ECLI:CZ:NSS:2005:5.AS.44.2003
sp. zn. 5 As 44/2003 - 119
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobců: a) J. R., zast. advokátem JUDr. Alešem Janů, AK v Táboře, Čelkovická 445, b) o. s.
E. p. s., zast. členem sdružení Mgr. V. D., proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého
kraje, Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, o kasační stížnosti podané oběma žalobci
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 16. 4. 2003, č. j. 16 Ca 443/01 - 88,
16 Ca 437/01 - 91,
takto:
I. Věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp.zn. 5 As 44/2003 a 5 As 45/2003
se s p o j u j í ke společnému projednání a nadále budou vedeny pod sp.zn. 5 As 44/2003.
II. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 16. 4. 2003, č. j. 16 Ca 443/01
- 88, 16 Ca 437/01 - 91, se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Rozsudkem ze dne 16. 4. 2003, č. j. 16 Ca 443/01 - 88, č. j. 16 Ca 437/01 - 91, rozhodl
Krajský soud v Ústí nad Labem o zamítnutí žaloby ze dne 20. 12. 2001, kterou se stěžovatel
domáhal zrušení rozhodnutí Okresního úřadu v Mostě ze dne 23. 10. 2001, č. j. RRR
328/1068/01-Pi/Mi, jímž bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a změněno územní rozhodnutí
stavebního úřadu Magistrátu města Most ze dne 7. 8. 2001, č. j.: SÚ 2658/2001-328-Če,
o umístění stavby s názvem „N. - závod na výrobu hlav motorů – L. J.“.
Oba stěžovatelé navrhují, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu
v Ústí nad Labem a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
II.
V kasační stížnosti namítá stěžovatel a) důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b) a
d) s. ř. s.
1. Odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu
V daném případě je stavba umisťována mimo současně zastavěné území a mělo tedy
být navrženo její umístění v alternativách (§7 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně
zemědělského půdního fondu (dále též „zákon ZPF“) a §6 vyhlášky č. 13/1992 Sb.,
o podrobnostech ochrany zemědělského půdního fondu (dále též „vyhláška ZPF“), měly být
vyhodnoceny důsledky jednotlivých alternativ na ZPF (§6 odst. 3 vyhlášky ZPF), přičemž
toto vyhodnocení mělo mít obsahové náležitosti dle přílohy č. 5 vyhlášky ZPF. Soud
konstatoval, že jednání správních orgánů o vhodných lokalitách probíhala již v prosinci 2000
a příkladem uvádí některé písemné materiály tuto skutečnost dokládající (např. zápisy
z meziresortní skupiny pro přípravu investičního záměru společnosti N., žádost o předběžné
stanovisko k odnímání půdy podanou Městským úřadem v Mostě, srovnávací studie
lokalizace průmyslové zóny M. atd.). K tomu stěžovatel ve shodě se svými předchozími
vyjádřeními a s vyjádřením Veřejného ochránce práv uvádí, že sice pro odnímání pozemků ze
ZPF existovaly různé materiály, žádný z nich však neobsahuje údaje nezbytné pro srovnání
jednotlivých variant v rozsahu požadovaném dle předpisů na úseku ochrany ZPF. Nebyl ani
dodržen procesní postup při vydávání rozhodnutí o odnětí pozemků ze ZPF. Stěžovatel
i Veřejný ochránce práv se pokoušeli dopátrat toho, zda proces odnímání ze ZPF proběhl
řádným způsobem, ovšem zjištěné skutečnosti vypovídají o tom, že procesní pravidla
dodržena nebyla. To ostatně vyplývá i z opakovaných tvrzení správních orgánů, které urputně
tvrdily, že řízení o odnětí bylo zahájeno na základě návrhu podaného 2. 5. 2001 přímo
k Ministerstvu životního prostředí, když zákon jednoznačně určuje, že návrh se má podávat
k orgánu ochrany ZPF nejnižšího stupně. Správní spisy neobsahovaly ani doklady o tom,
že se nižší orgány ochrany ZPF k návrhu postupně vyjadřovaly, tak jak to zákon ZPF
předpokládá. Teprve ve svém posledním vyjádření správní orgány přišly s verzí, podle níž
k předání žádosti o odnětí pozemků ze ZPF proběhlo prostřednictvím příslušných orgánů
ZPF. Konkrétně k tomu mělo dojít tak, že magistrát dne 4. 5. 2001 podal žádost, okresní úřad
jej 9. 5. 2001 vyzval k doplnění žádosti, dne 11. 6. 2001 magistrát žádost doplnil a okresní
úřad předal žádost dopisem téhož dne na ministerstvo životního prostředí.
2. Stanovisko orgánu ochrany přírody k zásahu do krajinného rázu
K vydání napadeného správního rozhodnutí chyběl zákonem č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny požadovaný podklad – souhlas se zásahem do krajinného rázu,
který měl být vydán ve správním řízení. Příslušný orgán ochrany přírody a krajiny místo toho
nahradil toto rozhodnutí vyjádřením, v němž tvrdil, že řízení zahajováno být nemusí.
Krajský soud rovněž odmítl akceptovat stěžovatelem předložený důkaz – posudek
zpracovaný Doc. Ing. arch. I. V., CSc., s odůvodněním, že nebyl předložen v územním řízení
a soud by tak vycházel z jiných podkladů, než měl k dispozici správní orgán. Z ustanovení
§77 s. ř. s. ovšem jednoznačně vyplývá, že soud je oprávněn dokazování provádět. Zákon
v ustanovení §77 odst. 2 poslední věta výslovně říká, že soud vyjde ve svém rozhodnutí ze
skutkového a právního stavu zjištěného mimo jiné na základě nově provedených důkazů.
Z toho, že stěžovatel ve správní žalobě navrhl provedení nového důkazu vyplývá,
že skutkovou podstatu, z níž vycházel správní orgán při svém rozhodování, nepovažoval za
dostatečně zjištěnou. Podle názoru stěžovatele skutková podstata, z níž došly správní orgány
k závěru, že není potřeba vést řízení o zásahu do krajinného rázu, nemá oporu ve správních
spisech.
3. Chybějící stanovisko orgánu ochrany ovzduší
Stěžovatel namítal, že dotčeným orgánem státní správy z hlediska ochrany ovzduší byl
v územním řízení okresní úřad /§4 odst. 1 písm. a) zák. č. 389/1991 Sb., o státní správě
ochrany ovzduší/. Soud zcela přejal argumentaci žalovaného a celou věc nesprávně právně
posoudil, neboť tvrdí, že nečinnost správního orgánu lze interpretovat jako splnění zákonné
povinnosti „sdělit své stanovisko“ vyplývající z §36 odst. 3 zák. č. 50/1976 Sb., stavební
zákon (dále jen „stavební zákon“). Podpůrně odůvodňoval tento stav existencí stanoviska
jiného orgánu státní správy. Nečinnost povinného správního orgánu však v žádném případě
nelze interpretovat jako vyjádření, protože zákon takový postup neumožňuje. Stejně tak nelze
tuto nečinnost odůvodňovat existencí stanoviska jiného orgánu státní správy, protože by tímto
postupem nebyla respektována kogentní právní úprava ochrany ovzduší, která dává povinnost
vydat stanovisko. V této části tedy krajský soud nesprávně posoudil právní otázku spočívající
v tom, zda v dané situaci mělo být podkladem pro vydání rozhodnutí také stanovisko
okresního úřadu jakožto orgánu ochrany ovzduší.
4. Stanovisko orgánu ochrany veřejného zdraví
Soud v napadeném rozsudku nesprávně tvrdí, že forma stanoviska orgánu ochrany
veřejného zdraví není zákonem definována. Ve skutečnosti však zák. č. 258/2000 Sb.
o veřejném zdraví (dále jen „zákon VZ“) ve svém ustanovení §94 odst. 1 stanovuje, že
na rozhodování podle tohoto zákona se vztahuje správní řád, nestanoví-li tento zákon jinak.
Stanovisko orgánu ochrany veřejného zdraví se vydává na základě ustanovení §77 zákona
VZ, který aplikaci správního řádu nevylučuje. Současně nelze souhlasit s právním závěrem
soudu, že orgán ochrany veřejného zdraví nerozhoduje o právech a povinnostech fyzických
nebo právnických osob. Ustanovení §77 odst. 3 zákona VZ explicitně říká: „orgán příslušný
rozhodnout podle zvláštních právních předpisů ve věcech podle odstavce 2 nemůže
rozhodnout v rozporu se stanoviskem příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví, jestliže je
stanovisko příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví negativní“, čímž je jasně dáno právo
orgánu veřejného zdraví rozhodovat o subjektivních právech. Negativní stanovisko nelze
překonat odkazem na §37 odst. 3 stavebního zákona, jak se snaží tvrdit soud, neboť zákon
VZ je lex specialis ve vztahu ke stavebnímu zákonu. Stěžovatel je tedy toho názoru, že úvaha
o tom, zda se v dané věci jedná o rozhodování o právech, povinnostech nebo oprávněných
zájmech, se odvíjí od toho, jaký dopad do právní sféry fyzické nebo právnické osoby může
daný správní akt mít. Podle §77 zákona VZ je tím aktem, který znemožní navrhovanou
aktivitu právě stanovisko orgánu ochrany veřejného zdraví, tento akt tedy zasahuje do právní
sféry. Také v tomto bodě krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, a to zda stanovisko
hygienika má být vydáno formou správního rozhodnutí.
5. Doplňování podkladů pro rozhodnutí po ústním jednání
Stěžovatel poukazoval na skutečnost, že správní orgán prvního a stejně tak i druhého
stupně opakovaně doplňovaly podklady pro rozhodnutí v rozporu s koncentrační zásadou
a aniž by o těchto skutečnostech stěžovatele uvědomily a daly mu možnost se k nim vyjádřit.
Soud odůvodnil nezrušení rozhodnutí z důvodů procesních vad tím, že doplňované podklady
pro rozhodnutí (vyjádření P. O., s. p. ze dne 1. 8. 2001, sdělení Okresního úřadu v Mostě ze
dne 1. 8. 2001, č. j. Vod 231-1/01/Ni/V/5 a stejně tak sdělení ze dne 6. 8. 2001, č. j.
CHL/01/VYJ/1094) nebyly z různých důvodů podkladem pro rozhodnutí. Stěžovatel v podané
žalobě i ve svých dalších vyjádřeních v průběhu soudního jednání podrobně odůvodňoval,
proč jednotlivé materiály byly podkladem pro rozhodnutí a proč je vysvětlení správních
orgánů v této věci nesprávné. Soud se k této argumentaci stěžovatele nevyjádřil, pouze
mechaniky přejal názory správních orgánů.
6. Podjatost pracovníků stavebního úřadu
Stěžovatel v žalobě namítal podjatost pracovníků stavebního úřadu, neboť jsou
zaměstnanci stejného subjektu, který podal návrh na vydání územního rozhodnutí, o němž
se vede spor. Podjatost vyplývá ze špatné zákonné konstrukce, která umožňuje, aby
o návrzích obce učiněných v samostatné působnosti rozhodovala opět obec, ovšem ve své
působnosti přenesené. Soud se touto námitkou odmítl zabývat s tím, že stěžovatel neuplatnil
námitku podjatosti v průběhu správního řízení. Na základě této skutečnosti došel soud
k závěru, že stěžovatel nemohl být nijak zkrácen na svých právech. Stěžovatel považuje tuto
úvahu soudu za nesprávnou. Dle jeho názoru v dané věci existovala podjatost pracovníků
správního orgánu, když existoval přímý zaměstnanecký vztah k jednomu účastníku řízení.
Účastník může na skutečnost nasvědčující vyloučení správní orgán upozornit, jakmile se o ní
dozví. Pokud to však neučiní, nespojuje s tím zákon o správním řízení žádnou sankci, tím
méně sankci propadnutí jeho práva na to, aby ve věci rozhodovaly nestranné osoby. Toto
ústavně zaručené právo vyplývá z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Pro úplnost
zbývá dodat, že pracovníci stavebního úřadu měli v souladu s ustanovením §11 odst. 1
správního řádu sami namítnout svoji podjatost, zvláště pak, když na ni upozorňoval další
z účastníků řízení.
III.
Žalovaný ve svém vyjádření uvádí, že informace pro alternativní posuzování umístění
navrhované stavby z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu, ale rovněž z hlediska
dalších kriterií ochrany životního prostředí, vyplývají z podkladů, jež měly orgány ochrany
zemědělského půdního fondu k dispozici ve značném předstihu před vydáním
subsumovaného aktu, tj. souhlasu Ministerstva životního prostřední ze dne 9. 10. 2001.
Magistrát města Mostu požádal dne 11. 11. 2000 Ministerstvo životního prostřední,
územní odbor pro chomutovskou oblast o předběžné stanovisko k odnímání půdy
ze zemědělského půdního fondu pro průmyslové zóny; dne 23. 3. 2000 sdělilo ministerstvo
svůj názor na posouzení 9 lokalit. Návrh umístění stavby závodu na výrobu hlav
automobilových motorů byl posuzován Ministerstvem životního prostředí podle zákona
č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, a to dne 26. 7. 2001 vydalo
souhlasné stanovisko k tomuto záměru. Součástí tohoto posouzení je i komplexní zhodnocení
umístění stavby z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu. Přestože navrhovaná
předmětná stavba nedosahuje ve své produkci kapacitu závodu, který byl předmětem
posuzování, vydalo ministerstvo dne 27. 7. 2001 stanovisko, ve kterém uvádí, že citované
souhlasné stanovisko z hlediska hodnocení vlivů na životní prostřední v sobě zahrnuje
i hlediska posuzování vlivů na životní prostředí pro předmětnou „podlimitní“ stavbu.
Stěžovatel vytýká ministerstvu nestandardní postup při vydání souhlasu s odnětím zemědělské
půdy ze zemědělského půdního fondu, ačkoliv lze doložit, že ministerstvo bylo průběžně
a s předstihem seznámeno se všemi významnými podklady pro vydání svého souhlasu
a předání žádosti o odnětí zemědělské půdy proběhlo prostřednictvím příslušných orgánů
na ochranu zemědělského půdního fondu. Magistrát města Mostu dne 4. 5. 2001 podal žádost,
Okresní úřad Most dne 9. 5. 2001 jej vyzval k doplnění této žádosti, dne 11. 6. 2001 byla
podána doplněná žádost, která byla dopisem Okresního úřadu v Mostě ze dne 11. 6. 2001
předána Ministerstvu životního prostředí.
Stěžovatel namítá, že existuje několik verzí procesního postupu, které byly dosud
prezentovány a žádný z nich nebyl dosud řádně zdokumentován. Žalovaný však již
v předchozím řízení předložil důkazy, které např. při šetření Veřejným ochráncem práv
nebyly vzaty v úvahu, ale které celý procesní postup dokumentují. Z tohoto hlediska nelze
vzít v úvahu námitku stěžovatele na nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající v nedostatku
odůvodnění, stejně jako námitku, že správní orgány vycházely ze skutkové podstaty, která
nemá oporu ve správních spisech. Vydání souhlasu s odnětím zemědělské půdy jako
subsumovaného aktu bylo prováděno Ministerstvem životního prostředí a pro samotné
územní řízení bylo rozhodující vydání tohoto souhlasu, nikoli jemu předcházející procesní
postup.
Důraz na ochranu kvalitní zemědělské půdy byl zvažován při přípravě navrhované
stavby při srovnání jednotlivých alternativ. Pořízené studie prokazují, že v podstatě u všech
alternativ se jednalo o kvalitní zemědělskou půdu a rozhodujícím kriteriem pro umístění
stavby byla ochrana dalších aspektů životního prostředí. Problematika ochrany zemědělského
půdního fondu je napadána stěžovatelem z důvodu porušení procesních ustanovení a ve
spojení požadavku na zvažování alternativ při ochraně nejkvalitnější zemědělské půdy. Bez
ohledu na shora uvedené tvrzení, že v daném případě nedošlo k porušení zákona, je třeba pro
komplexní posouzení uvést i rozpor mezi faktickým stavem a evidenčním stavem kvality
zemědělské půdy v dané lokalitě. Bonitace zemědělské půdy, ze které vychází její rozdělení
do jednotlivých bonitních tříd, je nadhodnocena. Poslední srovnávací průzkumy byly
prováděny na přelomu 70. a 80. let minulého století, a protože bonitace slouží nejen k ochraně
zemědělského půdního fondu, ale rovněž pro výši stanovení nájmů a zejména pro daňové
účely, nejsou příslušné orgány vedeny snahou, aby aktualizovaly evidenční stav se stavem
faktickým. Faktický stav dotčené zemědělské půdy je zcela odlišný od deklarovaného stavu,
a to vzhledem k vyčerpanosti půdy a probíhající erozi. Důkazem toho je i skutečnost, že podle
zařazení zemědělské půdy do bonity 1 by měla mít orniční vrstvu 40 – 60 cm, ale při skrývce
ornice byla shledána orniční vrstva v rozsahu průměrně 20 cm. Tyto skutečnosti lze dokázat
ověřením v terénu a předloženým odborným posudkem. Magistrát města Mostu v této
souvislosti požádal o „dobonitování“ katastru, aby byl sladěn faktický a evidenční stav. (ad 1)
Žalovaný se ztotožňuje s posouzením a závěry krajského soudu a domnívá se,
že znalecké posudky nemohly ovlivnit výsledky správního řízení, které bylo založeno
na opakovaném stanovisku příslušného orgánu ochrany přírody a krajiny. (ad 2)
Stěžovatel zpochybnil argumentaci krajského soudu, že pokud bylo zahájení územního
řízení oznámeno dotčenému orgánu státní správy a tento se v řízení nevyjádřil, že nelze jeho
nečinnost interpretovat jako souhlas. V tomto směru je názor stěžovatele mylný, neboť je
třeba rozlišovat postup při projednávání s dotčenými orgány státní správy před podáním
návrhu v rámci územního řízení. Z toho hlediska při uplatnění koncentrační zásady
v územním řízení je závěr krajského soudu v souladu se zákonem. (ad 3)
Okresní hygienik v Mostě vydal dne 29. 3. 2001 stanovisko, ve kterém souhlasí
s umístěním předmětné stavby za předpokladu, že mu bude předložena k posouzení podrobná
dokumentace pro stavební řízení, v níž budou důsledně řešena opatření k ochraně zdraví
a předpokládaná zdravotní rizika budou eliminována stavebně, technicky a technologicky
v souladu s předpisy o ochraně zdraví. Tato podmínka byla zahrnuta do výroku napadeného
územního rozhodnutí tak, jak to vyplývá z ustanovení §39 stavebního zákona. Vzhledem
k požadavku stěžovatele na stanovisko okresního hygienika si stavební úřad opakovaně
vyžádal jeho vyjádření. Okresní hygienik v Mostě sdělil dne 18. 9. 2001, že má postavení
dotčeného orgánu státní správy v územním řízení, že v tomto postavení nerozhoduje
o právech anebo povinnostech fyzických osob, nýbrž sděluje svá stanoviska jinému orgánu
státní správy. Forma takového stanoviska není určena zákonem a nelze proti ani tvrdit,
že stanovisko ze dne 29. 3. 2001 nemá zákonem požadovanou formu. Uvedený postup
vychází ze zákona a pokynů Ministerstva zdravotnictví. Magistrát města Mostu se opakovaně
informoval u příslušných orgánů hygienické služby a v soudním řízení bylo předloženo
stanovisko Ministerstvo zdravotnictví v této věci. Závěr stěžovatele, že se v dané věci jedná
o rozhodování o právech, povinnostech nebo oprávněných zájmech, nemá oporu v právních
předpisech. (ad 4)
Stavební úřad vedl samostatně dvě územní řízení v předmětném území, a to územní
řízení o umístění stavby „N. – závod na výrobu hlav motorů – L. J.“ a územní řízení
o umístění stavby „Komunikace a inženýrské sítě pro rozvojovou zónu J.“. O průběhu obou
územních řízení je veden samostatný spis, byly sepsány dva samostatné protokoly o průběhu
ústních jednání, která se uskutečnila 30. 7. 2001, a byla vydána dvě samostatná územní
rozhodnutí. Požadavek společnosti P. O. a. s., který byl uplatněn při ústním jednání dne 30. 7.
2001, směřoval vůči návrhu na umístnění stavby „Komunikace a inženýrské sítě pro
rozvojovou zóny J.“ a stanovisko, které bylo opatřeno dne 1. 8. 2001 bylo také zahrnuto do
územního rozhodnutí ze dne 6. 8. 2001, č. j. SÚ 2659/2001-328-Š o umístění této stavby a to
pod bodem 19. podmínek uvedených ve výroku. Citované územní rozhodnutí nabylo právní
moci dne 11. 9. 2001, aniž by je stěžovatel napadl odvoláním nebo jiným opravným
prostředkem. Námitka stěžovatele se tedy netýká napadeného územního rozhodnutí ze dne 7.
8. 2001, č. j. SÚ 2658/2001-328-Če. Stěžovatel dále poukazoval na doplňování podkladů pro
vydání územního rozhodnutí, a to sdělení Okresního úřadu ze dne 1. 8. 2001 č. j. Vod 231-
1/01/Ni/V/5, ve kterém bylo reagováno pouze na dotaz stavebního úřadu v návaznosti na
předchozí sdělení Ministerstva zdravotnictví ze dne 31. 7. 2001, že tak, jak bylo zjištěno
v průběhu řízení nejsou opravdu vyhlášena ochranná pásma přírodních minerálním vod
v předmětném území. Toto vysvětlení nebylo podkladem pro vydání územního rozhodnutí,
nevyplývají z něj žádné požadavky na stanovení podmínek územního rozhodnutí. Stejně tak
vyjádření Okresního úřadu v Mostě ze dne 6. 8. 2001 neovlivnilo vydání napadeného
územního rozhodnutí, protože obsahuje pouze vysvětlení z hlediska uplatňování zákona
č. 353/1999 Sb., o prevenci závažných havárií, který se na daný případ nevztahuje, protože
tento nedosahuje stanovené hodnoty. (ad 5)
Podle ustanovení §36 odst. 1 stavebního zákona musí účastníci řízení uplatnit své
námitky nejpozději při ústním jednání. Stěžovatel neuplatnil své námitky podjatosti takovým
způsobem, aby o nich mohl Magistrát města Mostu v řízení rozhodovat. Stěžovatel poukazuje
na skutečnosti, které mu byly již při oznámení zahájení řízení známy a pokud z nich vyvozuje
podklady pro námitku podjatosti, měl je uplatnit v zákonem stanovené lhůtě. K tomu však
nedošlo. Ustanovení §36 odst. 1 stavebního zákona je speciálním ustanovením vůči
správnímu řádu, a je proto třeba přihlédnout k tomu, že stěžovatel jako účastník řízení
nevyužil své možnosti a v důsledku toho nebyla otázka podjatosti posuzována v průběhu
řízení. Kdyby stěžovatel uplatnil námitku zákonem stanoveným způsobem, mohlo by to vést
k příslušnému rozhodnutí o podjatosti jednotlivých pracovníků Magistrátu města Mostu, což
v konečném výsledku by mohlo znamenat nečinnost tohoto správního úřadu a použití
ustanovení §50 správního řádu. Jiný postup dosud platná právní úprava nezná. Otázka, zda
příslušní pracovníci stavebního úřadu měli sami sebe označit za podjaté, jakmile se dozvěděli
o skutečnostech nasvědčujících jejich vyloučení, to je o pochybnostech o objektivním
projednávání věci vzhledem k pracovnímu poměru k Městu Most, je vzhledem k dosavadní
praxi a rozporuplným názorům, ale i průběhu územního řízení a rovněž vzhledem k důvodům
kasační stížnosti, nepodložená. (ad 6)
IV.
V kasační stížnosti namítá stěžovatel b) důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s., a to že rozhodnutí o odmítnutí žaloby bylo nezákonné. Stěžovatel je v řízení o kasační
stížnosti zastoupen svým členem, který má ukončené vysokoškolské právnické vzdělání.
Stěžovatel tvrdí, že byl účastníkem územního řízení na základě §70 zákona a je občanským
sdružením registrovaným ministerstvem vnitra a jeho základním cílem podle čl. 3 písm. a)
stanov je ochrana přírody a krajiny. Stěžovatel měl u příslušného stavebního úřadu podánu
žádost ve smyslu §70 odst. 2 zákona, aby byl informován o všech tímto úřadem
zahajovaných řízeních, v nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Stavební
úřad jej o zahájení předmětného územního řízení informoval a stěžovatel mu v souladu s §70
odst. 3 zákona oznámil svou účast. Tyto skutečnosti, které jsou podmínkami pro účast
občanského sdružení ve správním řízení, stavební, okresní a posléze ani krajský úřad
nezpochybňovaly. Krajský soud však dospěl k názoru, že stěžovatel nebyl účastníkem
správního řízení, a to proto, že nesplnil další podmínku, kterou §70 odst. 2 zákona pro účast
občanských sdružení klade. Touto podmínkou je místní příslušnost sdružení resp. jeho
organizační složky. Podle názoru krajského soudu (a také krajského úřadu, který v jednom
ze svých písemných vyjádření tuto námitku jako první vznesl) lze za místně příslušnou
jednotku občanského sdružení považovat pouze tu, která má své sídlo v územním obvodu
příslušného stavebního úřadu. Na základě této argumentace krajský soud žalobu odmítl.
Stěžovatel se domnívá, že výše zmíněná interpretace pojmu „místně příslušná
organizační jednotka občanského sdružení“ je nezákonná, a nezákonné je proto i na ní
založené odmítnutí jeho žaloby. K tomu uvádí následující důvody. Argumentace krajského
soudu vychází z přesvědčení, že úmyslem zákonodárce a účelem použití dikce „místně
příslušná organizační jednotka“ v §70 odst. 2 zákona je omezit možnost účasti ve správních
řízeních pouze na „místní sdružení“, resp. místní organizační jednotky v užším smyslu – ta,
jejichž formálně určené sídlo se nachází v územním obvodu příslušného úřadu. Účelem
použití vykládaného pojmu „místně příslušná organizační jednotka“ je pouze snaha předejít
sporům o to, která jednotka občanského sdružení má právo se řízení účastnit v případě, kdy se
občanské sdružení člení na více jednotek s právní subjektivitou. Výraz „místně příslušná
jednotka“ pouze obecně označuje, že o účast může usilovat pouze z hlediska územní
působnosti „správná“ organizační jednotka a že správní orgán má tuto skutečnost ověřit.
Neobsahuje v sobě apriorně svázanost sídla této jednotky s územním obvodem příslušného
úřadu. Skutečnost, na jakém území ta která jednotka občanského sdružení působí, nevyplývá
z pojmu „místně příslušná organizační jednotka“, ale ze stanov občanského sdružení. Podle
čl. 7 stanov stěžovatel „nezřizuje žádné územní jednotky s právní subjektivitou a je místně
příslušným pro území celé České republiky“. Určení toho, na jakém území bude sdružení
působit, je součástí svobody sdružovací a konkretizací zásady „každý může činit to, co zákon
výslovně nezakazuje“. K tomuto závěru lze dojít také srovnáním konstrukce místní
příslušnosti správních úřadů a soukromých subjektů. Správní úřady jsou pro veřejnoprávní
činnost místně příslušné ve svém územním, resp. správním obvodu. Správní obvod určují
zákony, neboť jde o vymezení územní působnosti, a tedy otázkou, kterou podle čl. 79 odst. 1
lze řešit pouze zákonem. Občanská sdružení, stejně jako jiné subjekty soukromého práva jsou
místně příslušné podle území, ve kterém působí. Svou územní působnost a z ní se odvíjející
místní příslušnost si určují samy, a to ve stanovách, resp. jiných zakládacích listinách. Mohou
totiž v souladu s čl. 2 odst. 3 Listiny činit vše, co jim zákon nezakazuje. K této části zbývá
dodat, že výklad, podle nějž se určení místní příslušnosti odvíjí od stanov občanského
sdružení, zastává i věcně příslušný resort – Ministerstvo životního prostředí.
To v metodickém pokynu 2/1999 výslovně uvádí: „V případě, že se občanské sdružení
nečlení na organizační jednotky s právní subjektivitou a jeho hlavním posláním podle stanov
je ochrana přírody a krajiny, se za místně příslušnou organizační jednotku považuje toto
sdružení jako celek. Při posuzování místní či věcné příslušnosti občanského sdružení je třeba
vycházet ze stanov tohoto sdružení.“ Výše popsanou nezákonnou interpretací krajský soud
zasáhl do základních práv stěžovatele, a to konkrétně do práva na soudní ochranu ve smyslu
čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod tím, že nezákonně zúžil právní podmínky
účastenství ve správním i soudním řízení tak, aby stěžovatel nebyl účastníkem ani správních
řízení, ani soudního přezkumu; dále do práva na účast v rozhodovacích procesech, která
je jednou z forem účasti občanů na správě věci veřejných ve smyslu čl. 21 odst. 1 Listiny.
Současně krajský soud porušil i čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, když
neuplatňoval v řízení, jež vedl, státní moc v mezích zákona, ale mimo tyto meze. Upřel tak
stěžovatelům nárok na využití ústavně zaručeného práva ve smyslu čl. 2 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod.
V.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti tvrdí, že argumentace stěžovatele b)
je nesprávná a nemá oporu v právních předpisech. Naopak, jak právní úprava obsažená
v ustanovení §70 odst. 2 a 3 zákona, tak její uplatňovaný výklad je protiústavní a nelze podle
něj v rozhodování správních orgánů postupovat. Ustanovení §70 odst. 2 zákona používá
pojem „místně příslušná organizační jednotka občanského sdružení“, který není tímto
zákonem definován a ani není jinak tímto zákonem legislativně přímo řešen. V tomto
ustanovení zákona je použita legislativní zkratka „občanské sdružení“ pro dikci „místně
příslušná organizační jednotka občanského sdružení“, jehož hlavním posláním podle stanov
je ochrana přírody a krajiny, kterou nelze ztotožnit s pojmem občanské sdružení použitém
v ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů ve znění pozdějších
předpisů. Za toto „občanské sdružení“ je nutno považovat ve smyslu použité legislativní
zkratky jen „místně příslušnou organizační jednotku občanského sdružení“, která jak shora
uvedeno není definována. Tento zjevný legislativní nedostatek má zásadní význam zejména
v souvislosti s ustanovením §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle kterého má
jen „toto“ občanské sdružení po splnění zákonem stanovených podmínek postavení účastníka
řízení. S odvoláním na názor Ústavního soudu vyjádřený v rozhodnutí zn. II.ÚS 81/98 ze dne
17. 6. 1998 stran nedostatku definice základního pojmu užívaného v zákoně, je rozhodující
pro aplikaci citovaného ustanovení §70 odst. 2 zákona stanovení pojmu „místně příslušná
organizační jednotka občanského sdružení“. Pokud tento důležitý pojem není legislativně
ošetřen, nemohou mít rozhodnutí správních orgánů v této věci oporu v platných právních
předpisech. Stejně tak i výklad Ministerstva životního prostředí publikovaný ve Věstníku
MŽP, ročník IX, částka 2/1992 je nesprávný. Podle tohoto výkladu, pokud se občanské
sdružení nečlení na organizační jednotky s právní subjektivitou a jeho hlavním posláním dle
stanov je ochrana přírody a krajiny, požívá práv podle ustanovení §70 odst. 2 a 3 zákona.
Základním předpokladem naplňování existence právního státu ve smyslu ustanovení čl. 1
Ústavy je mj. jednoznačné stanovení základních podmínek pro vznik právní subjektivity,
úprava právních vztahů, jakož i podmínky pro uplatňování práv, včetně vymezení postavení
účastníků příslušných řízení vedených orgány státu. Samotné ustanovení §70 odst. 2 zákona
bez ohledu na shora uvedené vady spočívající v nedostatku definice pojmu „místně příslušná
organizační jednotka občanského sdružení“ v sobě skrývá v návaznosti na ustanovení §6
odst. 1 písm. e) zákona o sdružování občanů vnitřní rozpor, protože předpokládá, že pouze ta
organizační jednotka, která má právní subjektivitu může využít zákonem stanovených práv.
Přitom podle ustanovení §6 odst. 1 písm. e) zákona o sdružování občanů nelze předpokládat,
že všechny organizační jednotky občanských sdružení budou mít právní subjektivitu, neboť
pokud budou zřízeny, mohou podle citovaného ustanovení zákona „jednat svým jménem“.
Z uvedeného lze mít pochybnosti o plné právní subjektivitě, neboť chybí další stanovené
atributy samostatnosti subjektu. Přitom je třeba mít za to, že právní subjektivitu má občanské
sdružení jako celek. V opačném případě by přicházelo v úvahu, že existují organizační
jednotky s právní subjektivitou a bez právní subjektivity, což odporuje uvedené dikci
ustanovení §6 odst. 1 písm. e) zákona o sdružování občanů a při tomto chápání věci navozuje
situaci neurčitosti, včetně nemožnosti účinné kontroly toho, jaký subjekt a v jakém rozsahu
se domáhá svých práv podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Místní příslušnost odvozená
od sídla má své odůvodnění i z hlediska uplatňované „ochrany veřejných zájmů“, kterého
se stěžovatel dovolává, neboť podle příslušného správního obvodu příslušného orgánu
je v zásadě rozlišována důležitost a význam rozhodovaných věcí z hlediska působnosti obce,
kraje, ministerstva nebo jiného ústředního úřadu. To znamená, že občanské sdružení si může
podle stěžovatele vymezit svoji místní příslušnost samostatně. K tomu je třeba připomenout,
že stanovy jsou vnitřní organizační normou, která upravuje především vnitřní poměry
v organizaci a pokud mají být přijata ustanovení, která působí navenek, je jejich výčet uveden
jako zákonný požadavek ustanovení §6 odst. 2 písm. a) až e) zákona o sdružování občanů.
Mezi tyto zákonné požadavky náleží název sdružení, sídlo, cíl jeho činnosti, orgány sdružení,
způsob jejich ustavování, určení orgánů a funkcionářů oprávněných jednat jménem sdružení,
ustanovení o organizačních jednotkách, pokud budou zřízeny a pokud budou jednat svým
jménem a zásady hospodaření. Mezi zákonnými požadavky není požadavek na územní
působnost a od ní se odvíjející místní příslušnost. To znamená, že občanská sdružení si tato
ustanovení ve stanovách upraví či neupraví a pokud je upraví, tak je to nad rámec zákonných
požadavků. V celé řadě případě existují občanská sdružení, které problematiku územní
působnosti a s tím spojené místní příslušnosti neupravují. Z hlediska logiky uplatněné
stěžovatelem by tato občanská sdružení neměla žádnou územní působnost. Nicméně musí
existovat kritérium pro určení místní příslušnosti, které při absenci ustanovení stanov lze
odvodit pouze od sídla občanského sdružení. Při aplikaci ustanovení §70 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny, tak by při uplatnění výkladu stěžovatele vznikla dvojí situace,
na základě které by byla stanovena místní příslušnost občanského sdružení. To je z hlediska
právní jistoty a určitosti právních vztahů nepřijatelné. Žalovaný má za to, že stěžovatel si
ve svých stanovách nad rámec zákona zcela samostatně upravil svoji územní působnost a z ní
odvíjí místní příslušnost bez toho, aniž by tato měla oporu v zákoně a je navíc v rozporu
s principy uplatňovanými ve správním řízení. Tím si významně osobuje práva, která přesahují
práva ostatních účastníků správních řízení. V rozporu se zásadou rovnosti účastníků tak jeden
z nich disponuje právem, na základě kterého si sám upravuje své postavení jako účastníka
řízení. Takový to výklad procesních práv je nepřípustný. Nezbývá než při nedostatcích platné
právní úpravy buď uvedené sporné ustanovení §70 odst. 2 a 3 zákona neaplikovat, anebo
v krajním případě je uplatnit v rámci zásad platných pro správní řízení podle správního řádu.
Jiný výklad jde nad rámec zákona a v souladu se závěrem krajského soudu se tak dostává
občanským sdružením daného typu více práv, než mají ostatní občané či právnické osoby.
S ohledem na výše uvedené důvody navrhuje žalovaný, aby Nejvyšší správní soud
zamítl kasační stížnost.
VI.
Z obsahu soudního spisu vyplývá, že kasační stížností napadeným rozsudkem
Krajského soudu v Ústí nad Labem o žalobách na přezkoumání rozhodnutí Okresního úřadu
v Mostě ze dne 23. 10. 2001, č. j. RRR 328/1068/01-Pi/Mi, bylo rozhodnuto tak,
že se výrokem č. I. žaloba Ekologického právního servisu, občanského sdružení se sídlem
v Brně, proti rozhodnutí Okresního úřadu v Mostě ze dne 23. 10. 2001, č. j. RRR
328/1068/01-Pi/Mi odmítá, výrokem č. II. žaloba J. R. proti rozhodnutí Okresního úřadu
v Mostě ze dne 23. 10. 2001, č. j. RRR 328/1068/01Pi/Mi, zamítá a výrokem č. III. žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Krajský soud však předtím usnesením ze
dne 16. 4. 2003 (č. l. 86) při nařízeném ústním jednání ve věci žalobce J. R. (sp. zn. 16 Ca
443/01) spojil tuto žalobu ke společnému projednání se žalobou E. p. s. (sp. zn. 16 Ca
437/01). Protože u Nejvyššího správního soudu byly registrovány dvě samostatně podané
kasační stížnosti proti témuž rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, které spolu věcně
a obsahově souvisí, podepsaný soud rovněž spojil obě kasační stížnosti ke společnému
projednání podle §39 odst. 1, za použití §120 s. ř. s. (zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní) a dále je vede pod spisovou značkou uvedenou v záhlaví tohoto rozsudku.
VII.
V souladu s ust. §109 odst. 3 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační
stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné /ust. §103 odst. 1 písm. c) cit. zák./
nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné /ust. §103 odst. 1 písm. d) cit. zák./, jakož
i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Ke skutečnostem, které stěžovatel
uplatní poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, Nejvyšší správní soud v souladu
s ustanovením §109 odst. 4 s. ř. s. nepřihlédne. Skutkovým základem pro rozhodnutí
kasačního soudu se tedy mohou stát pouze skutečnosti a důkazy, které byly uplatněny před
soudem, který vydal napadené rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí Krajského
soudu v Ústí nad Labem v mezích důvodů uplatněných ve smyslu ust. §103 odst.1 písm. a),
b) a d) s. ř. s. a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Tvrzenou nezákonnost podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. spatřuje stěžovatel
v nesprávném posouzení právních otázek soudem v předcházejícím řízení.
Tvrzená nezákonnost, spočívající v nesprávném právním posouzení věci soudem
v předcházejícím řízení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav
je aplikována nesprávná právní věta, popř. je sice aplikována správná právní věta, ale tato
je nesprávně vyložena. Vztah mezi skutkovým zjištěním a právním posouzením lze
charakterizovat tak, že jde o aplikaci právní normy na konkrétní případ nebo situaci.
Stěžovatel napadá rozhodnutí soudu prvního stupně z toho důvodu, že správní orgány
vycházely při rozhodování z nedostatečného způsobu provedení dokazování ve smyslu §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s. K tomu soud upomíná, že skutková podstata, z níž správní orgán
vycházel v napadeném rozhodnutí, je se spisy v rozporu, pokud skutkový materiál, jinak
dostačující k učiněnému správnému skutkovému závěru, ve spisu obsažený, vede k jiným
skutkovým závěrům, než jaký učinil rozhodující orgán. Skutková podstata nemá oporu
ve spisech, chybí-li podklad pro skutkový závěr učiněný rozhodujícím orgánem, resp.
je nedostačující k učinění správného skutkového závěru.
Důvodem pro podání kasační stížnosti z dalšího důvodu, a to podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. je nepřezkoumatelnost, spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Soud I. stupně byl při posuzování zákonnosti rozhodnutí žalovaného správního orgánu
vázán v souladu s ustanovením §75 odst. 2 s. ř. s. rozsahem a důvody opravného prostředku,
které stěžovatel uvedl, přičemž vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu; k tomuto datu zde vztahuje i Nejvyšší správní soud platná
znění právních předpisů, není-li výslovně uvedeno jinak.
VIII.
Ad 1) V ustanovení §4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního
fondu jsou uvedeny zásady ochrany zemědělského půdního fondu. Pro nezemědělské účely
je tak nutno použít především nezemědělskou půdu, zejména nezastavěné a nedostatečně
využité pozemky v současně zastavěném území obce nebo na nezastavěných plochách
stavebních pozemků staveb mimo toto území, stavební proluky a plochy získané zbořením
přežilých budov a zařízení. Musí-li však v nezbytných případech dojít k odnětí zemědělského
půdního fondu, nutno zejména co nejméně narušovat organizaci zemědělského půdního
fondu, hydrologické a odtokové poměry v území a síť zemědělských účelových komunikací,
dále odnímat jen nejnutnější plochu zemědělského půdního fondu, při umisťování směrových
a liniových staveb co nejméně ztěžovat obhospodařování zemědělského půdního fondu a po
ukončení povolení nezemědělské činnosti neprodleně provést takovou terénní úpravu, aby
dotčená půda mohla být rekultivována a byla způsobilá k plnění dalších funkcí v krajině podle
schváleného plánu rekultivace.
Podle §7 ZPF při zpracování zadání staveb jsou investoři povinni řídit se zásadami
ochrany zemědělského půdního fondu (§4) a navrhnout umístění stavby tak, aby z hlediska
ochrany zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů došlo
k co nejmenším ztrátám zemědělského půdního fondu, a zároveň vyhodnotit důsledky
navrhovaného řešení na tento fond. Pokud řešení není jednoznačné, je třeba navrhovat
umístění stavby v alternativách.
Ministerstvo životního prostředí České republiky vydá (§22 písm. d) ZPF)
podrobnější úpravu postupů k zajištění ochrany zemědělského půdního fondu při
zpracovávání a projednávání územně plánovací dokumentace a územně plánovacích podkladů
(§5), návrhů na stanovení dobývacích prostorů (§6), zadání staveb a návrhů tras nadzemních
a podzemních vedení, pozemních komunikací, celostátních drah a vodních cest a jejich
součástí (§7) a při stavební, těžební a průmyslové činnosti, geologickém a hydrogeologickém
průzkumu (§8).
Podle §6 vyhl. č. 13/1994 Sb., kterou se upravují některé podrobnosti ochrany
zemědělského půdního fondu, se stanoví postupy k zajištění ochrany zemědělského půdního
fondu při zpracování dokumentace staveb potřebné k vydání územního rozhodnutí. Při
zpracování dokumentace staveb potřebné k vydání územního rozhodnutí, jímž má být dotčen
zemědělský půdní fond, investor vyhodnocuje důsledky navrhovaného umístění
připravovaných staveb na tento fond. Toto vyhodnocení tvoří přílohu k žádosti o udělení
souhlasu k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle §9 zákona. Podrobnosti
o obsahu vyhodnocení jsou uvedeny v příloze č. 5 této vyhlášky. Pokud má být připravovaná
stavba umístěna mimo současně zastavěné území obce, investor navrhne technicky řešitelné
územní alternativy jejího umístění s cílem nalézt řešení, které bude z hlediska ochrany
zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů
nejvýhodnější; vyhodnotí přitom důsledky jednotlivých územních alternativ na zemědělský
půdní fond. Vyhláška, nikoli však zákon, počítá s výlukami z této povinnosti; totiž územní
alternativy se nenavrhují, je-li umístění stavby v souladu s řešením schválené územně
plánovací dokumentace nebo schválených územně plánovacích podkladů, nebo návrhem tras
nadzemních a podzemních vedení, pozemních komunikací, celostátních drah a vodních cest a
jejich součástí, k němuž orgány ochrany zemědělského půdního fondu udělily souhlas, nebo
podmínkami, které vymezily příslušné orgány ochrany zemědělského půdního fondu při
udělování souhlasu k návrhu na stanovení dobývacího prostoru. Obdobně jde-li o stavby
zemědělské prvovýroby, jejichž umístění je vymezeno vlastnickými vztahy k pozemku, nebo
o výstavbu zemědělských účelových komunikací či uskutečňování investic do půdy za účelem
zlepšení půdní úrodnosti, u nichž je jednoznačnost umístění dána jejich technickým
charakterem a účelem, se územní alternativy rovněž nenavrhují.
Zmiňovaná příloha č. 5 se týká obsahu vyhodnocení důsledků navrhovaného umístění
staveb na zemědělský půdní fond. Vyhodnocení důsledků navrhovaného umístění staveb
na zemědělský půdní fond se zpracovává pro celou výměru půdy náležející do zemědělského
půdního fondu, která má být dotčena zamýšlenou stavbou a s ní souvisejícími akcemi podle
řešení obsaženého v příslušné dokumentaci stavby potřebné k vydání územního rozhodnutí;
jeho součástí je textová, tabulková a grafická část. Podkladem pro grafickou část tohoto
vyhodnocení jsou kopie katastrálních map v měřítcích odpovídajících plošnému rozsahu
stavby, nejvýše však v měřítku 1 : 5000. V dalším se pak podrobně stanoví obsah tohoto
vyhodnocení.
Z uvedeného výčtu norem vyčnívá zákonem kladený důraz na existenci variantního
zpracování návrhu umístění stavby, včetně vyhodnocení důsledků navrhovaného řešení, aby
došlo k co nejmenším ztrátám zemědělského půdního fondu. Soudu tak náleží zajistit ochranu
této zákonem stanovené povinnosti. Výklad podzákonných norem přitom nemůže být veden
způsobem směřujícím k vyloučení zákonem uložených povinností, jestliže takovýto přímý
odkaz zákon neobsahuje. Pokud jde o výjimku, se kterou pracuje §7 zákona a jež se týká
jednoznačného řešení, tato na daný případ nedopadá. Povahu takového řešení soud vnímá
spíše jako objektivní kategorií, např. lokalizace ložiska nerostů, některá technická řešení
staveb apod., a o takovou situaci se nejedná. Právní norma velmi důsledně propracovává
způsob, jakým má být zákonné povinnosti učiněno zadost, totiž stanoví formu i obsah
dokumentu, jež má být investorem zpracován. V posuzovaném případě nebyly shledány
podmínky pro výluku z této povinnosti, ani nebyly ze strany žalovaného tvrzeny. Neobstojí
odkaz na zpracovanou charakteristiku jednotlivých lokalit, ať již jde o srovnávací studie
lokalizace průmyslové zóny M. nebo předběžná posouzení lokalit z hlediska jejich vhodnosti
pro výstavbu průmyslového objektu, protože posouzení z hlediska ztrát zemědělského
půdního fondu neobsahují. Je třeba tento požadavek vnímat nikoli jako samoúčelný, nýbrž
jako kritérium vyplývající ze základních zásad zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně
zemědělského půdního fondu. Není dostačující shromáždění podkladů, jestliže zákon počítá i
s procesem vyhodnocení důsledků navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond a takovýto
dokument nebyl vyhotoven. Smyslem tohoto požadavku je nepochybně vytvořit předpoklad
pro úvahu o nejvhodnějším řešení. Vyhodnocení obsahuje mimo jiné celkové zhodnocení
důsledků zamýšlené stavby na zemědělský půdní fond, soupis pozemků náležejících do
zemědělského půdního fondu nebo jejich částí v členění podle toho, jde-li o pozemky v
současně zastavěném území obce nebo mimo toto území a má-li být půda odňata trvale nebo
dočasně, dále údaje o pozemcích podle katastru nemovitostí (obec, katastrální území, parcelní
číslo, druh pozemku, vlastnické, popřípadě nájemní vztahy), výměry pozemků nebo jejich
částí, údaje o zařazení pozemků zemědělské půdy do bonitovaných půdně ekologických
jednotek, popřípadě do stupňů přednosti v ochraně, údaje o tom, zda na dotčených pozemcích
zemědělské půdy jsou vybudovány investice do půdy za účelem zlepšení půdní úrodnosti
(meliorační zařízení apod.), bilanci skrývky svrchních kulturních vrstev půdy (např. ornice,
drnové vrstvy) a hlouběji uložených zúrodnění schopných zemin a plán na jejich přemístění a
hospodárné využití rozprostřením na jiných konkrétně vymezených pozemcích nebo uložením
pro jiné konkrétně vymezené účely včetně rekultivačních opatření. Obdobné nároky jsou
kladeny i na grafickou část. Je zřejmé, že správní spis neobsahuje žádný takový dokument, jež
by shora uvedeným požadavkům odpovídal a byl vypracován právě pro tento účel.
Soud dává za pravdu stěžovateli, že absence srovnávací studie podle kritérií
předvídanými platnou právní úpravou mohla mít ve svých důsledcích vliv na zákonnost
rozhodnutí o umístění stavby (územní rozhodnutí) Magistrátu města Mostu ze dne 7. 8. 2001
č. j. SÚ 2658/2001-328/Če ve znění rozhodnutí Okresního úřadu v Mostě ze dne 23. 10. 2001
č. j. RRR 328/1068/01-Pi/Mi. Žalovaný se bude muset s tímto nedostatkem vypořádat v rámci
jím vedeného správního řízení, neboť nejde o pouhé doplnění důkazů, jak má na mysli ust.
§77 odst. 2 s. ř. s.
Ad 2) Další námitka se týká z hlediska teoretického problematiky tzv. subsumpce
správních aktů, a to v rovině jejich přezkoumatelnosti soudem, z hlediska praktického o míru
dostatečnosti odůvodnění rozsudku soudu prvého stupně v části, jež se vztahuje k souhlasu
s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu (ZPF) pro nezemědělské účely, uděleného
Ministerstvem životního prostředí dne 13. 6. 2001, č. j. 600/2189/01.
V posuzovaném případě uvedený souhlas je vyžadován v ust. §9 zákona
č.334/1992 Sb.; k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu pro nezemědělské účely
je třeba souhlasu orgánu ochrany zemědělského půdního fondu, který je nezbytný k vydání
rozhodnutí podle zvláštních předpisů (§126 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu /stavební zákon/, podle něhož dotýká-li se řízení zájmů chráněných
zvláštními předpisy, rozhodne stavební úřad jen v dohodě, popřípadě se souhlasem orgánu
státní správy, který chráněné zájmy hájí /dotčený orgán státní správy/). Půdu lze odejmout
ze zemědělského půdního fondu trvale nebo dočasně. Žádost o souhlas k odnětí půdy
ze zemědělského půdního fondu podává ten, v jehož zájmu má k tomuto odnětí dojít, tj.
žadatel. Orgán ochrany zemědělského půdního fondu posoudí žádost a její přílohy a shledá-
li, že půda může být odňata ze zemědělského půdního fondu, vydá k tomuto odnětí souhlas,
ve kterém m.j. vymezí, kterých pozemků nebo jejich částí se tento souhlas týká a stanoví
podmínky nezbytné k zajištění ochrany zemědělského půdního fondu. Podle §10 cit. zákona
souhlas k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu je závaznou součástí rozhodnutí, která
budou ve věci vydána podle zvláštních předpisů. Žadatel je povinen plnit podmínky v něm
stanovené ode dne, kdy tato rozhodnutí nabyla právní moci, popřípadě ve lhůtách v nich
určených. Platnost vydaného souhlasu je totožná s platností těchto rozhodnutí a prodlužuje
se současně s prodloužením jejich platnosti podle zvláštních předpisů. Podle §18 návrh
na zahájení řízení podle zákona podávají právnické a fyzické osoby vždy u pověřeného
obecního úřadu, v jehož obvodu leží největší část zemědělského půdního fondu, který má být
příslušným návrhem dotčen. Tento orgán ochrany zemědělského půdního fondu návrh
posoudí a není-li příslušný k jeho vyřízení, postoupí ho se svým stanoviskem orgánu ochrany
zemědělského půdního fondu vyššího stupně. Obdobně postupuje orgán ochrany ZPF
středního stupně, je-li k vyřízení návrhu příslušné ministerstvo životního prostředí České
republiky. Podle §17 ministerstvo životního prostředí České republiky uděluje podle §9
odst. 6 souhlas k odnětí půdy ze ZPF, má-li být dotčena zemědělská půda a půda dočasně
neobdělávaná o výměře nad 10 ha.
Z uvedeného jsou tak patrné dvě skutečnosti. Především je třeba upozornit na ust. §75
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.), podle něhož soud přezkoumá v mezích
žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí. Byl-li závazným podkladem přezkoumávaného
rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho
zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon
samostatnou žalobou ve správním soudnictví. V daném případě se jedná o tzv. vnější
a absolutní subsumpci, neboť obsah podmiňujícího aktu vydaného jedním správním orgánem
je nutno jednoznačně a beze zbytku promítnout do finálního aktu vydávaného druhým
správním úřadem. Sám o sobě nemá bezprostřední vnější regulační charakter a bude
zprostředkován až konečným aktem. Z pohledu judikatury se promítne obsah subsumovaného
správního aktu do navazujícího správního aktu. Rozlišujeme tak situaci, kdy právní poměry
osoby jsou konečným způsobem upraveny teprve po vydání několika na sebe navazujících
správních aktů, a to buď několika rozhodnutí (vydaných v řízení, jichž je taková osoba
účastníkem a jednotlivá rozhodnutí jsou jí adresována), a nebo je osobě vydáno rozhodnutí
jediné, jemu ale předchází iniciativa úřadu, který má takový konečný akt vydat, spočívající
v tom, že jako podklad pro konečné rozhodnutí si úřad obstarává sám potřebné akty úřadů
jiných (Bureš-Drápal-Mazanec: Občanský soudní řád, Komentář, C.H. Beck, 2001). Není
tedy vyloučeno, aby v rámci přezkoumání finálního aktu byly vznášeny námitky týkající
se aktů podmiňujících. V kasační stížnosti se stěžovatel zmiňuje pouze o nepřezkoumatelnosti
rozsudku spočívajícího v nedostatku důvodů, pro které námitku nezákonnosti souhlasu
s odnětím půdy ze ZPF neshledal důvodnou. Je zřejmé, že souhlas vydal orgán k tomu
příslušný a na zákonnost jeho rozhodnutí nemohla mít vliv pouze ta okolnost, zda žádost
o vydání souhlasu byla podána cestou pověřeného obecního úřadu a následně byla postoupena
k vyřízení orgánu věcně příslušnému, dle dalších zákonných kriterií, nebo zda se k řečenému
ministerstvu dostala přímo. Kromě povinnosti postoupit takovou žádost, zákon žádnou další
povinnost věcně nepříslušnému orgánu neukládá. Předpoklad iniciativy správního orgánu
k rozhodnutí nepříslušného v tomto směru stěží může sehrát významnější úlohu. Ovšem
pravdou zůstává, že rozsudek krajského soudu na položenou otázku odpověď nedává
a námitka stěžovatele v tomto ohledu je oprávněná.
Ustanovení §12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny pojednává
o ochraně krajinného rázu. Krajinný ráz, kterým je zejména přírodní, kulturní a historická
charakteristika určitého místa či oblasti, je chráněn před činností snižující jeho estetickou
a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umisťování a povolování staveb,
mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků, zvláště
chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy v krajině.
K umisťování a povolování staveb, jakož i jiným činnostem, které by mohly snížit nebo
změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody. Podrobnosti ochrany
krajinného rázu může stanovit ministerstvo životního prostředí obecně závazným právním
předpisem.
Námitka stěžovatele směřuje vůči absenci rozhodnutí o souhlasu se zásahem
do krajinného rázu, a tudíž vydávaného ve smyslu §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. Krajský
soud zmiňuje závazné stanovisko odboru komunálních služeb a životního prostředí
Magistrátu města Mostu ze dne 3.5.2001 a vyjádření referátu životního prostředí Okresního
úřadu v Mostě, který vydal souhlas s realizací předmětné stavby s tím, že ji považuje za zásah
přijatelný z hlediska ochrany krajinného rázu dle §12 cit. zákona. Tato zmínka ovšem
směšuje dvě různá vyjádření se dvěma rozdílnými režimy, jimiž se spravují. Magistrát města
Mostu vydal dne 3. 5. 2001 pod č. j. OKSaŽP/206/01/Hu rozhodnutí o vydání závazného
stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku podle §4 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny s tím, že nemá k navrhované stavbě námitky. O závazném stanovisku
příslušného orgánu ochrany přírody k zásahu do významného prvku (§4 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny) bylo pojednáno v rozsudku zdejšího soudu sp. zn. 2A 198/2000,
totiž že je správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 soudního řádu správního, vycházeje
ze situace, kdy není v době jeho vydání zřejmé, zda bude vydáván následný správní akt.
Co se týče tohoto právního institutu, stěžovatel žádné námitky nevznáší.
Od toho je však třeba odlišit souhlas se zásahem do krajinného rázu ve smyslu §12
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nutné je připomenout sled stanovisek postupně
vydávaných; Okresní úřad v Mostě vydává dne 21. 6. 2001 pod č. j. RŽP/Ga/01/925 ve znění
č. 934 souhlas podle §12 odst. 2 cit. zákona s tím, že stavbu považuje za zásah přijatelný
z hlediska ochrany krajinného rázu. Dne 12. 9. 2001 týž úřad pod č. ŽP/01/Jn/1238
vysvětluje, že není nutné vydávat souhlas formou správního rozhodnutí a dne 8. 10. 2001
pod č. j. RŽP/Ga/01/1325 uvádí, že souhlas dle §12 odst. 2 cit. zákona není nutný.
Účelem zákona o ochraně přírody a krajiny ve smyslu §1 je přispět k udržení
a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních
hodnot a krás a k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji. Zákon o ochraně přírody
a krajiny tedy chrání mj. krajinu, jakožto část zemského povrchu s charakteristickým reliéfem,
tvořenou souborem funkčně propojených ekosystémů a civilizačními prvky, a chrání též
prostřednictvím §12 její ráz. Krajinným rázem je zejména přírodní, kulturní a historická
charakteristika určitého místa či oblasti. Krajinný ráz je chráněn před činností snižující jeho
estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umisťování a povolování
staveb, mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků,
zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy
v krajině. Každý zásah do krajinného rázu je přitom nutné považovat za potenciální ohrožení
významných krajinných prvků. Tyto zásahy do krajinného rázu, pokud by jej mohly snížit
nebo změnit, je možné provádět jedině se souhlasem orgánu ochrany přírody podle §12
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Účelem a smyslem rozhodování orgánu ochrany
přírody podle citovaného ustanovení je tedy ochrana krajinného rázu před těmi činnostmi,
které do něj zasahují tak, že snižují jeho estetickou nebo přírodní hodnotu, krom jiného
i harmonické měřítko a vztahy v krajině. Dosavadní informace obsažené ve správním spise
však vzbuzují výrazné rozpaky nad tím, že by se snad o takový případ nejednalo. Popis stavby
naznačující trojlodní dispozici s mírami 60x30x16m, spolu s doprovodnými stavbami může
stěží nechat koho na pochybách, že by že daná stavba nemohla snížit nebo změnit krajinný
ráz. Nástrojem, který k dosažení tohoto účelu má orgán ochrany přírody k dispozici, je
udělování souhlasu podle §12 odst. 2 citovaného zákona. Soud v další argumentaci ve shodě
se stanoviskem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (sp. zn. 6A 97/2001
z 12. 10. 2004) připomíná zásadní argumentaci, totiž že by ponechání kompetenci orgánu
ochrany přírody bylo závislé na jeho vlastním a mimoprocesním posouzení určité otázky, což
nepochybně se může stát předmětem úvah o libovůli správního orgánu. Proto nelze §12
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny vykládat izolovaně tak, že jeho „dikce“
nepředpokládá, že se nerozhoduje o otázce, zda stavbou nebo činností může dojít ke změně
nebo snížení krajinného rázu, nýbrž toliko v záležitosti, zda se ke stavbě nebo činnosti
způsobilé snížit či změnit krajinný ráz udělí či neudělí souhlas. Orgán ochrany přírody
nejenže svou kompetenci odvozuje od svého vlastního posouzení, ale výsledek tohoto
posouzení v některých případech nemusí být ani zřejmý, a především už vůbec nemusí být
zřejmé, jaké úvahy jej k jeho závěru vedly. Účastník územního řízení, v němž mohou být
dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona o ochraně přírody a krajiny
(např. občanské sdružení, jehož hlavním posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny),
by tak v případě, že by orgán ochrany přírody podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny žádné rozhodnutí nevydal, neznal vůbec důvody takového postupu orgánu ochrany
přírody, a - pokud by mu byla odepřena možnost tyto důvody zjistit tím, že sám účinně podá
návrh na zahájení řízení podle §12 odst. 2 citovaného zákona – neměl by k dispozici ani
žádný procesní prostředek, jak se jich dopátrat. Ze shora popsaných skutečností vyplývá, že je
namístě, aby orgán ochrany přírody správní řízení podle citovaného ustanovení provedl. Jiný
správní orgán, který rozhoduje o umístění či povolení stavby, nebo o jiné činnosti, musí
vycházet ze spolehlivého zjištění, zda jimi může dojít ke snížení nebo změně krajinného rázu.
Tuto skutečnost může spolehlivě zjistit leda z příslušného rozhodnutí. Souhlasné nebo
nesouhlasné stanovisko orgánu ochrany přírody k umisťování nebo povolování staveb, jakož
i k jiným činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz (§12 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny), je rozhodnutím vydávaným ve správním řízení vedeném tímto
orgánem z vlastního podnětu, z podnětu jiného správního orgánu, nebo na návrh účastníka
řízení. Není-li tu takového řízení, jde o vadu, která může mít vliv na zákonnost jeho
rozhodnutí. I tuto výtku tak soud uznal za oprávněnou.
Jinou námitkou, se kterou v rámci tohoto bodu stěžovatel přichází, je neprovedení
navrženého důkazu znaleckým posudkem, který stěžovatel navrhoval až v řízení před
krajským soudem. Stěžovatel se dovolává ustanovení §77 s.ř.s, podle něhož soud provádí při
jednání dokazování a v jeho rámci může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené
správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak. Soud jím
provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před
správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu takto
zjištěného. Stěžovatel opomíjí ust. §52 z obecných ustanovení o řízení, které umožňuje
soudu, aby rozhodl, které z navržených důkazů provede, stejně tak může provést i důkazy
jiné. Krajský soud se ve svém rozhodnutí náležitě vypořádal s důvody, proč navrhované
důkazy neprovedl. Ustanovení §77 s. ř. s. je třeba vykládat spolu s obecnou zásadou, jež je
zakotvena v ust. §52 s. ř. s., totiž smyslem je umožnit soudu provést důkazy při jednání,
ovšem při zachování účelu přezkumného řízení soudního, jímž rozhodně není nahrazování
povinností, které jsou imanentní činnosti správních orgánů. Nejvyšší správní soud považuje
pozornost, kterou této námitce věnoval za dostatečnou s ohledem na skutečnost, že uznal
za oprávněnou námitku stran alternativ umístění stavby.
Ad 3) Stěžovatel namítá absenci stanoviska orgánu ochrany ovzduší. Podle ust. §4
zákona č. 389/1991 Sb., o státní správě ochrany ovzduší a poplatcích za jeho znečišťování je
dotčeným orgánem v územním a stavebním řízení z hlediska ochrany ovzduší okresní úřad,
pokud není stavebním úřadem. Ochrana složek životního prostředí a jiných zvláštních zájmů
je obsažena ve shora citovaném §126 stavebního zákona. I zde tedy platí, že dotýká-li
se řízení zájmů chráněných zvláštními předpisy, rozhodne stavební úřad jen v dohodě,
popřípadě se souhlasem dotčeného orgánu státní správy, který může svůj souhlas vázat
na splnění podmínek stanovených ve svém rozhodnutí (stanovisku, vyjádření, souhlasu,
posudku apod.) v souladu se zvláštním zákonem, na jehož podkladě je oprávněn zájem
chránit. Pouze k takovým návrhům na vydání územního rozhodnutí se nemusí předkládat
vyjádření, souhlasy a stanoviska předepsaná zvláštními předpisy, jestliže zájmy sledované
těmito předpisy byly již předmětem hodnocení vlivů na životní prostředí podle zákona
č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, a zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí, a příslušný správní orgán od jejich vydání upustil ve svém vyjádření podle §7
odst. 4 zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Tento paragraf
upravuje proces zveřejnění a projednání dokumentace, při kterém m. j. je zasílána
dokumentace dotčeným orgánům státní správy, které podle odst. 4 zašlou svá vyjádření
příslušnému orgánu do 50 dnů od jejího doručení. Jinými slovy zákon počítá vždy s nějakou
kvalifikovanou formou, v níž bude názor dotčeného orgánu ex professo vyložen. Tak se ale
nestalo a takovýto souhlas dotčeného orgánu chybí. Přitom nejde o situaci, která je předvídaná
pro případ existence hodnocení vlivů na životní prostředí. Stanovisko „o hodnocení vlivů“
vydané Ministerstvem životního prostředí, dne 26.7.2001, č.j. NM700/1762/2758/OPVŽP/01
e.o., podle §11 zákona č. 244/1992 Sb., se týká sice závodu N. v M., ovšem s předpokládanou
konečnou výrobní kapacitou 1,6mil kusů hlav a neslouží tudíž jako podklad pro rozhodnutí
v dané věci, kde se předpokládá výrobní kapacita 150 000 hlav. Soudem prvého stupně
uváděné souhrnné vyjádření k dokumentaci pod sp.zn. RŽP/Ga/01/925 (srov. shora) se
stanovisku z hlediska ochrany ovzduší zcela vyhýbá, teprve v doplnění (934) uvádí, že s
ohledem na charakter stavby nemůže jednoznačně stanovit, zda stavba podléhá posouzení dle
§2 odst. 1 zákona č. 244/1992 Sb. Okolnost, že při ústním jednání dne 30. 7. 2001 se zástupce
dotčeného orgánu k tomuto problému vůbec nevyjádřil, nelze s úspěchem považovat za
prezentaci souhlasného stanoviska či dohody. Soud nemá k dispozici žádné takové odborné
vyjádření, které by mu dovolovalo paušálně zaujmout ve vztahu ke změně výrobní kapacity
stanovisko v duchu zásady a maiori ad minus. I v tomto bodě lze tak přisvědčit stěžovateli.
Ad 4) Stěžovatel namítá nedostatek formy, v níž mělo být vydáno stanovisko
hygienika podle zákona č. 258/2000 Sb., o veřejném zdraví a poukazuje přitom zejména
na ustanovení §77 a §94. Podle §14 se vztahují na řízení podle tohoto zákona obecné
předpisy o správním řízení. Zákon č. 258/2000 Sb., o veřejném zdraví v §77 odst. 2 uvádí,
že orgán ochrany veřejného zdraví je podle zvláštních právních předpisů (např. zákon
č. 50/1976 Sb.) dotčeným správním úřadem při rozhodování ve věcech, které se dotýkají
zájmů chráněných podle tohoto zákona a hodnocení a řízení zdravotních rizik. Orgán
příslušný rozhodnout podle zvláštních právních předpisů ve věcech podle odstavce 2 pak
nemůže rozhodnout v rozporu se stanoviskem příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví,
jestliže je stanovisko příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví negativní. Podle §87
odst. 1 g) zákona o veřejném zdraví jsou zaměstnanci okresních a městských hygienických
stanic a zaměstnanci krajských hygienických stanic uvedených v §86 odst. 2 při přípravě
podkladů pro rozhodnutí a jiná opatření příslušných orgánů ochrany veřejného zdraví podle
tohoto zákona a zvláštních právních předpisů oprávněni v řízení podle stavebního zákona
uplatňovat stanoviska, připomínky a námitky orgánu ochrany veřejného zdraví jako
dotčeného orgánu státní správy. Z uvedeného nelze učinit závěr o jiné povaze vydávaného
stanoviska, nežli jako podmiňujícího aktu oznamovaného ve formě finálního aktu, který sám
není vydáván ve správním řízení (srov. J. Staša, Problém subsumpce správních aktů, Iuridica
1-2/2001), pro což svědčí dikce zákona, ze které nelze dovozovat samostatnou povahu
takového stanoviska. To ovšem neznamená, že by bylo vyloučeno ze soudního přezkumu, což
ani nevyplývá z postupu krajského soudu, ale námitku absence správního řízení při vydávání
tohoto stanoviska akceptovat nelze. Stanovisko podle §77 odst. 2 zák. č. 258/2000 Sb. a §126
odst. 1 zák. č. 50/1976 Sb. příslušného dotčeného orgánu, totiž okresního hygienika Okresního
úřadu v Mostě vydáno bylo, a to dne 29. 3. 2001, č. j. 1315/2001/OHD-T. Obsahem tohoto
stanoviska je vyjádření souhlasu s předloženou dokumentací k umístění stavby a stanovení
určitých podmínek. Obsahovou nesprávnost tohoto stanoviska stěžovatel nenamítá.
Ad 5) Další námitka se týká porušení zásady koncentrace řízení doplňováním
podkladů pro rozhodnutí až po ústním jednání, které proběhlo dne 30. 7. 2001. Stěžovatel
zmiňuje 3 listiny: vyjádření Povodí Ohře, s. p., ze dne 1. 8. 2001, sdělení Okresního úřadu
v Mostě ze dne 1. 8. 2001, č. j. Vod 231-1/Ni/V/5 a sdělení téhož úřadu ze dne 1. 8. 2001
(datum 6. 8. 2001 je na otisku razítka podatelny) č. j. CHL/01/VYJ/1094. Je namítáno,
že se soud k této záležitosti nevyjádřil, tudíž jeho rozsudek je nepřezkoumatelný a také že při
zjišťování skutkové podstaty došlo k porušení ustanovení o řízení před správními orgány.
Krajský soud se námitkou stěžovatele zabýval a stručně ji odůvodnil. Vyjádření P. O. s. p. po
ústním jednání (příloha č. 5 protokolu ze dne 30. 7. 2001) sice hovoří o nesouhlasu se s
vydáním územních rozhodnutí na dvě stavby, a to „rozvojovou zónu J.“, tedy „Komunikace a
inženýrské sítě pro rozvojovou zónu J.“ a předmětný „N.- závod na výrobu hlav motorů – L.
J.“ a tak je i označeno v záhlaví, ovšem svým obsahem se vztahuje výlučně ke stavbě
komunikace a inženýrské sítě pro rozvojovou zónu J. Sdělení Okresního úřadu v Mostě ze dne
1. 8. 2001, č. j. Vod 231-1/Ni/V/5 informuje o tom, že v uvedených lokalitách nejsou
vyhlášena ochranná pásma přírodních minerálních vod a ve sdělení téhož úřadu ze dne
1.8.2001 č.j. CHL/01/VYJ/1094 se informuje firma N., že po jejím sdělení, které se týká
připomínky referátu životního prostředí, není námitek, které by bránily vydání územního
rozhodnutí ve věci. Nejvyšší správní soud vycházeje ze shora uvedeného odkazuje na další
řízení správní, které po vydání zrušujícího rozsudku soudu prvého stupně bude následovat,
v jehož rámci bude stěžovateli umožněno se seznámit i s těmito listinami.
Ad 6) Konečně stěžovatel považuje za porušení práva na spravedlivý proces tu
okolnost, že v první instanci správního řízení jednali pracovníci, u nichž lze mít důvodné
pochybnosti o jejich nepodjatosti, neboť byli zaměstnanci stejného subjektu, který podal
návrh na vydání územního rozhodnutí, o němž se vede spor. Podle §9 zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (správní řád) je pracovník správního orgánu vyloučen z projednávání
a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo
k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti. Účastník řízení oznámí správnímu
orgánu skutečnosti nasvědčující vyloučení pracovníka správního orgánu, jakmile se o nich
dozví. Jakmile se pracovník správního orgánu dozví o skutečnostech nasvědčujících jeho
vyloučení, oznámí to neprodleně svému nejblíže nadřízenému vedoucímu. Podle §12 o tom,
zda je pracovník správního orgánu z řízení vyloučen, rozhoduje orgán, jemuž byly důvody
vyloučení oznámeny. Proti rozhodnutí o vyloučení pracovníka správního orgánu z řízení nelze
podat samostatné odvolání. Z uvedeného je zřejmé, že zákon počítá s iniciativou vyvinutou
v rámci správního řízení, které je především určeno k tomu, aby se mohlo o takovýchto
námitkách pojednat a rozhodnout. V daném případě nejde o situaci, kdy by správní orgán
opomněl rozhodnout, protože stěžovatel námitku podjatosti nevznesl. Ovšem z důvodů, jež
byly výše podrobně popsány, se znovu otevírá prostor pro uplatnění této námitky ve správním
řízení a správní orgán tak o ní bude moci rozhodnout (srov. rozhodnutí NSS sp. zn.
2 As 21/2004).
K samostatnému posouzení je námitka, jež se týká pouze stěžovatele b) - občanského
sdružení. V daném případě je okruh účastníků územního řízení rozšířen ustanovením §34
odst. 3 zák. č. 50/1976 Sb., neboť účastníkem každého územního řízení je pravidelně obec
a dále ten, komu zvláštní zákon toto postavení přiznává. Tímto zvláštním zákonem je právě
zák. č. 114/1992 Sb., který při splnění podmínek §70 přiznává postavení účastníka
občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka řízení dle §14 odst. 2 správního
řádu.
Základní východisko pro vyřešení předestřené otázky se skrývá v úvaze
o srozumitelnosti a aplikovatelnosti §70 zákona č. 114/1992 Sb., ve znění účinném ke dni
vydání napadeného usnesení krajského soudu, tj. fakticky ve znění do novely provedené
zákonem č. 218/2004 Sb., tedy do 27. 4. 2004. Vznik celého problému spočívá ve výkladu
první věty druhého odstavce §70 a jeho vztahu k obsahu celého paragrafu. Zákon používá
zcela netradiční formulaci o tzv. „místně příslušné organizační jednotce občanského
sdružení“. Zdá se totiž, jakoby se místní příslušnost vázala k občanskému sdružení, nikoli
ke správnímu orgánu, od něhož požaduje informaci o zásahu a zahajovaném řízení, při nichž
mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona podle druhého
odstavce, resp. co se týče další účasti ve správním řízení podle odstavce třetího. Pak totiž
může vyvstat problém, má-li být místní příslušnost chápána jako vztah občanského sdružení
a místa, kde k zásahu dochází nebo vztah občanského sdružení a sídla správního orgánu, který
o věci rozhoduje (srov. např. §40 odst. 2 zák. č. 19/1997 Sb. ve věcech dálnic a rychlostních
silnic). Protože zákon tento pojem nevysvětluje, přichází do úvahy různé interpretace, včetně
té, již nastínil žalovaný. Podle názoru soudu však ustanovení §70 v prvém odstavci upravuje
účast občanů na ochraně přírody nikoli proto, aby ji ihned v odstavci následujícím ztížil,
a to dokonce za přispění soudního výkladu. Především o příslušnosti (kompetenci) se hovoří
v souvislosti se státními a územně samosprávnými orgány a obecná teorie rozlišuje tak
příslušnost věcnou, prostorovou, funkční a osobní (srov. V. Knapp, Teorie práva, 1995).
Správní věda zůstává při rozlišování příslušnosti věcné, funkční a místní. Místní příslušnost
určuje, který z věcně příslušných úřadů je v konkrétním případě příslušný (Hoetzel,
Československé správní právo, 1934), vyjadřuje zákonem určený vztah předmětu správního
řízení ke správnímu orgánu v určitém místě; zde pak platí zásady forum rei sitae, forum actus,
forum domicilii (Hendrych, Správní právo, obecná část 1996), obdobně místní příslušnost
určuje, který z více věcně příslušných správních orgánů má správní řízení provést (Lexikon-
správní právo, Průcha, Pomahač, 2002). Jen stěží se tak najde prostor pro výklad, který by
místní příslušnost nevztahoval ke správnímu úřadu; nelze ani teoreticky zdůvodnit konstrukci
„místně příslušné osoby“, ledaže jde o jakési terminologicky nepřesné vyjádření výsledku
procesu zjišťování místní příslušnosti. Pomoc při interpretaci nelze hledat ani u zákonodárce,
který tuto změnu §70 (bod 41) v důvodové zprávě nevyjádřil (srov. Důvodová zpráva
k zákonu č. 218/2004 Sb., b. 38-44). Vypuštění nejasné formulace o „místně příslušné
organizační jednotce“ vážně podkopává argumentaci žalovaného. Nejvyšší správní soud při
řešení otázky účasti na řízení zvážil především účel, kterému ustanovení §70 zákona slouží,
totiž zajistit účast občanů formou občanského sdružení. Přitom zákon stanoví jedinou
relevantní podmínku, a to vyjádřit ve stanovách poslání občanského sdružení, kterým musí
být právě ochrana přírody a krajiny. Za situace, kdy stanovy stěžovatele odráží skutečnost,
že základním cílem sdružení – žalobce b) – je ochrana přírody a krajiny, a tudíž tato
podmínka je splněna, nelze hledat další překážky pro účast na řízení ve smyslu druhého
a třetího odstavce předmětného paragrafu. Navíc stanovy přizpůsobujíce se v té době platné
právní úpravě, považují sdružení za „místně příslušné pro území celé České republiky“, když
nevytváří žádné územní jednotky s právní subjektivitou. Soud má za to, že nepřiznání
postavení účastníka řízení stěžovateli by nebylo možné jinak, než-li restriktivním výkladem
nikoli určité, nýbrž nejasné formulace místní příslušnosti. To by však odporovalo smyslu
a účelu právní úpravy, jejíž cíl je v zákoně výslovně zakotven. Jinou otázkou je rozsah
námitek, jež může uplatnit, totiž porušení práv procesních, protože sám není nositelem práv
a povinností vyplývajících z práva hmotného, o nichž bylo v řízení správním rozhodováno.
Na okraj soud připomíná, že v 80. letech minulého století byl prakticky jedinou povolenou
tzv. společenskou organizací zabývající se ochranou přírody a krajiny Č. s. o. p. Ten byl
vnitřně organizován na základní organizace, včetně jisté míry „subjektivity“. Dominance
tohoto sdružení přetrvávala po roce 1989, byť se velice rychle vytvořila sdružení další.
Oprávnění organizačních složek občanských sdružení jednat vlastním jménem předpokládal i
zákon č. 83/1990 Sb. (§6 odst. 2 písm. e); vytvoření těchto jednotek (ať již na principu
územním či jiném) bylo a je právem občanského sdružení, nikoliv však jeho povinností. Při
formulaci ust. §70 šlo tedy jedině o to, zabránit situaci, kdy by do určitého řízení chtělo
vstoupit více organizačních jednotek jednoho a téhož občanského sdružení. Též na základě
argumentu a minori ad maius, však nelze pochybovat, že stejné oprávnění jaké zákon
přiznává organizační jednotce občanského sdružení, má jako celek občanské sdružení, které
se na organizační jednotky nečlení. Jestliže vymezení organizačních jednotek musí být
provedeno ve stanovách občanského sdružení (viz cit. ust. zákona č. 83/1990 Sb.), nelze
k takovému vymezení následně nepřihlížet. Provede-li si občanské sdružení ve stanovách
územní vymezení pro realizaci svých aktivit, není to v rozporu s právním řádem a není rovněž
důvod k takovému ustanovení nepřihlížet. Neprovede-li takové vymezení, vyplývá z principu
teritoriální působnosti právního řádu ČR, že je občanským sdružením se shodnými právy
a povinnostmi na celém státním území ČR. Správnímu orgánu lze stěží co vytknout, protože
ten stěžovatele neopomněl, avšak příslušný krajský soud nesprávně aplikoval ustanovení §46
odst. 1 písm. c) s. ř. s., když žalobu vůči žalobci ad b) výrokem I. odmítl.
Nejvyšší správní soud ze všech uvedených důvodů rozsudek soudu I. stupně podle ust.
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude vázán právními
názory vyslovenými podepsaným soudem k jednotlivým bodům kasační stížnost (ad 1-6).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 1. dubna 2005
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu