ECLI:CZ:NSS:2005:5.AS.31.2004
sp. zn. 5 As 31/2004 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
žalobce: A. R., s. r. o., (dříve C., s. r. o.), zast. advokátem Mgr. Martinem Pecklem, se sídlem
AK Vejmelka&Wünch, v. o. s., Italská 27, Praha 2, proti žalovanému Magistrátu hlavního
města Prahy, se sídlem Staroměstské nám. 1/4, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2004, č. j. 6 Ca 177/2003 – 36,
takto:
I. V řízení je p o k r a č o v á n o na straně žalobce s právnickou osobou A. R.,
s. r. o., zapsané v obchodním rejstříku vedeném Městským soudem v Praze, která je právním
nástupcem společnosti A. R., a. s., z důvodu fůze sloučení nástupnické společnosti C., s. r. o.,
se společností A. R., a. s.
II. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2004, č. j. 6 Ca 177/2003 – 36
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností stěžovatel napadá výše označené usnesení, kterým byla jako
opožděná odmítnuta žaloba podaná proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 6. 2003, č. j.
27967/2003/C/Jan-4/2003/R, jímž byla podle ust. §2 odst. 3 zákona č. 40/1995 Sb.,
o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového
a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů uložen pokuta ve výši 300 000 Kč.
Stěžovatel podal dne 24. 6. 2003 proti tomuto rozhodnutí u žalovaného správního orgánu
podání označené jako odvolání, neboť se domnívá, že je takový opravný prostředek přípustný.
Z důvodu opatrnosti podal dne 21. 7. 2003 proti napadenému správnímu rozhodnutí také
žalobu; přitom se řídil poučením žalovaného správního orgánu, který uvedl, že žalobu lze
podat do dvou měsíců ode dne doručení. V této lhůtě podanou žalobu následně Městský soud
v Praze jako opožděnou odmítl. Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody ve smyslu
ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.). Soud
dle jeho názoru nesprávně posoudil právní otázku možnosti podat odvolání proti napadenému
rozhodnutí. Zákon o regulaci reklamy umožňuje dle §7b odst. 4 podat účastníkovi řízení proti
rozhodnutí orgánu dozoru opravný prostředek k soudu. Tímto opravným prostředkem
se rozumělo podání ve smyslu části páté hlavy třetí dle ust. §250 a násl. zákona
č. 99/1963 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2002. Jednalo se o zvláštní opravný prostředek
proti nepravomocnému rozhodnutí správního orgánu, o kterém rozhodoval soud. Důsledky
podání opravného prostředku k soudu na právní moc rozhodnutí správního orgánu byly
totožné jako u podání odvolání dle §53 správního řádu. V souvislosti s přijetím nové úpravy
správního soudnictví došlo k vyloučení možnosti podání opravného prostředku k soudu proti
nepravomocnému rozhodnutí správního orgánu, když byla přijata zcela nová část pátá hlavy
třetí o. s. ř. upravující soudní řízení v záležitostech soukromého práva, o nichž bylo
rozhodováno správním orgánem. Žaloby podle této nové části páté hlavy třetí o. s. ř., jakož
i žaloby podle s. ř. s. jsou od 1. 1. 2003 přípustné toliko proti pravomocným rozhodnutím
správních orgánů. Tím došlo k nepřímé novelizaci celé řady zákonů, které podání opravného
prostředku proti rozhodnutí nepravomocnému umožňovaly, mezi jinými i zákona o regulaci
reklamy. Stěžovatel se proto domnívá, že od 1. 1. 2003 již nelze podat opravný prostředek
k soudu předjímaný ustanovením §7b odst. 4 zákona o regulaci reklamy, nýbrž je třeba podat
nejprve odvolání proti rozhodnutí orgánu dozoru k nejblíže nadřízenému orgánu, v daném
případě k Živnostenskému úřadu České republiky, jehož působnost vykonává dle §7 zákona
č. 570/1991 Sb., o živnostenských úřadech, Ministerstvo průmyslu a obchodu České
republiky. Argumentem pro toto tvrzení je skutečnost, že zákonná úprava obsažená v zákoně
o regulaci reklamy odvolání proti rozhodnutí orgánu dozoru výslovně nevylučuje, a proto se
uplatní ust. §53 a násl. zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení. Opačný výklad učiněný
žalovaným i soudem, z něhož vyplývá, že správní řízení, které končí rozhodnutím orgánu
dozoru o uložení pokuty, je jednostupňové a takové rozhodnutí je okamžikem oznámení
účastníkům pravomocné a lze proti němu podat žalobu podle s. ř. s., zcela odporuje §53
správního řádu, které předpokládá možnost podat odvolání proti každému správnímu
rozhodnutí, pokud zákon nestanoví jinak (a to zákon o regulaci reklamy nestanoví). Nelze
vycházet z toho, že úpravou obsaženou pouze v přechodných ustanoveních s. ř. s. bude
docíleno zavedení jednoinstančního řízení nejen u zákona o regulaci reklamy, ale také
u mnoha dalších zákonů. Takový výklad by ve svém důsledku vedl k úplnému popření
principu dvojinstančnosti správního řízení. Z tohoto principu jsou možné pouze některé
výjimky, které musí být výslovně upraveny ve správním řádu či jiných zvláštních předpisech.
Ze shora uvedených důvodů je třeba vycházet z toho, že rozhodnutí žalovaného správního
orgánu jako orgánu dozoru nabude právní moci poté, co o odvolání rozhodne odvolací orgán.
Proti rozhodnutí odvolacího orgánu bude přípustná žaloba podle s. ř. s. Stran takové
argumentace stěžovatel odkazuje na názory vyjádřené např. Doc. JUDr. Martinem Kopeckým,
CSc. v publikaci Nová úprava správního soudnictví. Městský soud tak nesprávně posoudil
použití ust. §129 odst. 1 s. ř. s., které stanoví, že „překlopení“ režimu dřívějších opravných
prostředků, podávaných u soudu podle úpravy účinné do 31. 12. 2002 do režimu „žaloby“
podle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s. je možné jen, jsou-li splněny podmínky tam
stanovené. Jednou ze základních podmínek, která je stanovena v části třetí hlavy druhé dílu
prvního s. ř. s. ohledně možnosti podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, je
vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem /§68 písm.a)
s. ř. s./. Při respektování tohoto výkladu by bylo podání žaloby stěžovatelem nepřípustné,
neboť nevyčerpal řádné opravné prostředky.
Neobstojí-li výše uvedený právní názor stěžovatele a soud by dospěl k závěru
o přípustnosti žaloby proti napadenému rozhodnutí, namítá stěžovatel, že tato byla podána
včas, neboť byla podána ve lhůtě stanovené žalovaným v poučení napadeného rozhodnutí,
Stěžovatel vycházeje ze zásady presumpce správnosti správních aktů se řídil nesprávným
poučením správního orgánu, což nemůže jít k jeho tíži. Postup soudu, který sám v usnesení
konstatuje, že stěžovatel byl nesprávně žalovaným poučen, ale že soud nebyl oprávněn k této
skutečnosti přihlédnout, je třeba důrazně odmítnout, neboť je i zcela v rozporu s ratio legis
zákona. Je-li proti rozhodnutí správního orgánu dle zákona o regulaci reklamy namísto
opravného prostředku přípustná žaloba, tedy institut nahrazující odvolání, měla by se rovněž
analogicky použít úprava zakotvená v ust. §54 odst. 3 správního řádu, podle které pokud
účastník řízení v důsledku nesprávného poučení nebo proto, že nebyl poučen vůbec, podal
opravný prostředek po lhůtě, má se za to, že jej podal včas, jestliže tak učinil nejpozději do tří
měsíců ode dne oznámení rozhodnutí. Soud měl dle stěžovatele povinnost přihlédnout
k okolnostem nesprávného poučení a posoudit žalobu jako včas podanou. Opačný postup je
v rozporu s duchem zákona, ústavními předpisy, jakož i mezinárodně zakotveným právem
na soudní přezkum správních rozhodnutí. Soud rovněž nepostupoval v souladu s ust. §41
odst. 2 o. s. ř, které se podle §64 s. ř. s. přiměřeně použije i na řízení dle s. ř. s., a to že každý
úkon je třeba posuzovat dle obsahu, i když je nesprávně označen. Stěžovatel upozorňuje na to,
že u žalovaného správního orgánu podal dne 24. 6. 2003, tedy po uplynutí 214 dnů ode dne
doručení napadeného rozhodnutí soudu, podání označené jako odvolání proti napadenému
rozhodnutí žalovaného správního orgánu. Pokud Městský soud v Praze vycházel z názoru,
že odvolání není přípustné, který vyjádřil i v napadaném usnesení, měl posoudit toto podání
dle obsahu jako žalobu, neboť podání obsahovalo všechny podstatné náležitosti takové žaloby
a bylo podáno i u příslušného správního orgánu, proti jehož rozhodnutí žaloba směřuje.
Stěžovatel spatřuje vadu řízení v tom, že rozhodnutí žalovaného je v rozporu se zásadami
správního řízení, když neoznačuje jediný důkaz, z něhož žalovaný vycházel, odůvodnění
neobsahuje náležitosti ve smyslu ust. §47 odst. 3 správního řádu, a proto je rozhodnutí
nepřezkoumatelné.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti má stěžovatel za to, že napadené usnesení
Městského soudu v Praze je nezákonné z důvodu nesprávného posouzení právní otázky, jako
odmítnutí návrhu je nezákonné a trpí vadami řízení spočívajícími v tom, že rozhodnutí
správního orgánu je nepřezkoumatelné, a proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení zrušil a věc vrátil označenému soudu k dalšímu řízení. Současně požádal o přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti.
V písemném, vyjádření žalovaný stran námitky nesprávného poučení uvedl, že v řízení
postupoval pouze v souladu s metodickými pokyny nadřízeného orgánu, tj. živnostenského
odboru MPO, jak také vyplývá z korespondence obsažené ve spise, na kterou odkazuje. Dle
názoru žalovaného se stěžovatel dopustil jednání, za které mu byla uložena pokuta tím, že šířil
reklamu v rozporu s dobrými mravy, když bez zjevného vynaložení nákladů na svou vlastní
reklamní kampaň využil reklamní akce společnosti M., spol. s r. o., která probíhala ve dnech
3. 2. – 9. 3. 2003. Žalovaný vycházel v řízení z upozornění právního zástupce výše uvedené
společnosti, které bylo doloženo fotodokumentací inzerce společnosti stěžovatele. Napadené
rozhodnutí obsahuje rovněž úvahu, v čem spatřuje žalovaný rozpor s dobrými mravy.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení soudu
v rozsahu stížnostních námitek a vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Směřuje-li kasační stížnost proti usnesení krajského soudu, kterým byla odmítnuta
žaloba, přísluší Nejvyššímu správnímu soudu zkoumat, zda se krajský soud odmítnutím
návrhu nedopustil nezákonnosti. Nejvyšší správní soud považuje za vhodné předeslat, že není
jeho úkolem v řízení o podané kasační stížnosti posuzovat otázku, zda stěžovateli byla po
právu uložena pokuta či nikoli ani zda správní řízení trpělo namítanými vadami, nýbrž má
posoudit, zda předchozí řízení u soudu trpělo vadami spadajícími pod vymezení v §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. tvrzenými v kasační stížnosti, popřípadě některými dalšími vadami,
k jejichž přezkumu je Nejvyšší správní soud povolán v řízení zahájeném platně podanou
kasační stížností z úřední povinnosti.
Ze spisového materiálu vyplynulo, že rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 6. 2003, č. j.
27967/2003/C/Jan-4/2003/R byla stěžovateli uložena pokuta za porušení ust. §2 odst. 3
zákona č. 40/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, kterého se měl stěžovatel dopustit tím,
že šířil reklamu v rozporu s dobrými mravy. Proti tomuto rozhodnutí, které bylo stěžovateli
doručeno dne 10. 6. 2003, podal stěžovatel dne 24. 6. 2003 odvolání u Magistrátu hlavního
města Prahy, živnostenský odbor. Dne 3. 7. 2003 bylo stěžovateli doručeno vyrozumění
žalovaného, kterým mu bylo vráceno odvolání, a to s přihlédnutím k udělenému poučení.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel na svém odvolání trval, a to podáním ze dne 7. 7. 2003,
postoupil žalovaný přípisem ze dne 15. 7. 2003 odvolání opět MPO k rozhodnutí. Přípisem
MPO ze dne 25. 7. 2003 byla věc zpět vrácena z důvodu opakovaného podání. Dne
21. 7. 2003 podal stěžovatel žalobu proti rozhodnutí žalovaného, kterou Městský soud v Praze
jako opožděnou odmítl.
Při shrnutí výše uvedených skutečností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že postupem soudu v předchozím řízení došlo k odepření přístupu k soudu. Bylo-li možno
z obsahu podání označeného jako odvolání, z jehož obsahu byly seznatelné náležitosti žaloby,
žalobce byl řádně označen, byly zřejmé důvody, z nichž je opravný prostředek (žaloba) podán
a čeho se domáhá, totiž zrušení správního rozhodnutí. Rovněž z obsahu správního spisu, který
měl soud k dispozici, bylo nepochybné, že v daném případě se jedná o opravný prostředek, na
který dopadá režim ust. §129 odst. 1 s. ř. s. Soud tak měl postupovat takovým způsobem, aby
nedošlo k neodůvodněnému odepření spravedlnosti. Bylo namístě posoudit podaný opravný
prostředek jako žalobu a meritorně ji projednat, nikoli pokračovat v nesprávném postupu,
který zapříčinil již žalovaný. Byl-li opravný prostředek, byť označený jako odvolání, podán
včas u správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, byla zachována i lhůta pro řízení
před soudem (§72 odst. 1 s. ř. s.). Podal-li stěžovatel bezprostředně poté, kdy mu bylo
žalovaným přípisem oznámeno vrácení jeho odvolání dne 21. 7. 2003 žalobu zcela totožného
obsahu, nelze na takovou žalobu hledět bez dalšího jako na pozdě podanou. Žalovaný
měl postupovat v intencích ust. §72 odst. 1 s. ř. s. tím spíše, argumentoval-li stěžovateli při
vracení podaného odvolání ze dne 24. 6. 2003 uděleným poučením o možnosti podat žalobu
k soudu; byl si tedy vědom toho, že podání, které žalovaný obdržel, nemohlo být jiným
podáním než žalobou, neboť ust. §7b odst. 4 zákona č. 40/1995 Sb. ani jiný opravný
prostředek nepřipouští. Tato skutečnost byla žalovanému známa a rovněž z ní vycházel,
uvedl-li možnost podání opravného prostředku- žaloby k soudu, přičemž však pochybil, když
místo třicetidenní lhůty připustil k jeho podání lhůtu dvou měsíců.
Městský soud v Praze měl k existenci řádně a včas podaného opravného prostředku
přihlédnout, a následně se vypořádat s podanou žalobou věcně a přezkoumat žalobní námitky,
nikoliv postupovat formalistickým způsobem a odmítnout žalobu, která byla dne 21.7.2003
podána opožděně, bez ohledu na to, že jí předcházelo podání s ní zcela totožné, s nímž však
nebylo zákonným způsobem (§72 odst. 1 s. ř. s.) naloženo. Jestliže žalovaný stěžovatele
nesprávně poučil o možnosti podat žalobu do dvou měsíců ode dne doručení, a jestliže tak
stěžovatel učinil, nelze mu to přičítat k tíži a odmítnout takto podanou žalobu jako
opožděnou. Podmínky přístupu občana k soudu ve správních věcech zákonem stanovené jsou
rigidní, přísné, vázány lhůtou a stojí na principu koncentrace řízení. Tomu však odpovídá
povinnost soudu při poskytování ochrany právům vyvarovat se o to více zřejmým
formalismům, jimiž dochází k neodůvodněnému odmítnutí práva. Doslovné lpění na splnění
procesních podmínek a předpokladů – k němuž došlo v této konkrétní věci – nesmí ve svém
důsledku vést k vytváření neústavních překážek, bránících v přístupu k soudu.
Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než souhlasit s argumentací soudu I. stupně
když vylučuje možnost aplikace části čtvrté o.s.ř ve správním soudnictví. Za těchto okolností
Nejvyšší správní soud vycházel z ústavně zaručeného základního práva na spravedlivý proces
(čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod), z něhož případě především vyplývá,
že každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného
soudu. Pokud by proto Nejvyšší správní soud za této značně specifické procesní situace
kasační stížnost zamítl, přičemž by shledal odmítnutí žaloby pro opožděnost za opodstatněné,
zjevně by svým postupem znemožnil přístup stěžovatelky k soudu (denegatio iustitiae)
a dopustil by se tak protiústavnosti v uvedeném smyslu. Nejvyšší správní soud, který je podle
čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, proto vycházel z toho,
že v souzené věci, při absenci zákonné úpravy ve správním soudnictví, je případná přímá
aplikace ustanovení ústavního pořádku, v tomto případě čl. 36 odst. 1 Listiny, podle něhož
„každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného
soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.“ Jinak řečeno, Nejvyšší správní soud
musel nastalou procesní situaci, blíže speciálně neupravenou běžným zákonem, vyřešit tak,
aby postupoval ústavně konformně - tedy aby umožnil přístup stěžovatelky k soudnímu
přezkumu citovaného rozsudku Městského soudu v Praze. Z citovaného principu vázanosti
soudce zákonem totiž nepochybně vyplývá i vázanost zákonem ústavním (arg. a minori ad
maius) a za situace, kdy ústavní norma není blíže dostatečně provedena předpisem
jednoduchého práva, resp. kdy aplikací jednoduchého práva dojde ke zjevnému porušení
ústavní normy a řešení této kolize s ohledem na povahu dané věci nespočívá ani v postupu
podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR (tzn. v předložení věci k Ústavnímu soudu s návrhem
na zrušení předmětného zákona), je jediným ústavně konformním východiskem přímá
aplikace ústavní normy. Proto Nejvyšší správní soud v souzené věci, veden citovaným
příkazem ústavodárce, vycházel z obecného principu úpravy přechodných ustanovení s. ř. s.,
podle kterého nemá být účastník zkrácen na svých procesních právech.
Nejvyšší správní soud však nesouhlasí s názorem stěžovatele, považuje-li tento
za nesprávné posouzení právní otázky soudem stran přípustnosti odvolání a uplatnění §53
správního řádu. Podle ust. §8a zákona č. 40/1995 Sb. pokud tento zákon nestanoví jinak,
vztahuje se na řízení ve věcech upravených tímto zákonem správní řád.
Stanoví-li ust. §7b cit zákona, že proti rozhodnutí orgánu dozoru podle tohoto zákona
lze podat opravný prostředek k soudu ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení rozhodnutí, stanoví
tak nepochybně „jinak“. Poučovací povinnost správního orgánu zahrnuje pouze poučení
účastníka řízení o řádných opravných prostředcích (§47 odst. 4 zák. č. 71/1967 Sb.), včetně
případné možnosti podat proti rozhodnutí opravný prostředek k soudu. Netýká se však dalších
procesních prostředků (mimořádných) jimiž lze v konkrétní právní věci případně vydané
rozhodnutí změnit nebo zrušit. Připouští-li zákon č. 40/1995 Sb. opravný prostředek k soudu,
připouští tak „jiný“ opravný prostředek než odvolání dle §47 správního řádu.
Dnem nabytí účinnosti s. ř. s. namísto opravného prostředku proti rozhodnutí
žalovaného podle zákona č. 40/1995 Sb. o regulaci reklamy je třeba podat žalobu ve lhůtě zde
stanovené. Ust. §129 odst. 1 s. ř. s. je nutno považovat za nepřímou novelizaci ustanovení
§7b odst. 4 zákona č. 40/1995 Sb., které i v současně platném znění setrvává na původním
znění, tj. na podání opravného prostředku k soudu, když takovým prostředkem bez ohledu na
jeho označení může být pouze žaloba. Jako jednoinstanční upravoval zákon č. 40/1995 Sb.
správní řízení i před účinností s. ř. s., přičemž nedošlo v zákonné úpravě výše citovaného
předpisu k žádným změnám. Námitka zavedení nepřípustného jednoinstančního řízení
je proto nedůvodná.
Jiný výklad dle názoru Nejvyššího správního soudu z ust. §129 odst.1 s. ř. s.
ve spojení s ust. §8a a §7b odst. 4 zákona č. 40/1995 Sb. nelze dovodit. Městský soud
v Praze proto nepochybil v právním posouzení přípustnosti opravného prostředku.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že usnesení
Městského soudu v Praze, kterým byl dle ust. §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. odmítnut návrh
stěžovatele, je nezákonné, a proto podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. napadené usnesení tohoto
soudu zrušil a věc mu vrací k dalšímu řízení.
V dalším řízení se bude Městský soud v Praze řídit právním názorem vysloveným
v tomto rozsudku a věcí se bude zabývat meritorně.
Za situace, kdy Nejvyšší správní soud rozhodl věcně bezprostředně po provedení
procesních úkonů nezbytných pro řízení v věci, nezabýval se již přiznáním odkladného účinku
kasační stížnosti, neboť by to bylo nadbytečné.
V novém řízení rozhodne soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110
odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 1. 3. 2005
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu