ECLI:CZ:NSS:2005:5.AZS.360.2004
sp. zn. 5 Azs 360/2004 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobkyně: M. M., zast. advokátkou Mgr. Marcelou Valtrovou, se sídlem v Černošicích,
Školní 1238, proti žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3,
o kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2004, č. j. 8 Az
199/2003 – 22,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) brojí
proti rozsudku označeného shora, kterým byla zamítnuta žaloba stěžovatelky směřující
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 9. 2003, č. j. OAM-2363/ VL-07-SE01-2000, jímž
nebyl stěžovatelce udělen azyl podle §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona č. 325/1999 Sb.,
o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky (dále jen zákon o azylu)
a bylo rozhodnuto, že se na žalobkyni nevztahuje překážka vycestování ve smyslu §91
zákona o azylu.
Stěžovatelka opírá svou kasační stížnost o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. b)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatelka považuje rozhodnutí správního orgánu za nezákonné pro v kasační
stížnosti uvedené důvody, z nichž lze vzít do kasačního řízení za předmětné tvrzení,
že rozhodnutí nevyplývá ze zjištěných podkladů, tj. není zde logická vazba mezi rozhodnutím
a podkladem pro ně, blíže stěžovatelkou nekonkretizováno.
Stěžovatelka své kasační námitky odůvodňuje tvrzením, že je v zemi původu ohrožena
na životě, nemá se kam obrátit o pomoc, protože stát takové poměry trpí a podporuje je.
Tvrdí, že v jejím případě jde i o důvody humanitární a odvolává se na čl. 3 Úmluvy o ochraně
lidských práv a svobod („Nikdo nesmí být mučen nebo podrobován nelidskému či
ponižujícímu zacházení nebo trestu“). Stěžovatelka odkazuje na rozsudky Evropského soudu
pro lidská práva ve věci Cruz Varas z roku 1991 a rozsudek ve věci Vilvarajah z roku 1991.
Vyhoštění žadatele o azyl smluvním státem může způsobit problémy ve vztahu k článku 3.
a založit tak v této věci odpovědnost smluvního státu z titulu Úmluvy, pokud existují vážné
a prokazatelné důvody k obavám, že dotčená osoba bude v zemi určení vystavena reálnému
riziku být mučena ne bo podrobena nelidskému a ponižujícímu zacházení. Stěžovatelka
zdůrazňuje, že není možné se obrátit na policii v zemi, protože není po nikom požadovat,
aby se sám a dobrovolně vystavoval perzekuci, aby mohl lépe prokázat své obavy
z pronásledování.
Stěžovatelka se dále dovolává názoru v Příručce k postupům a kritériím pro určování
právního postavení uprchlíků (Ženeva 1992), kde je v čl. 53 uvedeno: „Může se stát,
že žadatel byl podroben různým opatřením, která sama o sobě ještě nepředstavují
pronásledování (např. různým formám diskriminace), ale jsou v některých případech spojena
s dalšími zápornými faktory (např. obecné ovzduší nejistoty v zemi původu). V těchto
situacích mohou různé se uplatňující aspekty ve svém součtu vyvolat určitý efekt, který může
logicky opravňovat k tvrzení o opodstatněnosti pronásledování na kumulativním základě.
Stěžovatelka v doplnění kasační stížnosti vyjadřuje přesvědčení, že napadený rozsudek
měl být zrušen rovněž z důvodu dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., protože řízení před soudem
bylo stiženo vadou, která má za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé. Tuto vadu
spatřuje stěžovatelka v tom, že písemné vyhotovení rozhodnutí žalovaného, které bylo
doručeno stěžovatelce, nebylo podepsáno. Stěžovatelka se tedy domnívá, že se jedná
o rozhodnutí nicotné, které měl soud I. stupně zrušit i bez stěžovatelčina výslovného návrhu
dle §76 odst. 2 s. ř. s. Jak vyplývá z §47 odst. 5 správního řádu, povinnou náležitostí
písemného vyhotovení správního rozhodnutí je mj. i podpis oprávněné osoby. Podle §51
odst. 1 správního řádu se rozhodnutí účastníkovi oznamuje doručením písemného vyhotovení
rozhodnutí; den doručení rozhodnutí je dnem jeho oznámení. Absence jakéhokoli podpisu
na vyhotovení citovaného správního rozhodnutí proto znamená, že správní orgán stěžovatelce
řádně své rozhodnutí neoznámil, a předmětné rozhodnutí je tak ve vztahu k osobě
stěžovatelce právně neúčinné.
Z vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti vyplývá, že žalovaný jako účastník
původního řízení o udělení azylu popírá oprávněnost podané kasační stížnosti,
neboť se domnívá, že jako jeho rozhodnutí ve věci azylu ve všech částech výroku,
tak i napadené rozhodnutí byly vydány v souladu s právními předpisy. Žalovaný tedy
odkazuje na správní spis. K námitce stěžovatelky ohledně absence podpisu oprávněné osoby
na rozhodnutí žalovaného je sice vadou správního řízení, nezpůsobuje však nezákonnost
rozhodnutí, neboť správní spis obsahuje vyhotovení rozhodnutí s podpisem ředitele
příslušného odboru. Tím, že oprávněná osoba podepsala alespoň jedno vyhotovení
napadeného rozhodnutí, nevznikají pochybnosti o tom, jaký je obsah projevu vůle správního
orgánu. Příručka k postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků není
pro správní orgán závazná, má pouze doporučující charakter. Stěžovatelka dle názoru
žalovaného nenaplňuje důvody uvedené v příručce, neboť stěžovatelka ve své žádosti o azyl
neuvedla žádné důvody spadající pod důvody dle čl. 53 výše jmenované příručky. Správní
orgán se domnívá, že skutečný stav věci zjistil spolehlivě. Soud neshledal v závěrech
a postupu správního orgánu nezákonnost ani vady řízení ani důvody k přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti.
V souladu s ust. §109 odst. 3 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační
stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné (ust. §103 odst. 1 písm. c) cit. zák.)
nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné (ust. §103 odst. 1 písm. d) cit. zák.),
jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Ke skutečnostem,
které stěžovatel uplatnil poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, Nejvyšší správní soud
v souladu s ustanovením §109 odst. 4 s. ř. s. nepřihlédne. Skutkovým základem
pro rozhodnutí kasačního soudu se tedy mohly stát pouze skutečnosti a důkazy, které byly
uplatněny před soudem, který vydal napadené rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí Městského
soudu v Praze v mezích důvodů uplatněných ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s.
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Poskytnutí azylu je zcela specifickým důvodem pobytu cizinců na území České
republiky a nelze je zaměňovat s jinými legálními formami pobytu cizinců na území ČR, tak
jak jsou upraveny např. v zákoně č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR. Azyl je
výjimečný institut konstruovaný za účelem poskytnutí ochrany tomu, kdo z důvodů v zákoně
stanovených pociťuje oprávněnou obavu z pronásledování ve státě, jehož je občanem. Azyl
jako právní institut není (a nikdy nebyl) univerzálním nástrojem pro poskytnutí ochrany
před bezprávím, postihujícím jednotlivce nebo celé skupiny obyvatel (srov. IV. ÚS 12/04).
Důvody pro poskytnutí azylu jsou zákonem vymezeny poměrně úzce a nepokrývají celou
škálu porušení lidských práv a svobod, která jsou jak v mezinárodním, tak ve vnitrostátním
kontextu uznávána. Institut azylu je aplikovatelný v omezeném rozsahu, a to pouze
pro pronásledování ze zákonem uznaných důvodů, kdy je tímto institutem chráněna toliko
nejvlastnější existence lidské bytosti a práva a svobody s ní spojené, třebaže i další případy
vážného porušování ostatních lidských práv jsou natolik závažné, že by na ně taktéž bylo
možno nahlížet jako na pronásledování.
Soud připomíná, že skutková podstata, z níž správní orgán vycházel v napadeném
rozhodnutí, je se spisy v rozporu, pokud skutkový materiál, jinak dostačující k učiněnému
správnému skutkovému závěru, ve spisu obsažený, vede k jiným skutkovým závěrům, než
jaký učinil rozhodující orgán. Skutková podstata nemá oporu ve spisech, chybí-li podklad
pro skutkový závěr učiněný rozhodujícím orgánem, resp. je nedostačující k učinění správného
skutkového závěru. Z textu kasační stížnosti však lze zjistit, že stěžovatelka v žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu uvedl mimo jiné i tytéž obecné důvody dle správního řádu.
Soud se jimi zabýval a došel k následujícímu: žalobkyně měla možnost vyjádřit se před
vydáním rozhodnutí k podkladům, případně navrhnout jejich doplnění; jak vyplývá
z dokumentů založených ve správním spise, žalovaný si opatřil potřebné podklady
pro rozhodnutí, takže vycházel ze spolehlivě zjištěného stavu věci; z odůvodnění rozhodnutí
vyplývá, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl žalovaný veden
při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě nichž rozhodoval; nic
ze správního spisu nenaznačuje, že by se žalovaný nezabýval touto věcí odpovědně
a svědomitě. Z obsahu správního spisu je nad veškerou pochybnost zřejmé, že žalovaný
při zjišťování důvodů pro podání žádosti o azyl postupoval korektně. Poskytl procesní
poučení, jakož i poučení o pobytu cizince na území České republiky a v rámci jím
provedeného řízení mu nelze z tohoto pohledu ničeho vyčíst. Správní orgán dospěl k závěru,
že stěžovatelka uváděla pouze skutečnosti nepodřaditelné pod důvody pro udělení azylu,
ze kterých nebylo možno dovodit, že byl ve své vlasti pronásledován za uplatňování
politických práv a svobod a neuvedla v případě návratu do vlasti žádnou konkrétní obavu,
kterou by bylo možno považovat za odůvodněný strach z pronásledování z důvodů rasy,
náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo zastávání určitých
politických názorů. Skutečnosti uváděné stěžovatelkou nelze považovat za pronásledování
ve smyslu ust. §12 zákona o azylu. Stěžovatelka neopustila Ukrajinu z důvodů
pronásledování za uplatnění politických práv a svobod nebo z důvodů rasy náboženství nebo
politického přesvědčení. Podstata stěžovatelčiných potíží spočívala v obavách z vymahačů
výpalného, kteří po ní požadovali peníze, když začala podnikat, aby uživila své děti.
Správní orgán v řízení rovněž zkoumal, zda v případě stěžovatelky nebyly dány
důvody pro udělení humanitárního azylu a dospěl k závěru, že tomu tak není. V moderním
právním státě je odmítána možnost neomezené volné úvahy. Při aplikaci §14 zákona o azylu,
umožňující udělit humanitární azyl, je nezbytné ujasnit si obsah tohoto ustanovení z hlediska
možností, které se správnímu orgánu nabízejí. Tato právní norma totiž v sobě obsahuje
kombinaci neurčitého právního pojmu a správního uvážení. Neurčitý právní pojem,
zde představovaný „důvodem zvláštního zřetele hodným“ nelze obsahově dostatečně přesně
vymezit a jeho aplikace závisí na odborném posouzení v každém jednotlivém případě.
Častými zástupci tohoto institutu jsou „veřejný zájem či veřejný po řádek“. Zákonodárce
vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu určitého
neurčitého právního pojmu, či nikoli. Ovšem naplnění obsahu neurčitého právního pojmu
pak s sebou přináší povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma předvídá.
Při interpretaci neurčitých právních pojmů se uvážení zaměřuje na konkrétní skutkovou
podstatu a její hodnocení. Naproti tomu u správního uvážení je úvaha orientována na způsob
užití právního následku (např. vyslovit zákaz určité činnosti). Zákon tedy poskytuje volný
prostor k rozhodování v hranicích, které stanoví. Tento prostor bývá vyjádřen různě,
např. alternativními možnostmi rozhodnutí s tím, že je na úvaze správního orgánu, jak
s těmito možnostmi naloží, nebo určitou formulací („může, lze“) apod.; s existencí určitého
skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek. Úprava může být
kombinována právě s použitím neurčitých pojmů, které zpravidla diskreční pravomoc omezují
(orgán může žadateli vyhovět, jsou-li proto závažné důvody). V předmětném paragrafu pak
odpovídá charakteru popisovaného institutu dikce „…lze udělit azyl…z důvodu hodného
zvláštního zřetele“. Soud proto uzavírá, že ustanovení §14 zákona o azylu je kombinací
neurčitého právního pojmu a správního uvážení, kdy neurčitým právním pojmem je „případ
zvláštního zřetele hodný“ a vlastní rozhodnutí správního orgánu vyjádřené slovy „ lze udělit
humanitární azyl“ představuje správní uvážení. Samotné správní rozhodnutí podléhá
přezkumu soudu pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem,
zda je v souladu s pravidly logického usuzování, a zda premisy takového úsudku byly zjištěny
řádným procesním postupem. Za splnění těchto předpokladů není soud oprávněn z týchž
skutečností dovozovat jiné nebo přímo opačné závěry. Protože správní orgán řádně zjistil
a posoudil jak osobní situaci stěžovatelky, tak i stav v její zemi, a pokud z nich sám nevyvodil
důvody pro udělení humanitárního azylu, je takové rozhodnutí plně v jeho pravomoci a soud
nezákonnost takového rozhodnutí s ohledem na shora vyslovené neshledává.
Za těchto okolností Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými ani námitky
stěžovatelky o tvrzeném nedostatečném dokazování a jeho vlivu a o nesprávném posouzení
právní otázky o vadnosti předcházejícího správního řízení dle ust. §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. Nejvyšší správní soud shodně se závěrem krajského soudu shledal rozhodnutí
žalovaného řádně odůvodněným, jeho závěry jsou logické a jsou odrazem řádně provedeného
dokazování. Ze správního spisu je zcela zřejmé, že správní orgán provedl v řízení úplné
dokazování, je z něj zřejmé, z jakých důkazních prostředků správní orgán při svém
rozhodování vycházel. Důkazní prostředky byly řádně zhodnoceny a provedené dokazování
vyústilo v řádně zjištěný skutkový stav, z něhož správní orgán při svém rozhodování o tom,
zda jsou zde důvody pro udělení azylu dle §12, §13 odst. 1 a odst. 2 a §14 vycházel. Správní
orgán nemá povinnost, aby sám domýšlel právně relevantní důvody pro udělení azylu
žadatelem neuplatněné a posléze k těmto důvodům činil příslušná skutková zjištění. Povinnost
zjistit skutečný stav věci dle ustanovení §32 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, má správní
orgán pouze v rozsahu důvodů, které žadatel v průběhu správního řízení uvedl.
Důvodem pro podání kasační stížnosti z dalšího důvodu, a to podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. je nepřezkoumatelnost, spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Námitku uplatněnou v tomto ohledu neshledal
Nejvyšší správní soud opodstatněnou, když její konstatování zůstalo pouze v obecné rovině.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí žalovaného je dostatečně
srozumitelným a přesvědčivým způsobem odůvodněno, pro stěžovatele z něj zcela jasně
vyplývá, z jakých skutečností správní orgán a následně i soud vycházely a jakými právními
úvahami se při rozhodování řídily.
Dalšími stěžovatelčinými námitkami stran judikatury Evropského soudního dvora,
Příručky Vysokého komisaře OSN k postupům a kriteriím pro určování právního postavení
uprchlíků a případné absence podpisu oprávněné osoby na rozhodnutí žalovaného jsou
v kasačním řízení označována jako tzv. nova, rozuměno skutečnosti, které stěžovatelka
neuvedla v řízení před soudem prvního stupně, proto se jimi Nejvyšší správní soud nemohl
v souladu s §109 odst. 4 s. ř. s. zabývat. Přesto se soud k této námitce vrací s tím, že poukaz
na uvedené dokumenty není provázen žádnými konkrétními okolnostmi, vztahující se výlučně
k osobě stěžovatelky, pro něž by bylo možno vůbec uvažovat o jejich aplikaci. Sdělení
zůstává jen v obecné rovině a ani obsah správního spisu nenabízí nic určitého.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že nebyly zjištěny vytýkané vady správního řízení,
pro které měl soud I. stupně napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit. Pokud
se po přezkoumání rozhodnutí správního orgánu v intencích soudního řádu správního, onen
soud ztotožnil se závěry obsaženými v rozhodnutí žalovaného, když tyto závěry shledal
správnými, nezbylo mu, než žalobu proti rozhodnutí správního orgánu zamítnout.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že důvody uvedené v kasační stížnosti
stěžovatelem podřazené pod ust. §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s., nebyly prokázány,
a proto podanou kasační stížnost podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud nerozhodoval o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti dle §107 s. ř. s., neboť se jedná o věc, která byla vyřízena v souladu s ustanovením
§56 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. přednostně.
Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a žalovanému, který byl v řízení úspěšný, náklady řízení
nevznikly, resp. je neúčtoval. Proto soud rozhodl, že žalovanému se náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 12. dubna 2005
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu