 1998. Dále spis obsahuje znalecký posudek č.
76/1266/97 ocenění nemovitosti, stavby s pozemky pro účely úvěrového řízení pro Českou
spořitelnu, který byl vypracován na základě objednávky žalobce za účelem zřízení zástavního
práva bankovním domem. Uvedený posudek mimo jiné konstatuje, že předmětná nemovitost
je užívána v souladu s právním stavem (str. 4, bod 2.1.). Na str. 5 posudku se mj. uvádí: „Je to
stavba, která v souladu s kolaudačním rozhodnutím, svým stavebním uspořádáním odpovídá
požadavkům na rodinné bydlení...“. Na téže straně se konstatuje, že „k nemovitosti není
k dispozici původní stavební dokumentace, přestavba s rozšířením je provedena na základě
projektové dokumentace. Na str. 7 se uvádí, že stavba byla dokončena před cca 80-ti lety,
v roce 1993 byla přistavena boční část; stavba byla nově vybavena, obnoveny instalace,
osazeno nové vybavení a sociální zařízení.
Žalovaný nepochybil, podřadil-li zjištěný skutkový stav pod výše citovaná ustanovení
stavebního zákona. Není rozhodné, zda žalobci byli stavebníky či nikoli, povinnost užívat
stavbu v souladu s právními předpisy, tzn. užívat stavbu zkolaudovanou stíhá ve smyslu
ust. §105 odst. 1 písm. h) a §105 odst. 3 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb. uživatele,
a to bez ohledu na to, zda právní povinnost porušil původní stavebník. Protiprávní stav byl
nepochybně zjištěn a nebylo o něm sporu. Rovněž při stanovení pokuty žalovaný správně
respektoval pravidla při ukládání pokut při souběhu správních deliktů, když aplikoval
ust. §12 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o přestupcích. Uložení
pokuty bylo provedeno na nejnižší zákonné možné hranici, přičemž žalovanému nesvědčí
žádné moderační právo výši pokuty, měla-li být uložena, snížit.
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s krajským soudem tvrzenou absencí popisu
skutků, popisu provedených důkazů a jejich hodnocení, kvantifikace míry porušení
či ohrožení zájmů společnosti i odůvodnění uložené pokuty. Z rozhodnutí žalovaného
je zřejmé z jakých přestupků byli žalovaní uznáni vinnými, jaké skutky jsou jim kladeny
za vinu, z jakých důkazů bylo vycházeno. Ostatně ve věci ani není s žalobci sporu o tom,
že předmětné stavby nebyly zkolaudovány, resp. ohlášeny. Rovněž je zřejmé, na základě
jakého důkazu bylo řízení zahájeno, jak bylo naloženo s tvrzeními žalobců stran dobré víry
v kupní smlouvu ohledně předmětné nemovitosti, jakož i z úvahy ohledně výše sankce,
přičemž tato byla uložena na nejnižší možné hranici. Vytýkanou absenci náležitostí
odůvodnění ve smyslu ust. §47 odst. 3 správního řádu Nejvyšší správní soud v rozhodnutí
žalovaného neshledal a dospěl k názoru, že rozhodnutí žalovaného je přezkoumatelné, a soud
se jím měl proto zabývat věcně.
Kromě naplnění stránky skutkové, o které není ve věci sporu, je nutným předpokladem
pro soud o spáchání přestupku, rovněž naplnění stránky volní; tato otázka však zůstala
v úvahách krajského soudu zcela pominuta.
Přestupkem je protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem. V řízení
o přestupku je rozhodováno o vině a trestu za porušení práva, je proto třeba zkoumat naplnění
obecných znaků přestupku, a to především, zda jednání pachatele bylo v rozporu s právem,
tj. zda byla porušena nebo nesplněna právní povinnost stanovená zákonem, ale také
zda je naplněna otázka zavinění, jakož i naplnění předpokladů pro uložení sankce a její výše.
Nejvyšší správní soud vycházel především ze zásad, na nichž je postaveno správní
řízení, a zvláště pak oblast správního trestání. Zásadou, ve smyslu které je pak třeba
interpretovat příslušná ustanovení jednotlivých právních předpisů, jimiž je řízení ovládáno,
je zásada materiální pravdy. Jejím konkrétním výrazem je povinnost správního orgánu zjistit
v rámci každé fáze správního řízení přesně a úplně skutečný stav věci a k tomu si opatřit
potřebné podklady pro rozhodnutí, jak vyplývá z §32 odst. 1 správního řádu.
Pokud žalobci byli v dobré víře v právní stav kupované a poté užívané nemovitosti,
přičemž nevyšly najevo žádné pochybnosti o tom, že stavba, kterou koupili není
zkolaudována, nelze jim přičítat za vinu protiprávní jednání, přičemž je nutno konstatovat
absenci zavinění v jakékoli formě.
Správní soudnictví je založeno na kasačním principu. Správní soud proto ve věcech,
které rozhoduje, nerozhoduje o věci samé, in merito, nezjišťuje sám skutkový stav, nehodnotí
jej, ale nalézá jen o zákonnosti rozhodnutí. Taková situace však není, jde-li o rozhodování
o správních deliktech. V souladu s požadavky, které pro Českou republiku vyplývají z čl. 6
odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (č. 209/1992 Sb.) v těch případech,
kde se rozhoduje ve věcech občanských práv a závazků a jakéhokoli trestního obvinění,
rozhoduje soud o právu, tedy o věci samé, a nikoli jen o zákonnosti správního aktu. Trestním
obviněním přitom ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy jsou podle judikatury ESLP řízení
o veškerých sankcích ukládaných správními orgány fyzickým osobám za přestupek nebo jiný
správní delikt, jakož i o sankcích ukládaných v řízení disciplinárním nebo kárném. Má-li být
tomuto požadavku vyhověno, soud musí být nadán pravomocí zvážit nejen zákonnost sankce,
ale i její přiměřenost, neboli uvážení správního orgánu nahradit nezávislým soudcovským
uvážením.
Ustanovení §65 odst. 3 s. ř. s proto zakládá rozšíření žalobní legitimace ve věcech
správního trestání tak, že ten, jemuž byl trest za správní delikt uložen, se může žalobou
domáhat též jeho snížení v mezích zákonem dovolených nebo aby od něj bylo upuštěno.
Moderační právo soudu je přitom vázáno na podmínku, že žalobce takový postup soudu
navrhne.
Krajský soud v Ústí nad Labem je v dalším řízení vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V dalším řízení o věci samé se bude zab ývat především tím, zda byly spolehlivě dány
předpoklady pro vyslovení viny žalobců, tedy i důvody pro uložení sankce, přičemž soud
přihlédne i ke všem okolnostem případu i k ust. §11 odst. 3 zákona č. 200/1999 Sb.,
o přestupcích. Rovněž posoudí důvodnost žalobci v žalobě navrhovaného postupu dle §65
odst. 3 s. ř. s.
V případě, že soud dospěje k závěru, že byly naplněny všechny zákonné znaky
přestupku, zváží, zda projednávaná věc neodůvodňuje postup soudu dle §48 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. V této souvislosti odkazuje Nejvyšší správní soud na nálezy Pl. ÚS 3/2002
(č. 405/2002 Sb.) a Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Ústí nad Labem
v novém rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.),
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné (§53
odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 22. března 2005
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu