ECLI:CZ:NSS:2005:7.AS.30.2005
sp. zn. 7 As 30/2005 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Radana Malíka v právní věci
stěžovatele Ing. J. Š., zastoupeného JUDr. Petrem Fialou, advokátem se sídlem v Brně,
Mezníkova 273/13, za účasti V. f., se sídlem v Brně, Žerotínovo náměstí 3/5, zastoupeného
JUDr. Stanislavem Trtílkem, advokátem se sídlem v Brně, Gorkého 12, o kasační stížnosti
podané proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2004, č. j. 30 Ca 46/2004 - 37,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2004, č. j. 30 Ca 46/2004 - 37,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Usnesením Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2004, č. j. 30 Ca 46/2004 - 37 byla
odmítnuta žaloba stěžovatele, kterou se domáhal vyslovení nicotnosti, eventuálně zrušení
platebního výměru V. f. (dále jen“fond“) ze dne 12. 12. 2003, č. j. 5974/2003 o vyměření
odvodu za víno ve výši 1 116 213 Kč. Krajský soud při svém rozhodování dospěl k závěru, že
v této věci nejsou dány všechny podmínky řízení. Je tomu tak proto, že fond při rozhodování
o povinnosti vystupuje jako správce daně podle zákona č. 337/1992 Sb., ve znění pozdějších
předpisů (§18a odst. 2 zákona č. 115/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Při správě
odvodů pak uvedený fond postupuje bez výjimek podle zákona č. 337/1992 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (§18f odst. 8 zákona č. 115/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů),
protože přiměřená aplikace tohoto zákona by musela být v zákoně č. 115/1995 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, stanovena. Jelikož z ustanovení §50 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., ve
znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“) plyne, že odvolacím
orgánem je orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený fondu, a v tomto ustanovení
specifikovaný odvolací orgán o odvolání stěžovatele dosud nerozhodl, odvoláním napadené
rozhodnutí nenabylo právní moci a stěžovatel nevyčerpal řádné opravné prostředky ve smyslu
ustanovení §5 s. ř. s. Se zřetelem k tomu, že podmínkou přezkumu rozhodnutí v rámci
správního soudnictví je vyčerpání řádných opravných prostředků, čímž se rozumí nejen jejich
podání, ale také rozhodnutí příslušného orgánu o nich, a k tomu v tomto případě nedošlo, je
správní žaloba nepřípustná podle §68 písm. a) s. ř. s.
V kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě stěžovatel odmítl závěry krajského soudu,
které vyslovil v napadeném usnesení. Stěžovatel opřel kasační stížnost o důvody uvedené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s., neboť má za to, že z logiky věci by vyplývala
správnost závěru krajského soudu o nevyčerpání řádných opravných prostředků jen tehdy,
pokud by zde byl skutečně existující a fungující odvolací orgán. Takový odvolací orgán
zde však není. Pojem, který užívá krajský soud „orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený
žalovanému“ je pojmem zcela obecným označujícím pouze určitý stupeň hierarchie orgánů
státní správy a nikoliv konkrétní odvolací orgán jako takový. Tato pojmová neurčitost
a neidentifikovatelnost odvolacího orgánu pak představuje faktickou a právní nemožnost
stěžovatele hájit svá veřejná subjektivní práva před soudem, protože zakládá podle krajského
soudu neodstranitelnou podmínku řízení. Věc je o to horší, že stěžovatel v řízení před
správními orgány učinil vše k ochraně svých veřejných subjektivních práv, ale krajský soud
mu nebyl sto poskytnout svým rozhodnutím příslušnou ochranu. V důsledku rozhodnutí
krajského soudu tak trvá exekuce na majetek řádově v rozsahu několika desítek milionů Kč,
která neúměrně drasticky zasahuje do každodenního života jeho rodiny. Stěžovatel je proto
toho názoru, že pokud fond nepostoupil věc odvolacímu orgánu a ani sám nerozhodl, byla
věc fakticky a s konečnou platností ukončena oznámením ze dne 28. 1. 2004, ve které
se vyjádřil fond, že napadené rozhodnutí je z důvodu neexistence odvolacího orgánu
nepřezkoumatelné a tedy, že platební výměr je v právní moci. Z těchto důvodů se stěžovatel
domáhal zrušení napadeného usnesení a vrácení věci k dalšímu řízení. Současně navrhl,
aby kasační stížnosti byl přiznán odkladný účinek a podrobně rozvedl důvody svědčící
pro toto rozhodnutí.
Fond ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítl důvodnost námitek stěžovatele.
Za nesprávný především označil právní názor stěžovatele, který se ve své argumentaci
o nabytí právní moci napadeného rozhodnutí opírá o zákon č. 71/1967 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, ačkoliv je zřejmé, že tento předpis je podle ustanovení §99 zákona
o správě daní a poplatků při aplikaci vyloučen. K přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti fond neshledal důvody a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení
v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. v rozsahu a z důvodů, které uplatnil stěžovatel v kasační
stížnosti a neshledal vady uvedené v odst. 3 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ustanovení §5 s. ř. s. nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve
správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných
prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. Z citovaného ustanovení je tedy zřejmé, že s. ř. s.
důsledně zavádí tradiční žalobní řízení, kdy soudní ochrana nastupuje teprve poté, jsou-li
vyčerpány možnosti nápravy nezákonného nebo vadného rozhodnutí prostředky správního
řízení. Nevyčerpání řádných opravných prostředků žalobcem je za podmínek stanovených
v §68 písm. a) s. ř. s. důvodem nepřípustnosti žaloby a takovou žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu soud odmítne podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby
k soudu je proto nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu
a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení
musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní
dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany.
Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek
ochrany subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející
se uvnitř veřejné správy. Každý by měl tudíž hájit svá práva již ve správním řízení a teprve
poté, bude-li jeho úsilí bezvýsledné, se obracet na soud, aby přezkoumal jím namítané
nezákonné rozhodování správních orgánů.
Obecnou podmínkou ochrany práv před správním soudem je tedy vyčerpání řádných
opravných prostředků, které zákon ve správním řízení připouští, jímž se rozumí nejen podání
opravného prostředku, ale i rozhodnutí příslušného odvolacího orgánu o něm. Nejvyšší
správní soud má za to, že uvedené zásady vyplývající z ustanovení §5 s. ř. s. mohou
být aplikovány a závěry z jejich porušování vyvozovány (odmítnutí žaloby z důvodu
nevyčerpání řádných opravných prostředků) jen za předpokladu, že v rozhodné době skutečně
existoval odvolací orgán, který měl pravomoc projednat řádný opravný prostředek.
V této věci byl stěžovateli platebním výměrem fondu č. 41/2003 ze dne 12. 12. 2003,
č. j. 5974/2003 vyměřen podle ustanovení §18f zákona č. 115/1995 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, a podle ustanovení §46 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků odvod za víno
poprvé uvedené do oběhu v I. a II. čtvrtletí roku 2003 ve výši 1 116 213 Kč. Toto rozhodnutí
bylo dne 15. 12. 2003 uloženo u pošty, stěžovatel ho převzal dne 12. 1. 2004 a podal proti
němu dne 19. 1. 2004 odvolání. Dopisem fondu ze dne 27. 1. 2004, doručeným
dne 28. 1. 2004, bylo stěžovateli sděleno, že zákon č. 115/1995 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, nemá žádné ustanovení o tom, který subjekt je odvolacím orgánem nejblíže vyššího
stupně nadřízený fondu ve smyslu ustanovení §50 odst. 1 zákona správě daní a poplatků.
Současně v tomto dopise uvedl, že z uvedených důvodů nemá komu postoupit odvolání
k přezkoumání a k rozhodnutí o něm, protože odvolací orgán nebyl v právním řádu ustanoven
a odvolání je tedy nepřezkoumatelné. Dne 6. 2. 2004 pak podal stěžovatel proti platebnímu
výměru fondu č. 41/2003 žalobu a domáhal se vyslovení jeho nicotnosti, eventuálně jeho
zrušení.
Krajskému soudu je třeba především vytknout, že v kasační stížností napadeném
usnesení nedospěl k žádnému závěru, pokud jde o označení odvolacího správního orgánu,
který by mohl o odvolání stěžovatele rozhodovat, nevyslovil závěr, kdo je v tomto případě
odvolacím orgánem, jež má pravomoc rozhodovat o odvolání stěžovatele a nezaujal ani žádné
stanovisko ke sdělení fondu, že odvolací orgán neexistuje, protože nebyl právním řádem
ustanoven. Zcela obecné pojmy a závěry krajského soudu, že „Z důsledné aplikace daňového
řádu, konkrétně ust. §50 odst. 1 plyne, že odvolacím orgánem je orgán nejblíže vyššího
stupně nadřízený žalovanému. V citovaném ustanovení specifikovaný odvolací orgán
o odvolání žalobce v dané věci, a to proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 12. 2003,
č. j. 5974/2003 dosud nerozhodl. Proto dosud odvoláním napadené rozhodnutí nenabylo
právní moci a žalobce také nevyčerpal řádné opravné prostředky ve smyslu ust. §5 s. ř. s.“,
označují pouze určitý stupeň hierarchie správních orgánů, nikoliv však konkrétní odvolací
orgán jako takový.
Nejvyšší správní soud proto považuje napadené usnesení krajského soudu
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť z něho není seznatelné, který konkrétní
a existující odvolací správní orgán měl o odvolání stěžovatele rozhodnout. Jestliže přesto
krajský soud rozhodl o odmítnutí žaloby stěžovatele s poukazem na to, že nevyčerpal řádné
opravné prostředky, aniž si ujasnil, který odvolací správní orgán měl jeho odvolání projednat
a rozhodnout o něm, nemohl správně usuzovat ani o vyčerpání či nevyčerpání řádných
opravných prostředků a odmítnutí žaloby. V případě neexistence odvolacího správního
orgánu k projednání odvolání proti rozhodnutí prvostupňového správního orgánu by totiž
nebylo možno hovořit o tom, že účastník nevyčerpal řádné opravné prostředky a žalobu
pak z tohoto důvodu odmítnout.
V dané věci je nezbytné, aby si krajský soud v dalším řízení nejprve ujasnil,
zda v rozhodné době skutečně existoval odvolací správní orgán, který měl pravomoc
projednat řádný opravný prostředek stěžovatele, jež předcházel podání žaloby a rozhodnout
o něm, a poté usuzovat, zda byly či nebyly vyčerpány řádné opravné prostředky ve smyslu
ustanovení §5 s. ř. s. Teprve podle výsledku tohoto vyhodnocení je možno posoudit, jsou-li
splněny zákonné podmínky pro odmítnutí nebo věcné projednání žaloby.
Nejvyšší správní soud proto z důvodů výše uvedených zrušil napadené usnesení
krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst.1 s. ř. s.). O kasační
stížnosti rozhodl rozsudkem bez jednání, protože mu takový postup umožňuje ustanovení
§109 odst.1 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud již nerozhodoval o přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, protože rozhodl přednostně ve věci samé.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. je krajský soud názorem vysloveným v tomto rozsudku
vázán.
V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 věty první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2005
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu