ECLI:CZ:NSS:2005:KONF.65.2005
sp. zn. Konf 65/2005-9
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr.
Marie Žišková, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Pavel Pavlík a JUDr.
Petr Příhoda, o návrhu Okresního soudu v Přerově na rozhodnutí sporu o pravomoc
mezi tímto soudem, Krajským soudem v Ostravě a Nejvyšším správním soudem, za účasti
žalobce T. I. C. C. R., a. s., zastoupeného Mgr. Zbyškem Jarošem, advokátem se sídlem v
Praze 4, Zelený pruh 95/97, PSČ 140 00, a žalovaného 1) Krajského úřadu Olomouckého
kraje, se sídlem v Olomouci, Jeremenkova 40a, PSČ 779 11, a 2) jako žalované označené
A. V., zemřelé, o zřízení věcného břemene, ve věci vedené u Okresního soudu v Přerově
pod sp. zn. 7 C 102/2004,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby proti rozhodnutí bývalého
Okresního úřadu v Přerově ze dne 31. října 2002, čj. RR-767/1035/02, o
zřízení věcného břemene, je soud ve správním soudnictví.
II. Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. ledna 2004, čj. 22 Ca
515/2002-21, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. září 2004, čj.
7 As 29/2004-44, se v tomto rozsahu zrušují.
Odůvodnění:
Podáním doručeným Nejvyššímu správnímu soudu ČR dne 15. července 2005 navrhl
Okresní soud v Přerově, aby zvláštní senát rozhodl ve sporu o pravomoc podle
ustanovení §1 odst. 1 písm. b) zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, který vznikl mezi ním, Krajským soudem v Ostravě a Nejvyšším
správním soudem, ve věci vedené u Okresního soudu v Přerově pod sp. zn. 7 C
102/2004.
Ze spisu vyplynuly tyto skutečnosti:
Rozhodnutím bývalého Okresního úřadu Přerov, referátu regionálního rozvoje, jehož
právním nástupcem je Krajský úřad Olomouckého kraje (dále jen správní orgán), ze dne
31. 10. 2002, čj. RR-767/1035/02, bylo potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Lipník
nad Bečvou, stavebního úřadu, ze dne 7. 8. 2002, čj. SÚ-2841-2002/HRA-466,
OBEC333/A, kterým byl zamítnut návrh žalobce na vydání rozhodnutí o zřízení věcného
břemene k nemovitostem v rozhodnutí označených, pro zřízení a provozování
podzemního vedení telekomunikační sítě.
Žalobce napadl rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobou ve správním
soudnictví, o níž rozhodl Krajský soud v Ostravě, který spojil ke společnému projednání a
řízení označenou věc s dalšími věcmi, vedenými u téhož soudu proti rozhodnutím
správního orgánu uvedeného v záhlaví jeho usnesení čj. 22 Ca 515/2002-21 ze dne
15. 1. 2004 tak, že tímto usnesením žaloby ve všech věcech odmítl podle §46 odst. 2
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) , neboť rozhodování
o zřízení práva odpovídajícího věcnému břemeni ke stavbě na cizím pozemku je
rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem. Zároveň
poučil žalobce o tom, že ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto usnesení může
podat žalobu v téže věci podle části páté o. s. ř. k Okresnímu soudu v Přerově. Současně
dal účastníkům poučení, že mohou proti usnesení podat kasační stížnost ve lhůtě dvou
týdnů po doručení usnesení prostřednictvím Krajského soudu v Ostravě k Nejvyššímu
správnímu soudu v Brně.
Žalobce poté podal u Okresního soudu v Přerově příslušnou žalobu, která byla
zapsána pod sp. zn. 7 C 102/2004, kterou se domáhá zřízení věcného břemene v rozsahu
a způsobem v návrhu blíže označeným.
Současně proti uvedenému usnesení Krajského soudu v Ostravě podal kasační
stížnost, o níž Nejvyšší správní soud rozhodl rozsudkem ze dne 30. 9. 2004, čj. 7 As
29/2004-44, tak, že ji zamítl. Ztotožnil se s právním názorem krajského soudu, že
rozhodování stavebního úřadu o zřízení věcného břemene ve prospěch držitele
telekomunikační licence podle §91 odst. 3 tehdy platného zákona č. 151/2000 Sb., o
telekomunikacích a o změně dalších zákonů, je rozhodováním v soukromoprávní věci a
žaloba ve správním soudnictví je tudíž nepřípustná podle §68 písm. b) s. ř. s. Tyto věci
od 1. 1. 2003 projednávají a rozhodují soudy podle novelizované části páté o. s. ř.
Okresní soud v Přerově poté podal zvláštnímu senátu dne 15. 7. 2005 v úvodu
zmíněný návrh s tím, že popírá svou pravomoc vydat rozhodnutí v této věci. Navrhovatel
má zato, že samotné zřízení věcného břemene nese charakter zásahu v zájmu veřejném.
Stát stanoví podmínky, za nichž může k takovému zásahu do vlastnického práva dojít.
Také však nemusí návrhu vyhovět, jestliže nejsou splněny zákonné podmínky. Takový
vztah je tedy vztahem mocenským. Domnívá se proto, že v předmětné věci je příslušný
rozhodovat o žalobě soud ve správním soudnictví. Okresní soud v této souvislosti
poukázal na usnesení zvláštního senátu ze dne 26. 1. 2005, čj. Konf 79/2004-19. Z těchto
důvodů okresní soud navrhl, aby zvláštní senát zrušil usnesení Krajského soudu v Ostravě
ze dne 15. 1. 2004, čj. 22 Ca 515/2002-21, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 9. 2004, čj. 7 As 29/2004-44.
Žalobce na výzvu zvláštního senátu vyjádřil s obsahem návrhu Okresního soudu v
Přerově souhlas, neboť zastává názor, že nucené omezení vlastnického práva správním
aktem je povahy veřejnoprávní a příslušným soudem ve věci návrhu na vydání rozhodnutí
o zřízení věcného břemene je soud ve správním soudnictví.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi Okresním soudem v Přerově, Krajským
soudem v Ostravě a Nejvyšším správním soudem se zvláštní senát řídil následující
úvahou:
Po 1. 1. 2003 se otázka o povaze rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva
– a tedy o tom, zda má takové rozhodnutí přezkoumávat soud ve správním soudnictví,
nebo zda je ve věci příslušný soud v občanském soudním řízení podle části páté
občanského soudního řádu – stala častým předmětem rozhodování soudů. Nejvyšší
správní soud zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy rozhodující ve správním
soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva zasahuje do
soukromého práva vlastníka (tedy do práva vlastnického). Jako rozhodnutí v
soukromoprávní věci proto podle tehdejší judikatury Nejvyššího správního soudu
nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm náleželo rozhodovat soudu
v občanském soudním řízení.
Tento názor však byl překonán rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, s jehož závěry se zvláštní senát
ztotožňuje a v následujícím uvádí některé jeho úvahy.
Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene,
nepochybně zasahuje do vlastnického práva; to, že vlastnické právo je právem
soukromým, však současně neznamená, že by i rozhodování o jakémkoli zásahu do
tohoto práva mělo tutéž povahu. K omezení či k zániku vlastnického práva totiž může
dojít jak na základě soukromoprávního titulu (nájemní smlouva, kupní smlouva), tak titulu
veřejnoprávního (nařízení nezbytných úprav na stavbě, daňová exekuce). Pro určení toho,
zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví,
je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva,
nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o
vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o
nuceném omezení vlastnického práva. Právě tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo
samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení civilní nebo
správní soudní pravomoci.
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku o
vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízejí různé teorie. Použití mocenské teorie
vede k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát, jednající stavebním úřadem
jakožto svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a autoritativně
rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene. Stejně tak je tomu z pohledu
organické teorie, neboť stát jako jeden z účastníků právního vztahu zde vystupuje nikoliv
nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (jako by tomu bylo např. v rámci koupě
nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu svého charakteru
veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na
uplatňující se metodě právního regulování: ta vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů
právního vztahu na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je
zpravidla metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník
soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti,
ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho
obsahu je tedy stejná. Veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze
subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně
ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i
proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a
formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná.
Při rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní
metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou povinný a
oprávněný z věcného břemene, ale toliko povinný na straně jedné a stát reprezentovaný
stavebním úřadem na straně druhé. Povinný a stavební úřad nevstupují do tohoto
právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle
směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli
jednostranně vnucuje povinnému: sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho
obsah, tj. rozhodne o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
přičemž vůle povinného je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým
rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na
stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu o
nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (stejně jako rozhodnutí
o vyvlastnění) je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum těchto
rozhodnutí náleží správním soudům.
Jelikož tedy rozhodnutí o zřízení věcného břemene není rozhodnutím ve věci
vyplývající ze soukromoprávních vztahů, zvláštní senát vyslovil, že rozhodnout o věci
přísluší soudu ve správním soudnictví. Ke shodným závěrům dospěl zvláštní senát již
např. v usnesení ze dne 5. května 2005, čj. Konf 81/2004-12.
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil usnesení
Krajského soudu v Ostravě a rozsudek Nejvyššího správního soudu v rozsahu, kterým
výroku, jímž byla kompetence určena, odporují.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro
správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále tedy bude Krajský soud v
Ostravě pokračovat v původním řízení o podané správní žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. října 2005
JUDr. Karel Podolka
předseda zvláštního senátu