ECLI:CZ:NSS:2005:6.AS.33.2003
sp. zn. 6 As 33/2003 - 81
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Marie Turkové v právní věci
žalobkyně J. P., zastoupené JUDr. Vladimírem Papežem, advokátem, se sídlem České
Budějovice, J. Š. Baara 80, proti žalovanému Krajskému úřadu Jihočeského kraje, se
sídlem České Budějovice, U Zimního stadionu 1952/2, za účasti zúčastněných osob M. P. a
M. P., zastoupených JUDr. Josefem Aulickým, advokátem, se sídlem Český Krumlov,
Radniční 28, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích č. j. 10 Ca 55/2003 – 39 ze dne 30. 5. 2003,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích č. j. 10 Ca 55/2003 – 39 ze dne
30. 5. 2003 se zrušuje .
II. Žaloba se odmítá.
III. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Osoby zúčastněné na řízení nema jí právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadá rozsudek
Krajského soudu v Českých Budějovicích č. j. 10 Ca 55/2003 – 39 ze dne 30. 5. 2003, kterým
byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného č. j. OLVV/165/03 ze dne 20. 1. 2003,
jímž bylo zamítnuto stěžovatelčino odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
Obecního úřadu ve V. č. j. 1540/2002 ze dne 11. 11. 2002, kterým byl zrušen údaj o místu
trvalého pobytu stěžovatelky vedeném v evidenci obyvatel na adrese V. č. p. 252, a jímž bylo
napadené rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrzeno.
Stěžovatelka v kasační stížnosti napadá nesprávně zužující výklad užívacího práva;
tento pojem je dle stěžovatelky „... třeba vykládat tak, že se jedná i o vztah, který je
od užívacího vztahu odvozen“. Za užívací vztah je tak dle stěžovatelky nutno považovat
i právo bydlení. Smyslem §10 odst. 2 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon“), je chránit vlastníka proti nečinnosti osoby, která je
bezdůvodně hlášena v objektu, který je jeho vlastnictvím. Smyslem tohoto ustanovení není
tolerovat existenci protiprávního vztahu. Dle stěžovatelky není možné, aby za situace, kdy je
uživateli jeho právo nezákonně odpíráno, měl vlastník objektu možnost tohoto ustanovení
zneužít. Kromě toho Krajský soud v Českých Budějovicích pochybil i tím, že neprovedl
důkaz spisem Okresního soudu v Českém Krumlově sp. zn. 7 C 115/2003 a nepřerušil řízení
v této věci do skončení řízení před Okresním soudem v Českém Krumlově. Další pochybení
Krajského soudu v Českých Budějovicích spatřuje stěžovatelka v tom, že soud jí neosvobodil
od zaplacení soudních poplatků, ač o to žádala. Ze shora uvedených důvodů tedy stěžovatelka
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Českých
Budějovicích zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření důvodnost kasační stížnosti popírá. O zrušení údaje
o místu trvalého pobytu může správní orgán rozhodnout jen za podmínek stanovených v §12
odst. 1 zákona. V případě stěžovatelky byla jedna z podmínek podávaných tímto ustanovením
splněna – zaniklo totiž užívací právo stěžovatelky k objektu, jehož adresa je v evidenci
obyvatel uvedena jako místo jejího trvalého pobytu, a stěžovatelka tento objekt neužívá.
Užívací právo stěžovatelce zaniklo rozvodem jejího manželství, přitom není rozhodné,
z jakých důvodů stěžovatelka objekt neužívá.
Zúčastněné osoby rovněž důvodnost kasační stížnosti ve svém vyjádření popírají,
neboť pro zrušení místa trvalého pobytu stěžovatelce byly splněny zákonem stanovené
podmínky. Stěžovatelka neměla právní důvod k užívání objektu, jehož adresa byla v evidenci
obyvatel uvedena jako místo jejího trvalého pobytu, a stěžovatelka tento objekt neužívala.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že zúčastněné osoby
se návrhem ze dne 25. 9. 2002 domáhaly u správního orgánu I. stupně zrušení údaje o místu
trvalého pobytu pro stěžovatelku na adrese V. č. p. 252. V průběhu správního řízení
stěžovatelka uvedla, že se na adrese, na které je evidována k trvalému pobytu, z důvodů
neshod a znemožňování přístupu do bytu nezdržuje, přitom její manželství s M. P., synem
zúčastněných osob, bylo již rozvedeno. Správní orgán provedl dokazování mimo jiné v tom
směru, kdo je vlastníkem objektu, jehož adresa byla v evidenci obyvatel uvedena jako místo
stěžovatelčina trvalého pobytu, a zjistil, že vlastníkem jsou zúčastněné osoby, tedy rodiče
stěžovatelčina bývalého manžela. Dne 11. 11. 2002 bylo rozhodnuto o zrušení údaje o místu
trvalého pobytu vedeném v evidenci obyvatel na adrese V. č. p. 252 pro stěžovatelku. Proti
tomuto rozhodnutí se stěžovatelka odvolala, žalovaný však odvolání zamítl a napadené
rozhodnutí potvrdil. Podle žalovaného stěžovatelce zaniklo užívací právo a stěžovatelka
objekt neužívá; jsou tak splněny podmínky vyplývající z §12 odst. 1 zákona. Z obsahu
soudního spisu pak Nejvyšší správní soud zjistil, že rozhodnutí žalovaného napadla
stěžovatelka žalobou, v níž popřela zánik jejího užívacího práva. Důvodem jejího odstěhování
byly konflikty s bývalým manželem a jeho rodiči, stěžovatelka má v bytě, který se svým
bývalým manželem užívala, své osobní věci, stejně jako věci, jejichž je společně s bývalým
manželem spoluvlastníkem. Stěžovatelka namítala, že přestože jí po rozvodu s manželem
zanikl právní důvod k užívání bytu v nemovitosti, zůstalo jí právo na bydlení v tomto bytě
do doby, než jí bude poskytnuta bytová náhrada. Žalovaný dle stěžovatelky pochybil, pokud
shledal návrh na zrušení údaje o trvalém pobytu stěžovatelky důvodným, neboť
dle stěžovatelky nebyla splněna ani jedna z podmínek stanovených v §12 odst. 1 zákona.
Krajský soud v Českých Budějovicích žalobu zamítl, neboť dospěl k závěru, že stěžovatelka
měla v předmětném objektu odvozené právo bydlení jako manželka M. P., který byt užíval na
základě souhlasu vlastníků – jeho rodičů. Její právo bydlení zaniklo právní mocí rozhodnutí o
rozvodu manželství s M. P., tedy ke dni 5. 9. 2002. Od tohoto data užívá stěžovatelka objekt
bez právního důvodu, nemá titul k užívání předmětného objektu a je proto na vůli vlastníka,
zda nadále umožní stěžovatelce předmětný objekt užívat. Z projevů vůle vlastníků učiněných
v průběhu správního řízení vyplývá, že vlastníci s bydlením nesouhlasí. Kromě toho bylo
prokázáno, že stěžovatelka předmětný objekt neužívá, aniž by bylo rozhodující, za jakých
okolností jej opustila. Rozsudek o zamítnutí žaloby byl stěžovatelce doručen dne 10. 6. 2003 a
ta jej napadla kasační stížností.
Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) osobou oprávněnou, neboť
stěžovatelka byla účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí Krajského soudu
v Českých Budějovicích vzešlo (§102 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud je v řízení o kasační
stížnosti podle §109 odst. 2 s. ř. s. vázán rozsahem kasační stížnosti, podle §109 odst. 3
s. ř. s. je vázán kasační stížností uplatněnými důvody; to však neplatí, bylo-li řízení
před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, zmatečné nebo bylo zatíženo vadou,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené
rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i tehdy, je-li rozhodnutí správního orgánu nicotné.
Proto musí Nejvyšší správní soud nad rámec uplatněných kasačních důvodů uvážit, zda není
důvod pro postup z moci úřední.
Nejvyšší správní soud se při svém rozhodování o kasační stížnosti nejprve zabýval
otázkou, zda rozhodnutí o zrušení údaje o místu trvalého pobytu podle §12 odst. 1 zákona,
proti němuž stěžovatelka brojila žalobou, jež byla napadeným rozsudkem zrušena,
je rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví.
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo
v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž
se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen
"rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení
jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Základní podmínkou
pro přezkoumání úkonu správního orgánu je tedy skutečnost, že jde o takový jeho úkon, který
lze subsumovat pod legislativní zkratku „rozhodnutí“ zavedenou §65 odst. 1 s. ř. s., tj. takový
úkon, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Úkony
správního orgánu, které pod tuto legislativní zkratku subsumovat nelze (tj. které nejsou
rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.), jsou pak stiženy kompetenční výlukou
podávanou z §70 písm. a) s. ř. s. a z přezkoumání jsou tedy vyloučeny.
Podle §12 odst. 1 zákona ohlašovna rozhodne o zrušení údaje o místu trvalého
pobytu, byl-li zápis proveden na základě pozměněných, neplatných nebo padělaných dokladů,
nepravdivě nebo nesprávně uvedených skutečností, anebo na návrh oprávněné osoby uvedené
v §10 odst. 6 písm. c), zaniklo-li užívací právo občana k objektu nebo jeho vymezené části
(např. bytu nebo obytné místnosti), jehož adresa je v evidenci obyvatel uvedena jako místo
trvalého pobytu občana, a neužívá-li občan tento objekt. Za oprávněnou osobu podle §10
odst. 6 písm. c) zákona se považuje osoba starší 18 let, způsobilá k právním úkonům, která je
oprávněna užívat příslušný objekt (uvedený v §10 odst. 1 zákona) nebo jeho vymezenou část
(např. byt nebo obytnou místnost), anebo je provozovatelem ubytovacího zařízení, kde se
občan hlásí k trvalému pobytu. Podle §10 odst. 1 zákona se místem trvalého pobytu rozumí
adresa pobytu občana v České republice, kterou si občan zvolí zpravidla v místě, kde má
rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání. Občan může mít jen jedno místo trvalého pobytu,
a to v objektu, který je podle zvláštního právního předpisu označen číslem popisným
nebo evidenčním, popřípadě orientačním číslem a který je podle zvláštního právního předpisu
určen pro bydlení, ubytování nebo individuální rekreaci. Podle §10 odst. 2 zákona
z přihlášení občana k trvalému pobytu nevyplývají žádná práva k objektu uvedenému
v odstavci 1 ani k vlastníkovi nemovitosti.
Vyplývá-li z §10 odst. 2 zákona, že z přihlášení občana k trvalému pobytu
nevyplývají žádná práva k objektu, v němž je občan přihlášen, ani k jeho vlastníkovi,
pak je nepochybným, že takové právo nemůže samotným ohlášením změny místa trvalého
pobytu ani zaniknout; stejně tak nemůže k zániku žádného takového práva dojít zrušením
údaje o místu trvalého pobytu podle §12 odst. 1 zákona. Nevzniká-li a nezaniká-li v důsledku
přihlášení k trvalému pobytu žádné ze shora popsaných práv, přitom k takovému vzniku
a zániku nedochází ani v důsledku ohlášení změny místa trvalého pobytu ohlašovně
podle §10 odst. 5 zákona či v důsledku zrušení údaje o místu trvalého pobytu ohlašovnou
na návrh oprávněných osob podle §12 odst. 1 zákona, pak je zapotřebí se zabývat otázkou,
zda neexistuje jiné právo nad rámec těch, jež jsou výslovně zmíněna v §10 odst. 2 zákona, jež
by byla v důsledku takového přihlášení k trvalému pobytu, ohlášení změny tohoto místa
či úředního zrušení údaje o místu trvalého pobytu přesto dotčena. V této souvislosti
by v úvahu přicházelo především právo svobodně pobývat a usazovat se na kterémkoli místě,
tj. ve skutečnosti právo svobodně si volit v rámci České republiky místo trvalého pobytu,
jak je podáváno z §10 odst. 1 zákona a jak je ostatně garantováno samotným článkem 14
odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ani toto právo však nemůže být rozhodnutím
podle §12 odst. 1 zákona založeno, změněno, zrušeno nebo jinak závazně určeno. Zrušení
údaje o místu trvalého pobytu občanovi ve skutečnosti nijak nebrání realizovat jeho právo
svobodně pobývat a usazovat se. K témuž závěru ostatně dospělo i plénum Ústavního soudu
v rozhodnutí č. 4/02 Sbírky nálezů a usnesení. Rozhodnutí o zrušení údaje o místu trvalého
pobytu totiž naplňuje toliko evidenční funkci formální změny místa trvalého pobytu, z níž
žádné přímé důsledky pro výběr místa pobytu nevyplývají. Zrušení evidence trvalého pobytu
navíc neznamená, že by v jeho důsledku nebyl občan hlášen na žádném místě. Pokud si jiné
místo sám nezvolí, je podle §10 odst. 5 zákona hlášen v sídle ohlašovny, to znamená stále
v téže obci. Zrušení evidence trvalého pobytu se tak nemůže dotknout například ani práv
politických, jakým je zejména právo volební (srov. zákon č. 491/2001 Sb., o volbách
do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů). Pokud jde o oblast práv soukromých,
pak je evidentní, že případné spory je nutno řešit pořadem práva, avšak ani v nich nemůže být
evidence místa trvalého pobytu sama o sobě jakkoli rozhodnou. Nemá-li tedy rozhodnutí
učiněné podle §12 odst. 1 zákona žádný bezprostřední dopad, jenž by se projevil v založení,
změně, zrušení či jiném závazném určení stěžovatelčina subjektivního práva charakteru
věcného (majetkového), a nedopadá-li toto rozhodnutí nijak ani do stěžovatelčina práva
výběru místa pobytu, přitom dotčení jiného konkrétního subjektivního veřejného práva
v důsledku rozhodnutí vydaného podle §12 odst. 1 zákona dovodit nelze, nezbývá
Nejvyššímu správnímu soudu než uzavřít, že zrušení údaje o místu trvalého pobytu podle §12
odst. 1 zákona, byť ohlašovna o takovém zrušení formálně „rozhoduje“ ve správním řízení,
je úkonem správního orgánu, jímž se osobě, dosud k trvalému pobytu na konkrétní adrese
evidované, žádné konkrétní subjektivní veřejné právo ani povinnost nezakládá, nemění ani
neodnímá. Nejvyšší správní soud by byl nejvýše připraven aprobovat takovou konstrukci,
podle níž by bylo možno dovodit pouze nepřímé dotčení zájmů těch osob, jímž náleží řádné
užívací právo k prostorám, v nichž má evidováno místo pobytu jiná osoba; soud tu míří
například na situace, kdy by se důsledky této evidence negativně projevovaly v rámci
exekučního řízení tehdy, pokud by osoba, jež by místo svého pobytu měla v příslušných
prostorách evidováno, byla osobou povinnou. Ani v takovém případě by nešlo o přímý zásah
do jejich práv a povinností. Je-li si Nejvyšší správní soud vědom rozhodovací praxe
Ústavního soudu, jež se v minulosti ve prospěch toliko evidenčního charakteru údaje o místu
pobytu jednoznačně přiklonila, a porovnává-li právní úpravu, podle níž žalovaný o zrušení
údaje o místu trvalého pobytu rozhodl, s právní úpravou obsaženou v zákoně č. 135/1982 Sb.,
o hlášení a evidenci pobytu občanů, který byl zrušen aktuální právní úpravou a k němuž
se judikatura Ústavního soudu vyslovovala, pak žádné zásadní rozdíly, jež by přivodily
opodstatněnost změny právního názoru, neshledává. Skutečnost, že nyní je o zrušení údaje
o místu trvalého pobytu rozhodováno formálně ve správním řízení, které lze zahájit na návrh
oprávněných osob, sama osobě takovou změnu nepředstavuje. Ze shora uvedeného tedy
Nejvyšší správní soud uzavírá, že rozhodnutí žalovaného o zrušení trvalého pobytu, byť je
vydáváno ve správním řízení, není po materiální stránce rozhodnutím, jež by splňovalo
kritéria podávaná z §65 odst. 1 s. ř. s.; nejedná se o rozhodnutí ve smyslu úkonu správního
orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. Takový úkon
správního orgánu je tedy podle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu v režimu správního
soudnictví vyloučen.
V této právní věci, kdy návrh na zrušení údaje o místu trvalého pobytu podaly
zúčastněné osoby a správní orgán podle §12 odst. 1 zákona rozhodl o zrušení údaje o místu
trvalého pobytu týkajícího se stěžovatelky, řešil Krajský soud v Českých Budějovicích
otázku, zda osoby, které podaly u správního orgánu návrh, jsou osobami oprávněnými
ve smyslu §10 odst. 6 písm. c) zákona, tj. zda jsou těmi osobami, které byly oprávněny učinit
návrh podle §12 odst. 1 zákona, a poté, co dospěl k závěru, že tomu tak je, zabýval se
otázkou, zda byly kumulativně splněny podmínky podávané z §12 odst. 1 zákona, tj. zda
zaniklo stěžovatelčino užívací právo k objektu a zda stěžovatelka tento objekt ve skutečnosti
neužívá. Samotný krajský soud přitom nezpochybnil pouhý evidenční charakter rozhodnutí
správního orgánu, neboť na str. 5 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že v souzené věci jde
o případ, kdy místo trvalého pobytu neodpovídá skutečnosti, tj. že občan je „hlášen“
na adrese, na které ve skutečnosti trvale nepobývá. Předtím, než Krajský soud v Českých
Budějovicích započal s věcným přezkumem napadeného rozhodnutí žalovaného, však měl,
a to s využitím obdobné úvahy, jak na ni Nejvyšší správní soud právě poukázal, vyřešit
otázku, zda je k takovému přezkumu příslušný. Nebylo-li tomu tak, jak Nejvyšší správní soud
shora podal, neboť šlo o úkon správního orgánu, jenž je z přezkumu vyloučen z důvodu
uvedeného v §70 písm. a) s. ř. s., měl Krajský soud v Český Budějovicích stěžovatelčinu
žalobu na přezkum rozhodnutí žalovaného odmítnout jako nepřípustnou podle §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s.
Rozhodl-li tedy Krajský soud v Českých Budějovicích o zamítnutí žaloby poté,
co se žalobou věcně zabýval, přestože šlo o žalobu nepřípustnou, kterou měl odmítnout,
pak Nejvyšší správní soud uzavírá, že řízení před krajským soudem bylo řízením zmatečným,
neboť chyběly podmínky pro takové řízení (§103 odst. 1 písm. c/ s. ř. s.). Za tohoto stavu
Nejvyšší správní soud nebyl podle §109 odst. 3 s. ř. s. vázán uplatněnými důvody kasační
stížnosti a nad jejich rámec napadený rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích
zrušil. Za této procesní situace se již Nejvyšší správní soud samostatně nezabýval návrhem
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud dospěl k tomu, že již v řízení před krajským soudem byly
důvody pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a proto současně se zrušením
rozsudku krajského soudu rozhodl podle §110 odst. 1 s. ř. s. i o odmítnutí žaloby.
Pokud jde o náklady řízení, o těch rozhodl Nejvyšší správní soud jak ve vztahu
k řízení o kasační stížnosti, tak podle §110 odst. 2 s. ř. s. ve vztahu k řízení, které předcházelo
zrušenému rozhodnutí krajského soudu. Při odmítnutí návrhu (v tomto případě žaloby) nemá
žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 3 s. ř. s.). Pokud jde
o náklady řízení o kasační stížnosti, žádný z účastníků řízení v něm ve skutečnosti nebyl
úspěšný, a proto Nejvyšší správní soud nepřiznal žádnému z účastníků řízení o kasační
stížnosti ani náhradu nákladů tohoto řízení (§60 odst. 1 a odst. 7 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s.). Zúčastněné osoby mají podle §60 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. právo
na náhradu jen těch nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim
soud uložil. Žádná taková povinnost nebyla soudem zúčastněným osobám uložena, a proto
právo na náhradu nákladů řízení zúčastněné osoby nemají.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. února 2005
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu