ECLI:CZ:NSS:2005:7.AS.44.2004
sp. zn. 7 As 44/2004 - 88
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
stěžovatele V h. z. j. e. T., zastoupeného JUDr. Alešem Janů, advokátem se sídlem v Táboře,
Čelkovická 445, za účasti Státního úřadu pro jadernou bezpečnost , se sídlem v Praze 1,
Senovážné náměstí 9, zastoupeného JUDr. Pavlem Blažkem, Ph.D., advokátem se sídlem
v Brně, Poštovská 8d, za účasti zúčastněné osoby Č., a. s., zastoupené JUDr. Robertem
Mrázikem, advokátem se sídlem v Třebíči, Karlovo nám. 16/22, v řízení o kasační stížnosti
podané proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. 12. 2003, č. j. 7 Ca 90/2003 – 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 19. 12. 2003, č. j. 7 Ca 90/2003 - 27, byla
odmítnuta žaloba stěžovatele proti vyřízení podnětu předsedkyní Státního úřadu pro jadernou
bezpečnost ze dne 4. 2. 2003, č. j. 2294/2.1/03, jímž byl stěžovatel informován, že nebyly
shledány důvody pro postup podle §65 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
(dále jen “správní řád“) ve věci návrhu na rozšíření zóny havarijního plánování Jaderné
elektrárny Temelín, jež byla stanovena rozhodnutím Státního úřadu pro jadernou bezpečnost
(dále jen „státní úřad“) ze dne 5. 8. 1997, č. j. 4715/4.0/97/Prz. V odůvodnění usnesení
městský soud uvedl, že o návrhu stěžovatele na zahájení řízení o zvětšení rozsahu zóny
vnějšího havarijního plánování a dalších podáních nebylo rozhodováno správním aktem,
jež má výrok, odůvodnění a poučení o odvolání, ale toliko neprocesní formou dopisu. Přípisy
o odložení podnětu stěžovatele jak státního úřadu, tak ředitelky tohoto úřadu nejsou
rozhodnutími, které má na mysli ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., a nemohou být proto
podrobeny soudnímu přezkumu. Odložení podnětů stěžovatele neprocesní formou totiž
nezasáhlo do právní sféry účastníků správního řízení, protože jejich práva a povinnosti
vzniklé rozhodnutím ze dne 5. 8. 1997, č. j. 4715/4.0/97/Prz nejsou předmětným sdělením
dotčena a tedy ani stěžovatel nemohl být zkrácen na svých právech, když se jím o žádných
jeho právech nerozhodovalo. Proto městský soud z důvodu kompetenční výluky uvedené
v §70 písm. a) s. ř. s. žalobu jako nepřípustnou odmítl.
V kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě stěžovatel namítal nezákonnost z důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., kterou spatřuje v tom, že městský soud odmítl jeho
žalobu pouze z formálních důvodů. Pokud stěžovatel navrhoval zahájit správní řízení
o zvětšení zóny havarijního plánování kolem Jaderné elektrárny Temelín, bylo nutno
jej v souladu s §14 odst. 1 správního řádu považovat za účastníka řízení, a to až do doby
než se prokáže opak. Citovaným ustanovením definovaný okruh účastníků řízení zcela
nepochybně konvenuje obsahu ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Stěžovatel poukázal na to, že pokud navrhoval zahájit správní řízení o zvětšení zóny
havarijního plánování a tvrdil, že rozhodnutím o návrhu může dojít k přímému zásahu do jeho
práv, právem chráněných zájmů a povinností, bylo nutno jej považovat za účastníka řízení,
a to až do doby než by se prokázal opak. O účasti stěžovatele v řízení bylo nutné vydat řádné
správní rozhodnutí. Stěžovatel vyjádřil nesouhlas s názorem soudu, že pokud státní úřad
se stěžovatelem v rozporu s předchozími závěry nejednal a odmítl jej pouhými dopisy,
nemůže se proti tomu stěžovatel bránit. V této souvislosti poukázal na usnesení Ústavního
soudu ze dne 16. 5. 1996, sp. zn. III ÚS 28/96. Odbyl-li v dané věci státní úřa d stěžovatele
pouhým dopisem a stejným způsobem vyřídil i podaný rozklad, porušil tím jednak procesní
zásady rozhodování o účastenství podle §14 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, jednak věcně zasáhl do stěžovatelových práv, právem chráněných zájmů
i povinností. Ve světle těchto závěrů podpořených judikaturou Ústavního soudu stěžovatel
uzavřel, že nedostatek formy napadených aktů nemohl zapříčinit odmítnutí žaloby soudem.
Z právního charakteru stěžovatele je patrné, že se jedná o právnickou osobu, které přísluší
procesní práva při ochraně zájmů chráněných zákonem č. 114/1992 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, (dále jen zákon „o ochraně přírody a krajiny“). Z uvedených důvodů přísluší
stěžovateli podle §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny subjektivní procesní právo
účastnit se řízení dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny a hájit v nich veřejný zájem.
Pokud bylo stěžovateli toto právo upřeno, je tím dána jeho žalobní legitimace. V tomto směru
odkázal na precedentní rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 40/96. Podle názoru
stěžovatele není o jeho žalobní legitimaci v případě dotčení hmotného práva žádného sporu.
S poukazem na ustanovení §9, §17 odst. 3 a §47 odst. 1, zákona č. 18/1997 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „atomový zákon“) je evidentní, že návrhy vůči státnímu úřadu
byly kvalifikovanými návrhy na zahájení správního řízení o zvětšení zóny havarijního
plánování kolem Jaderné elektrárny Temelín. Podle názoru samotného Nejvyššího správního
soudu vyjádřeného v rozsudku ze dne 25. 4. 2004, sp. zn. 6 A 68/2000, je restriktivní úprava
účastenství připouštějící k řízení pouze žadatele o vydání povolené podle §9 citovaného
zákona omezena právě jen na povolení vyjmenovaná v tomto ustanovení. Vzhledem k tomu,
že určování rozsahu zóny havarijního plánování mezi těmito povoleními není, nezbývá
než dovodit jediný přijatelný závěr, že okruh účastníků takového řízení bude vymezen
subsidiárně podle §14 správního řádu. Proto se stěžovatel domáhal, aby napadené usnesení
městského soudu bylo zrušeno a věc vrácena k dalšímu řízení.
Státní úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti vyjádřil souhlas, že obranu proti úkonům
správního orgánu nelze eliminovat tím, že správní orgán bude rozhodovat přípisy místo
rozhodnutími se všemi zákonnými náležitostmi. Pokud se stěžovatel domnívá, že počínání
státního úřadu bylo nezákonné, měl pochopitelně přistoupit k právní obraně, avšak nikoliv
cestou nesprávného použití jednoho z právních institutů nacházejícího se v s. ř. s. a nepřesnou
formulaci petitu. Rozhodnutí soudu nebylo tedy odepřením spravedlnosti, nýbrž správným
a zákonným rozhodnutím, k němuž muselo dojít v důsledku zřejmého pochybení stěžovatele.
K argumentaci stěžovatele, že má subjektivní procesní právo úča stnit se řízení dotýkajících
se zájmů ochrany přírody a krajiny a že má právo být účastníkem v řízení vedeném podle
atomového zákona, odkázal státní úřad na vyjádření k žalobě, v němž své stanovisko
podrobně rozvedl. Protože se domnívá, že kasační stížnost je nedůvodná, navrhl, aby byla
zamítnuta.
Zúčastněná osoba ve vyjádření označila napadené usnesení za věcně správné
a v souladu s právním řádem, jakož i ústavním pořádkem České republiky. Poukázala
na to, že různá občanská sdružení se snaží dosáhnout takového výkladu §70 zákona
o ochraně krajiny a přírody, který by jim umožnil být účastníkem prakticky jakéhokoliv
správního řízení souvisejícího s jadernou energetikou. Podle jejího názoru však není na místě
příliš extenzívní výklad citovaného ustanovení. V řízení o stanovení zóny havarijního
plánování nejde o zamýšlený nebo připravovaný zásah do přírody a krajiny, nejde o správní
řízení, při němž by mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. V důsledku toho
nemohl být stěžovatel účastníkem tohoto řízení. Jestliže předmětné řízení bylo dávno
ukončeno a rozhodnutí z něj vzešlé je pravomocné, nemohl být stěžovatel jeho účastníkem.
Stěžovatel nemohl ani způsobit svým úkonem zahájení nového řízení v této věci, protože
nemohl být účastníkem tohoto řízení z důvodů §14 odst. 1 věta druhá atomového zákona
a §90 odst. 4 zákona o ochraně krajiny a přírody. Za této situace pak ani státní úřad
ani městský soud nemohly postupovat jinak, protože zde nebylo žádné správní řízení, tudíž
ani správní rozhodnutí, které by podle §65 odst. 1 s. ř. s. mohlo být přezkoumáno soudem.
Proto zúčastněná osoba navrhla potvrzení napadeného usnesení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Ke stěžovatelem tvrzené nezákonnosti napadeného usnesení městského soudu
spočívající v tom, že navrhoval-li zahájit správní řízení o zvětšení zóny havarijního plánování
kolem Jaderné elektrárny Temelín, bylo nutno jej v souladu s §14 odst. 1 správního řádu
považovat za účastníka řízení a odbyl-li jej účastník pouhým dopisem, nemohl nedostatek
formy zapříčinit odmítnutí žaloby, Nejvyšší správní soud především poukazuje na to,
že pojmovým znakem každého právního procesu je, že v něm vedle subjektu, který
autoritativně rozhoduje, v daném případě je to správní orgán, jsou i osoby (právnické nebo
fyzické), jichž se týkají nebo mohou týkat účinky vydaných rozhodnutí a kterým jsou dána
určitá procesní práva a povinnosti. Účastníka správního řízení lze tedy chápat jako nositele
procesních práv a povinností, které mají vliv na průběh správního řízení. Z toho vyplývá,
že účastník řízení nemůže existovat mimo správní řízení. Dovodil -li správní orgán,
že stěžovatel není aktivně legitimován k podání návrhu na zahájení správního řízení
o stanovení zóny havarijního plánování a posoudil-li jeho podání jako podnět, přičemž
neshledal důvod k postupu ve smyslu §65 správního řádu, v důsledku čehož správní řízení
nezahájil, není relevantní otázka účastenství stěžovatele. Žádné správní řízení jehož by mohl
být stěžovatel účastníkem tak nebylo zahájeno. Poukazuje-li stěžovatel v této souvislosti
na podporu svého tvrzení na usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 5. 1996,
sp. zn. III. ÚS 28/96, je právní názor vyjádřený městským soudem s tímto usnesením
Ústavního soudu zcela v souladu, protože městský soud kons tatoval, že správní orgán svým
postupem, tj. odložením podnětů, nezasáhl do právní sféry účastníků správního řízení, v němž
bylo rozhodnuto o stanovení zóny havarijního plánování, a tedy ani stěžovatel jimi nemohl
být zkrácen na svých právech, když tak bylo jen vyjádřeno, že není důvod se dále věcí
zabývat. Rozhodující pro odmítnutí žaloby tedy nebyl nedostatek formy, jak se nedůvodně
domnívá stěžovatel. Z důvodů výše uvedených nemohly být porušeny procesní zásady
rozhodování o účastenství podle §14 správního řádu.
Je sice nesporné, že podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod se může každý,
kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit
na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, ale to za situace, že zákon nestanoví
jinak. Zákonem, který upravuje pravomoc soudů jednajících a rozhodujících ve správním
soudnictví je s. ř. s., který v §2 stanoví, že ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu
veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob způsobem stanoveným tímto
zákonem a za podmínek stanovených rovněž tímto nebo zvláštním zákonem. Proto také
v souladu s tímto zákonem městský soud posuzoval žalobu podanou stěžovatelem a důvodně
dovodil její nepřípustnost ve smyslu §68 písm. e) s. ř. s. z důvodu kompetenční výluky
uvedené v §70 písm. a) s. ř. s.
Stejně nedůvodný je odkaz stěžovatele na §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody
a krajiny a na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 8. 1997, sp. zn. 6 A 40/96 týkající
se procesní legitimace, protože jak už bylo výše uvedeno, v daném případě žádné správní
řízení neprobíhalo, a proto není důvod řešit otázku účastenství.
Z důvodů výše uvedených Nejvyšší správní soud kasační stížnost podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle kterého
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Žádnému z účastníků nebyla přiznána náhrada nákladů řízení, když stěžovatel neměl
ve věci úspěch (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.) a státnímu úřadu nebyla náhrada
nákladů přiznána z důvodů hodných zvláštního zřetele (§60 odst. 7 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Důvody hodné zvláštního zřetele spočívají v tom, že státní úřad je významným ústředním
orgánem státní správy a schopnost a povinnost hájit vlastní rozhodnutí na soudě je v takovém
případě integrální součástí řádného výkonu státní správy, k němuž je takový státní orgán
dostatečně vybaven. Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo
na náhradu jen těch nákladů, jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti a návrh, kterou
aby jí bylo přiznáno právo na náhradu dalších nákladů řízení nepodala.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. října 2005
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu