ECLI:CZ:NSS:2005:KONF.54.2003:13
sp. zn. Konf 54/2003-13
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Karel Podolka a soudci
JUDr. Marie Žišková, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Michal Mazanec
a JUDr. Petr Příhoda, o návrhu Městského úřadu v Sokolově na rozhodnutí sporu o
pravomoc mezi Městským úřadem v Sokolově a Okresním soudem v Sokolově, ve
věci vedené u tohoto soudu pod sp. zn. 9 C 52/97, o zaplacení 1 150 000 Kč
s příslušenstvím, za účasti žalobce: Správa a údržba silnic, státní příspěvková
organizace, Sokolov, Chebská 282, zast. JUDr. Otto Žižkou, advokátem se sídlem
v Sokolově, Slovenská 1074, a žalovaného: město Kraslice, zast. JUDr. Jaroslavem
Krůškem, advokátem se sídlem v Karlových Varech, Jaltská 7,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci, vedené u Okresního soudu
v Sokolově pod sp. zn. 9 C 52/97, o úhradu nákladů spojených
s odstraněním poškození komunikace, je soud.
II. Usnesení Okresního soudu v Sokolově ze dne 29. 3. 2000, čj. 9 C
52/97-33, se zrušuje.
Odůvodnění:
Podáním doručeným zvláštnímu senátu dne 17. 2. 2003 navrhl Městský úřad v
Sokolově, aby zvláštní senát rozhodl ve sporu o pravomoc podle ustanovení §1 odst.
1 písm. a) zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů,
který vznikl mezi ním a Okresním soudem v Sokolově ve věci tohoto soudu, u něhož
napadla žaloba žalobce Správy a údržby silnic, státní příspěvkové organizace, Sokolov,
proti žalovanému městu Kraslice o zaplacení 1 150 000 Kč s příslušenstvím.
Ze spisu vyplynuly tyto skutečnosti:
Žalobce Správa a údržba silnic, státní příspěvková organizace, Sokolov, podal dne
17. 12. 1996 u Okresního soudu v Sokolově žalobu o zaplacení částky 1 150 000 Kč
s příslušenstvím proti žalovanému městu Kraslice. Podle žalobních tvrzení uzavřel
žalobce s žalovaným dne 25. 7. 1994 smlouvu o sdružení za účelem zajištění
finančního podílu města Kraslice na provedení rekonstrukce W. ul. v Kraslicích. Podle
dodatku ke smlouvě ze dne 21. 4. 1995 se žalovaný zavázal převést na účet žalobce
finanční podíl 1 150 000 Kč k dokončení stavby. Při rekonstrukci došlo k poškození
komunikace č. 6486/1 v Kraslicích, k níž má žalobce zřízeno právo hospodaření.
Žalovanému vznikla podle §9 odst. 6 tehdy platného zákona č. 135/1961 Sb., o
pozemních komunikacích (silniční zákon, ve znění zákona č. 27/1984 Sb., úplné znění
naposledy vyhlášeno pod č. 55/1984 Sb., v textu též „silniční zákon z r. 1961“),
povinnost uhradit žalobci jakožto správci komunikace náklady spojené s poškozením a
s uvedením komunikace do původního stavu. Potřebná částka na odstranění
uvedených následků byla vyčíslena ve smlouvě o sdružení a následném dodatku.
Žalovaný však požadovanou částku nezaplatil.
Při závěrečném jednání soudu I. stupně žalobce znovu výslovně uvedl, že
předmětem žaloby jsou náklady, které žalobce požaduje za odstranění poškození
komunikace a v souvislosti s uvedením komunikace do původního stavu ve smyslu §9
odst. 6 silničního zákona.
Okresní soud v Sokolově usnesením ze dne 29. března 2000, čj. 9 C 52/97-32,
řízení zastavil s tím, že po právní moci usnesení bude věc postoupena Okresnímu
úřadu v Sokolově, jehož pravomoc k rozhodnutí o věci je dána. V odůvodnění uvedl,
že se žalobce domáhá nákladů ve smyslu §9 odst. 6 silničního zákona z r. 1961.
Dojde-li ke sporu o náhradě těchto nákladů, rozhodne o něm podle §9 odst. 8 tohoto
zákona příslušný silniční správní orgán. Z toho soud dovodil, že v době zahájení řízení
nebyla dána soudní pravomoc k řešení uplatněného nároku; měl ji správní orgán.
S poukazem na to, že v průběhu řízení byl citovaný zákon zrušen zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (v textu též „silniční zákon z r. 1997“), rozhodl soud
o postoupení věci orgánu, který pravomoc nyní má, tj. Okresnímu úřadu v Sokolově,
s odkazem na §40 odst. 3 tohoto zákona.
V návrhu na řešení kompetenčního sporu Městský úřad v Sokolově uvedl, že
s přechodem části působnosti Okresního úřadu v Sokolově, který o věci do ukončení
své činnosti (31. 12. 2002) nerozhodl, zůstalo rozhodnutí na tomto orgánu. S ohledem
na vyjádření určité pochybnosti Krajského úřadu Karlovarského kraje ze dne 5. 11.
2002, zaslané tehdy ještě působícímu Okresnímu úřadu v Sokolově o jeho pravomoci,
dospěl městský úřad k přesvědčení, že je pro další postup nezbytné postavit najisto
otázku, který orgán má pravomoc rozhodnout ve věci samé. Tím vznikl negativní
kompetenční spor mezi soudem a orgánem územní samosprávy.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním úřadem a obecným soudem
se zvláštní senát řídil následující úvahou:
S účinností od 1. 1. 2003 se postupuje při kladných nebo záporných
kompetenčních sporech o pravomoc nebo věcnou příslušnost vydat rozhodnutí podle
zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů.
V kompetenčních sporech rozhoduje zvláštní senát podle tohoto zákona současně
zřízený; v rozhodnutí o kompetenčním sporu vychází z právního stavu, který tu je ke
dni jeho rozhodnutí.
Nárok žalobce na zaplacení peněžní částky opírající se o §9 odst. 6 silničního
zákona z r. 1961 vznikl za účinnosti tohoto zákona (platnost a účinnost do 31. 3. 1997)
a tehdy jej žalobce uplatnil ve své žalobě. Podle tohoto ustanovení při poškození
dálnice, silnice nebo místní komunikace, které způsobí nebo může způsobit závadu ve
sjízdnosti, byl ten, kdo poškození způsobil, povinen uhradit správci komunikace
náklady spojené s odstraněním poškození a s uvedením komunikace do původního
stavu, pokud se nedohodl se správcem komunikace, že poškození odstraní sám.
Ustanovení odstavce 8 určovalo, že dojde-li ke sporu o náhradě nákladů podle
odstavců 5 a 6, rozhodne o nich příslušný silniční správní orgán.
Silniční zákon z r. 1997 poté nově upravil nejen kategorizaci pozemních
komunikací, jejich stavbu, podmínky užívání a jejich ochranu, práva a povinnosti
vlastníků pozemních komunikací a jejich uživatelů, ale především také výkon státní
správy ve věcech pozemních komunikací příslušnými silničními správními úřady (§1).
Nový zákon z roku 1997 na jedné straně především převzal úpravu hmotněprávní
povinnosti dříve upravené zákonem z roku 1961 (jeho §9 odst. 6) do svého
ustanovení §28 odst. 2. Platí tedy i nadále, že při poškození dálnice, silnice nebo
místní komunikace, které způsobí nebo může způsobit závadu ve sjízdnosti nebo
schůdnosti anebo ohrozit bezpečnost silničního provozu podle zvláštního předpisu,
musí ten, kdo poškození způsobil, tuto skutečnost neprodleně oznámit vlastníku
pozemní komunikace a uhradit mu náklady spojené s odstraněním poškození a
s uvedením pozemní komunikace do původního stavu; může se též s vlastníkem
pozemní komunikace dohodnout, že poškození odstraní sám.
Naproti tomu – a to je pro posouzení věci podstatné – nový zákon nepřevzal
speciální kompetenční úpravu dřívějšího §9 odst. 8 zrušeného silničního zákona z r.
1961, svěřujícího pravomoc rozhodnout o případném sporu o náhradě nákladů
silničnímu správnímu orgánu.
Tato změna nastala ve shodě s vývojem společenských a právních vztahů mezi léty
1961 a 1997 (přesněji řečeno mezi roky 1948 a 1989) a odpovídá ostatně i stávajícím
legislativním trendům: také v dalších právních předpisech se československé (české)
právo postupně oprošťuje od mnohých speciálních úprav, které svěřovaly správním
orgánům rozhodování sporů svým charakterem soukromoprávních a přesouvá toto
rozhodování do pravomoci soudů. Za všechny ostatní úpravy srov. např. rozhodování
administrativní komise o náhradách škod způsobených výkonem práva myslivosti
nebo užitkovou zvěří (§35 zákona č. 23/1962 Sb., o myslivosti), rozhodování
správních orgánů telekomunikací o úhradách a poplatcích za používání
telekomunikační sítě a telekomunikační výkony (§8 a 21 zákona č. 110/1964 Sb., o
telekomunikacích), rozhodování poštovního správního úřadu o nárocích vyplývajících
z odpovědnosti pošty za věci poštou dopravované (§12 zákona č. 222/1946 Sb., o
poště), rozhodování pracovních sporů rozhodčími komisemi (vyhláška č. 42/1975 Sb.).
Taková tendence je správná; naznačuje, že svěřit zákonem rozhodování sporu o
soukromé právo správnímu orgánu je jednak výjimečné (§7 odst. 1 občanského
soudního řádu), jednak – od roku 2003 (zákon č. 151/2002 Sb.) – i v těchto případech
jsou takové věci následně projednány soudem v občanském soudním řízení (§7 odst. 2
o. s. ř. a část pátá téhož zákona).
V konkrétních věcech pak je nutno řešit dvě zásadní otázky: jednak to, zda určitá
právní věc vymezená předpisem správního práva je sporem nebo jinou právní věcí
spadající svým vymezením pod režim ustanovení §7 odst. 1 o. s. ř. (tedy věc
soukromoprávní; pokud by šlo o věc veřejného práva, mohla by být projednána
soudem ve správním soudnictví - čl. 36 odst. 2 Listiny, §65 aj. soudního řádu
správního), jednak to, zda ji zákon skutečně svěřuje k rozhodování správnímu orgánu
a nebo zda o tom mlčí (protože v takovém případě s ohledem na generální vymezení
věcné působnosti soudů v občanském soudním řízení bude věc rozhodovat od
počátku soud v řízení podle občanského soudního řádu).
Na otázku po charakteru projednávané konkrétní věci není odpověď obtížná: spor
o náhradu nákladů za poškození komunikace je sporem mezi vlastníkem (správcem)
komunikace a škůdcem. Obě strany tohoto sporu mají rovné postavení, jedna není
nadřízena druhé a žádná ze stran nemůže prosadit svou vůli jinak než
v kontradiktorním řízení před orgánem, který je k řešení takového sporu povolán
zákonem.
Jde tedy o spor vyplývající ze soukromoprávního (občanskoprávního, případně
obchodního) vztahu. Tyto spory zásadně a pravidelně náleží rozhodovat soudům (§7
odst. 1 občanského soudního řádu); jiným orgánům jen tam, stanoví-li to zákon (§7
odst. 2 o. s. ř.).
Na druhou otázku (zda o náhradě nákladů náleží rozhodovat správnímu orgánu
nebo soudu v občanském soudním řízení) lze odpovědět stručně tak, že o věci má
rozhodovat soud; argumentačně je třeba rozvést tuto odpověď
takto:
Ustanovení zákona, které určuje, který orgán má určitou věc rozhodovat, je
ustanovení o působnosti (ustanovení kompetenční). Nutnost, aby správním orgánům
byla působnost vymezena přímo zákonem, plyne z práva ústavního (čl. 79 odst. 1
Ústavy).
Bylo již vyloženo, že právní úprava svěřující rozhodování soukromoprávního
vztahu do působnosti správního orgánu je výjimkou z obecného pravidla. Takovouto
speciální úpravou bylo také kompetenční ustanovení §9 odst. 8 silničního zákona z r.
1961 („… rozhodne o nich silniční správní orgán.“). Podobné kompetenční
ustanovení ale silniční zákon z r. 1997 neobsahuje. Ustanovení tohoto zákona
upravující působnost jsou shrnuta v části sedmé (§40) pod názvem „výkon státní
správy“. Toto ustanovení jednak (v odstavci 1) pojmenovává silniční správní úřady
(zpravidla jsou jimi Ministerstvo dopravy a spojů, krajský úřad a obecní úřad obce s
rozšířenou působností, ale také obce nebo orgány celní správy), jednak rozhraničuje
věcnou a místní příslušnost mezi nimi a vypočítává jejich pravomoci (tedy okruh
vrchnostenských prostředků jim svěřených k plnění úkolů). V žádném z těchto
ustanovení ale není zmíněna pravomoc rozhodovat spory, které jsou předmětem
projednávání řešeného kompetenčního konfliktu (spory o úhradu nákladů, zmíněné v
§28 odst. 2). Z toho – a z ústavní nutnosti založit působnost správního úřadu vždy
zákonem – je proto nutno dovodit, že žádný ze silničních správních úřadů nemá
pravomoc takové spory rozhodovat.
Je vhodné dodat i to, že vymezení působnosti silničního správního úřadu v §40
silničního zákona z r. 1997 je zcela typické a legislativně obvyklé. Zcela podobně (totiž
pojmenováním jednotlivých správních úřadů na úsecích veřejné správy, vymezením
jejich věcné a místní příslušnosti a výčtem jejich pravomocí), tedy ustanoveními o
působnosti, příslušnosti a pravomocích jsou konstruovány prakticky všechny
odvětvové správní předpisy: srov. k tomu např. §104 – 108 zákona č. 254/2001 Sb.,
vodního zákona, §38 – 41 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a
státní báňské správě, §117 a násl. zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon, §25 – 30
zákona ČNR č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči a mn. j.
Že by rozhodování sporu o úhradu nákladů, o který tu jde, náleželo do působnosti
silničního správního orgánu, nelze vyvodit ani z ustanovení §44 odst. 1 silničního
zákona z r. 1997 („Pokud tento zákon nestanoví jinak, postupuje se v řízení o věcech
upravených tímto zákonem podle obecných předpisů o správním řízení.“).
Toto ustanovení zřetelně není kompetenčním, ale procesním předpisem. Vyložit
jej lze jen v tom smyslu, že pouze v těch věcech, kde podle kompetenčních ustanovení
jedná a rozhoduje silniční správní úřad (v nichž má působnost), a nikoli ve věcech
jiných, vede řízení podle správního řádu. Jde o ustanovení ostatně nadbytečné, protože
podle správního řádu by správní orgán musel postupovat, i kdyby tohoto ustanovení
nebylo (srov. §1 odst. 1 správního řádu). Jeho skutečný význam spočívá ve výjimkách,
protože ustanovení §44 odst. 1 in fine silničního zákona z r. 1997 vyjímá z obecného
uplatnění správního řádu některé speciální postupy silničních správních úřadů (výzvy
k odstranění věcí a zařízení, zakrytí, odstranění a likvidace reklamních zařízení atp.).
Ustanovení §44 odst. 1 nelze tedy vyložit tak, že o jakémkoli právním vztahu, o
kterém se zákon zmiňuje, rozhodují silniční správní úřady; to by vedlo k absurdním
výsledkům, protože zákon se v mnoha směrech dotýká vztahů soukromého práva
nebo je dokonce přímo zakládá. Tak např. §19 odst. 4 zakládá nárok toho, kdo
zlikvidoval vrak vozidla, na náhradu nákladů proti vlastníkovi vraku; §27 odst. 2
vymezuje právo na náhradu škody vzniklé závadou ve sjízdnosti proti vlastníku
komunikace, §27 odst. 4 stanoví odpovědnost vlastníka nemovitosti za škody vzniklé
závadou ve schůdnosti na přilehlém chodníku atd. Ostatně je dostatečně známo, že o
škodách, vzniklých pádem na zledovatělém chodníku, rozhodují soudy v občanském
soudním řízení, aniž by to jakkoli bylo zpochybňováno.
Také takovéto konstrukce jsou zcela běžné v předpisech správního práva.
Lze tedy shrnout, že má-li správní orgán ve své působnosti rozhodovat o
soukromoprávním nároku a jde-li tedy o prolomení generální působnosti soudů, musí
takovou působnost správního orgánu výslovně zákon jako působnost založit. Za
všechny ostatní příklady viz už jen zákon o státní památkové péči (zákon č. 20/1987 Sb. ve znění aktuálně účinném) v §22 odst. 1 stanoví, že mají-li se provádět
archeologické výzkumy, je archeologický ústav nebo k tomu oprávněné organizace
povinen uzavřít o tom s vlastníkem pozemku dohodu. Teprve nedojde-li k ní, zakládá
zákon působnost krajského úřadu rozhodnout o povinnosti vlastníka nemovitosti
archeologický výzkum strpět a stanovit k tomu podmínky. Podobně o právu na
odměnu za některé archeologické nálezy a o náhradě majetkové újmy za omezení
vlastníka nemovitosti (§23 a 24 zákona) rozhoduje podle výslovného ustanovení
zákona krajský úřad. Také tedy ani u zákona o státní památkové péči by jen jeho
samotné procesní ustanovení §44, zakládající (negativní enumerací, srov. též §1
správního řádu) povinnost postupovat v řízení ve věcech státní památkové péče podle
správního řádu, nestačilo k tomu, aby byla dána působnost orgánu státní památkové
péče o takovýchto věcech a sporech ze soukromého práva rozhodovat.
Je možno tedy s poukazem na právě učiněné výklady shrnout:
Žaloba napadla u Okresního soudu v Sokolově ještě za účinnosti silničního
zákona z r. 1961 (dne 17. 12. 1996). V této době skutečně soud k rozhodnutí o věci
pravomoc neměl, neboť ji zmíněný zákon výslovně svěřoval silničnímu správnímu
orgánu. Pokud by okresní soud v této době rozhodl o zastavení řízení pro nedostatek
vlastní pravomoci a o postoupení věci správnímu orgánu, byl by rozhodl správně; to
však neudělal, v řízení pokračoval a zastavil je až 29. 3. 2000, kdy již byl v účinnosti
nový silniční zákon z roku 1997. Podle tohoto zákona již správní orgán neměl
působnost o sporné náhradě nákladů rozhodovat. Postoupil-li za této právní situace
soud v roce 2000 věc k rozhodnutí správnímu orgánu, pochybil.
Protože i v současné době stále platí, že silniční zákon z r. 1997 již nezakládá
působnost silničních správních orgánů rozhodovat o povinnosti k náhradě nákladů
podle §28 odst. 2, a protože jde o nárok soukromoprávní, patří věc podle obecného
kompetenčního ustanovení §7 odst. 1 o. s. ř. do působnosti soudu a nikoli silničního
správního úřadu.
Z vyložených důvodů zvláštní senát rozhodl, že příslušným rozhodnout o nároku
je soud (§5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb.). Současně podle §5 odst. 3 téhož zákona
zvláštní senát zrušil rozhodnutí okresního soudu, které výroku zvláštního senátu
protiřečí a kterým soud svou pravomoc k jednání popřel.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. dubna 2005
JUDr. Karel Podolka
předseda zvláštního senátu