ECLI:CZ:NSS:2005:6.AS.7.2004
sp. zn. 6 As 7/2004 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: S., spol. s r. o., zastoupen Mgr. Zbyškem Jarošem, advokátem, se sídlem Zelený
pruh 95/97, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem
Jeremenkova 40a, Olomouc, zastoupen JUDr. Petrem Ritterem, advokátem, se sídlem
Riegrova 12, Olomouc, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Brně č. j. 30 Ca 235/2002 - 23 ze dne 13. 2. 2003,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 13. 2. 2003, č. j. 30 Ca 235/2002 - 23,
se zrušuj e a věc se vr ac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Usnesením Krajského soudu v Brně č. j. 30 Ca 235/2002 - 23 ze dne 13. 2. 2003
byla odmítnuta žaloba stěžovatele proti rozhodnutí Okresního úřadu Prostějov, jehož právním
nástupcem je Krajský úřad Olomouckého kraje (dále jen „krajský úřad“), ze dne 20. 5. 2002,
č. j. RR 169/2002 Ti, jímž bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí
stavebního úřadu Městského úřadu v Prostějově ze dne 25. 3. 2002, č. j. SÚ/599/02 - Tom,
kterým byl zamítnut návrh stěžovatele na zřízení věcného břemene k nemovitostem
v rozhodnutí blíže specifikovaným podle ustanovení §91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb.,
o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o telekomunikacích“). Krajský soud v odůvodnění usnesení uvedl, že rozhodování o zřízení
práva odpovídajícího věcnému břemeni ke stavbě na cizím pozemku je rozhodováním
o vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem, a proto se jedná
o soukromoprávní věc. Odmítnutí žaloby neznamená ukončení řízení o předmětné věci,
protože lze podat ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci usnesení o odmítnutí žaloby návrh
k příslušnému okresnímu soudu.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s., neboť se domnívá, že krajský soud
nesprávně posoudil právní povahu institutu vyvlastnění. Podle jeho názoru se v dané věci
jedná o zásah, který je svou povahou veřejnoprávním, neboť vyvlastnění je nuceným
omezením vlastnického práva na základě veřejnoprávního předpisu. Pro posouzení charakteru
věci a rozlišení, zda spadá do sféry práva soukromého či veřejného, není určující konečný
výsledek, nýbrž způsob, jakým je tohoto výsledku dosahováno a současně, zda je jím
sledován veřejný zájem. Správní orgán rozhoduje o vyvlastnění nemovitosti autoritativně
bez nutnosti souhlasu dotčeného vlastníka nemovitosti. Nerozhoduje tedy spor mezi
dvěma účastníky v rovném postavení, nýbrž především hájí veřejný zájem, pro který
vyvlastnění povolí nebo nepovolí. Krajský soud podle názoru stěžovatele měl postupovat
podle ustanovení §130 s. ř. s. a žalobou se meritorně zabývat. Z uvedených důvodů navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížností napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení.
Krajský úřad se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu,
neboť se domnívá, že dojde-li k realizaci stavby, aniž by byl upraven vztah stavebníka
k pozemku, jde o stavbu na cizím pozemku, což je podle jeho názoru výsostnou záležitostí
soukromého práva, neboť nelze žádat po správním orgánu, aby dodatečně zhojil nezákonný
zásah stavebníka do vlastnických práv vlastníka pozemku. Dále poukázal na skutečnost,
že vyvlastnění by se nedělo ve veřejném zájmu, ale v komerčním, soukromém zájmu
stěžovatele. S ohledem na výše uvedené navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě podané kasační stížnosti napadený
rozsudek v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody,
které stěžovatel uplatnil, přičemž neshledal vady uvedené v odstavci 3 citovaného ustanovení,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ustanovení §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích pro zajištění výkonu
oprávnění podle §90 odst. 1 písm. a) a b) uzavře držitel telekomunikační licence ke zřizování
a provozování veřejné telekomunikační sítě nebo držitel osvědčení o registraci ke zřizování
a provozování veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření
televizních signálů po vedení s vlastníkem dotčené nemovitosti před zahájením stavby
písemnou dohodu o zřízení věcného břemene k dotčené nemovitosti za jednorázovou úhradu.
Nedojde-li k dohodě, rozhodne o zřízení věcného břemene a výši jednorázové úhrady obecný
stavební úřad na návrh držitele telekomunikační licence ke zřizování a provozování veřejné
telekomunikační sítě nebo držitele osvědčení o registraci ke zřizování a provozování
veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření televizních
signálů po vedení.
Posouzení soukromoprávní či veřejnoprávní povahy vyvlastnění či nuceného omezení
vlastnického práva zřízením věcného břemene (pro oba zásahy do vlastnického práva používá
§108 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů, legislativní zkratku vyvlastnění)
má zásadní procesněprávní význam pro určení, zda k projednávání a rozhodování těchto věcí
je dána pravomoc civilních soudů na straně jedné či pravomoc správních soudů na straně
druhé (§7 o. s. ř.), resp. v jakém rozsahu je dána civilní soudní pravomoc a v jakém soudní
pravomoc správní.
Judikaturou Nejvyššího správního soudu dosud zastávaný názor o právní povaze
vyvlastnění vycházel z argumentace, že rozhodování o zřízení práva odpovídajícího věcnému
břemenu ke stavbě na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce
upravené občanským zákoníkem a že věcná práva jsou evidentně právem soukromým. Tento
právní názor však, jak bylo vyjádřeno v usnesení Nejvyššího správní soudu ze dne
12. 10. 2004, č. j. 5 As 11/2003 - 50, nedostatečně přesně identifikuje předmět soudního řízení
tím, že směšuje vlastnické právo na straně jedné a zásah do vlastnického práva na straně
druhé, a proto je neudržitelný. Subjektivní vlastnické právo je sice právem soukromým,
ale není právem neomezeným. V průběhu doby se prosadila koncepce vlastnictví jako sociální
funkce, vyjadřovaná tezí, že vlastnické právo zavazuje. Tato koncepce reflektuje to,
že vlastnické právo je pojmově omezeno, přičemž tato omezení jsou dvojího druhu. Jedná
se o omezení jednak vnitřní (pojmová) a jednak vnější. Právním důvodem vnějších omezení
může být zákon upravující soukromoprávní či veřejnoprávní vztahy, může jím být správní
či soudní rozhodnutí a může jím být rovněž právní úkon vlastníka. Stejně tak lze uvažovat
o soukromoprávním či veřejnoprávním titulu, který způsobí zánik vlastnického práva
pro dosavadního vlastníka a vznik vlastnického práva vlastníka nového. Je-li uzavřena
smlouva o převodu věci (kupní, darovací, směnná), nepochybně se jedná o soukromoprávní
úkon. Vlastnického práva lze však pozbýt (a nabýt) např. také na základě soudní či správní
exekuce prodejem movitých či nemovitých věcí, kterou jistě nelze považovat
za soukromoprávní záležitost přesto, že zasahuje do vlastnického práva povinného.
Názor označující rozhodování o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva
zřízením věcného břemene za rozhodování o vlastnickém právu lze spolehlivě vyvrátit
pomocí argumentu reductio ad absurdum. Dovedena k absurdním důsledkům by totiž
uvedená teze znamenala, že jakýkoliv zásah do vlastnického práva, byť by k němu došlo
správním aktem, nelze přezkoumávat ve správním soudnictví, ale pouze v rámci nalézacího
řízení. Do subjektivního vlastnického práva, tj. vůči všem působícího oprávnění vlastníka věc
držet, užívat a požívat a disponovat s ní, lze zasáhnout nejrůznějšími způsoby, a přesto pouhá
skutečnost, že došlo k zásahu do soukromého práva, sama o sobě evidentně neznamená,
že i takový zásah má soukromoprávní charakter. Do vlastnického práva zasahuje např. i ten,
kdo cizí věc zničí, poškodí či učiní neupotřebitelnou. Do vlastnického práva lze ovšem
zasáhnout nejen protiprávně, ale i po právu. Prohlášení věci za kulturní památku omezuje
vlastníka ve způsobu užívání věci a v dispozicích s ní a stejně tak vlastníka omezuje stavební
úřad, pokud mu nařídí provést údržbu stavby, nezbytné úpravy či dokonce stavbu odstranit.
Do subjektivního vlastnického práva povinného výrazně zasáhne daňová exekuce, v důsledku
níž povinný pozbude svého vlastnického práva k movitým či nemovitým věcem.
Pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním
nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha
zásahu do vlastnického práva, nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného.
Napadá-li stěžovatel rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva
zřízením věcného břemene, není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva,
tedy není zde sporu o vlastnické právo, nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva. Právě tento právní titul, a nikoliv
vlastnické právo samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení
civilní nebo správní soudní pravomoci. Rozhodnutí stavebního úřadu nemá za cíl pouze,
a ani především, vyřešení sporu dvou soukromých subjektů, ale směřuje k zabezpečení
určitého veřejného zájmu. V takové věci existuje veřejný zájem na výsledku správního
rozhodnutí, jedná se tedy o věc práva veřejného. Na tom nic nemění skutečnost, že je dána
přednost dohodě mezi vlastníkem a navrhovatelem, která má charakter soukromoprávní.
Navrhovatel se svým návrhem na zahájení vyvlastňovacího řízení domáhá poskytnutí ochrany
veřejnému zájmu, nikoliv právu soukromému. Stavební úřad proto při rozhodování
o vyvlastnění není arbitrem sporu dvou rovnoprávných subjektů, ale „ochráncem“ veřejného
zájmu. Proto soudní přezkum takového rozhodnutí náleží správním soudům. Rozhodnutí
stavebního úřadu o zřízení věcného břemene není rozhodnutím správního orgánu
v soukromoprávní věci vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu ve smyslu
§68 písm. b) s. ř. s.
Z důvodů výše uvedených proto Nejvyšší správní soud napadené usnesení podle §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil a podle odst. 2 citovaného ustanovení vyslovil, že se věc vrací krajskému
soudu k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. je krajský soud názorem vysloveným v tomto rozsudku
vázán.
Podle §110 odst. 2 s. ř. s. rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o nákladech
řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. ledna 2005
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu