ECLI:CZ:NSS:2005:KONF.89.2005
sp. zn. Konf 89/2005-12
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr.
Britiga Chrastilová, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Václav Novotný, JUDr. Pavel Pavlík a
JUDr. Petr Příhoda, o návrhu Okresního soudu v Přerově na rozhodnutí sporu o
pravomoc mezi tímto soudem a Nejvyšším správním soudem, za účasti žalobce T. I. C. C.
R., a. s., zastoupeného Mgr. Zbyškem Jarošem, advokátem se sídlem v Praze 4, Zelený
pruh 95/97, PSČ 140 00, a žalovaného Krajského úřadu Olomouckého kraje, se sídlem v
Olomouci, Jeremenkova 40a, PSČ 779 11, o zřízení věcného břemene, ve věci vedené u
Okresního soudu v Přerově pod sp. zn. 7 C 330/2004,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby proti rozhodnutí bývalého
Okresního úřadu v Přerově ze dne 10. června 2002, čj. RR-428/639/B/02, o
zřízení věcného břemene, je soud ve správním soudnictví.
II. Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. února 2004, čj. 1 As
3/2003-65, se v tomto rozsahu zrušuje.
Odůvodnění:
Podáním doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 8. srpna 2005 navrhl Okresní
soud v Přerově, aby zvláštní senát rozhodl ve sporu o pravomoc podle ustanovení §1
odst. 1 písm. b) zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů,
který vznikl mezi ním a Nejvyšším správním soudem, ve věci vedené u Okresního soudu
v Přerově pod sp. zn. 7 C 330/2004.
Ze spisu vyplynuly tyto skutečnosti:
Rozhodnutím bývalého Okresního úřadu Přerov, referátu regionálního rozvoje, jehož
právním nástupcem je Krajský úřad Olomouckého kraje (dále jen správní orgán), ze dne
10. 6. 2002, čj. RR/428/639/B/02, bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí
Městského úřadu Přerov, stavebního úřadu, ze dne 17. 4. 2002, čj. SÚ-995/2002-Kl,
kterým byl zamítnut návrh žalobce na vydání rozhodnutí o zřízení věcného břemene k
nemovitostem v rozhodnutí označených, pro zajištění výkonu oprávnění podle §90 odst.
1 písm. a) tehdy platného zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích.
Žalobce napadl rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobou ve správním
soudnictví, o níž rozhodl Krajský soud v Ostravě, který spojil ke společnému projednání a
řízení označenou věc s dalšími věcmi, vedenými u téhož soudu proti rozhodnutím
správního orgánu uvedeného v záhlaví jeho rozsudku čj. 22 Ca 301/2002-28 ze dne
6. 2. 2003 tak, že tímto rozsudkem zrušil pro vady řízení kromě jiného i rozhodnutí
Okresního úřadu Přerov ze dne 10. 6. 2002, čj. RR/428/639/B/02, a rozhodnutí
Městského úřadu Přerov ze dne 17. 4. 2002, čj. SÚ-995/2002-Kl, a věc vrátil Krajskému
úřadu Olomouckého kraje k dalšímu řízení. Současně poučil účastníky, že proti rozsudku
je možno podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů od doručení prostřednictvím
Krajského soudu v Ostravě k Nejvyššímu správnímu soudu v Brně.
Proti rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě podal poté k Nejvyššímu správnímu
soudu kasační stížnost žalovaný Krajský úřad Olomouckého kraje. Nejvyšší správní soud
rozsudkem ze dne 18. února 2004, čj. 1 As 3/2003-65, zrušil rozsudek Krajského soudu v
Ostravě ze dne 6. 2. 2003, čj. 22 Ca 301/2002-28, a žalobu odmítl. Své rozhodnutí
odůvodnil tím, že Krajský soud v Ostravě pochybil, když se věcí meritorně zabýval,
neboť měl podle ustanovení §46 odst. 2 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) za
použití ustanovení §68 písm. b) s. ř. s. žalobu odmítnout, když se žalobce podanou
žalobou domáhal přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své
zákonné pravomoci v soukromoprávní věci. Současně poučil žalobce, že může do
jednoho měsíce od právní moci rozhodnutí podat v této věci žalobu podle části páté
občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“) k místně příslušnému okresnímu soudu s
tím, že v případě včasného podání žaloby zůstávají účinky procesních úkonů učiněné v
tomto řízení zachovány.
Žalobce se v souladu s poučením obrátil příslušnou žalobou na Okresní soud v
Přerově, která byla zapsána pod sp. zn. 7 C 330/2004, a kterou se domáhá zřízení
věcného břemene v rozsahu a způsobem v návrhu blíže označeným.
Okresní soud v Přerově poté podal zvláštnímu senátu dne 8. 8. 2005 v úvodu
zmíněný návrh s tím, že popírá svou pravomoc vydat rozhodnutí v této věci. Navrhovatel
má mimo jiné za to, že samotné zřízení věcného břemene nese charakter zásahu v zájmu
veřejném. Stát stanoví podmínky, za nichž může k takovému zásahu do vlastnického
práva dojít. Také však nemusí návrhu vyhovět, jestliže nejsou splněny zákonné podmínky.
Takový vztah je tedy vztahem mocenským. Domnívá se proto, že v předmětné věci je
příslušný rozhodovat o žalobě soud ve správním soudnictví. Z těchto důvodů navrhl, aby
zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí o předmětné žalobě je soud ve
správním soudnictví, a aby současně zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 2. 2004, čj. 3 As 3/2003-65.
Žalobce na výzvu zvláštního senátu vyjádřil s obsahem návrhu Okresního soudu v
Přerově souhlas, neboť zastává názor, že nucené omezení vlastnického práva správním
aktem je povahy veřejnoprávní a příslušným soudem ve věci návrhu na vydání rozhodnutí
o zřízení věcného břemene je soud ve správním soudnictví.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi Okresním soudem v Přerově a
Nejvyšším správním soudem se zvláštní senát řídil následující úvahou:
Po 1. 1. 2003 se otázka o povaze rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva
– a tedy o tom, zda má takové rozhodnutí přezkoumávat soud ve správním soudnictví,
nebo zda je ve věci příslušný soud v občanském soudním řízení podle části páté
občanského soudního řádu – stala častým předmětem rozhodování soudů. Nejvyšší
správní soud zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy rozhodující ve správním
soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva zasahuje do
soukromého práva vlastníka (tedy do práva vlastnického). Jako rozhodnutí v
soukromoprávní věci proto podle tehdejší judikatury Nejvyššího správního soudu
nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm náleželo rozhodovat soudu
v občanském soudním řízení.
Tento názor však byl překonán rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, s jehož závěry se zvláštní senát
ztotožňuje a v následujícím uvádí některé jeho úvahy.
Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene,
nepochybně zasahuje do vlastnického práva; to, že vlastnické právo je právem
soukromým, však současně neznamená, že by i rozhodování o jakémkoli zásahu do
tohoto práva mělo tutéž povahu. K omezení či k zániku vlastnického práva totiž může
dojít jak na základě soukromoprávního titulu (nájemní smlouva, kupní smlouva), tak titulu
veřejnoprávního (nařízení nezbytných úprav na stavbě, daňová exekuce). Pro určení toho,
zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví,
je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva,
nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o
vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o
nuceném omezení vlastnického práva. Právě tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo
samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení civilní nebo
správní soudní pravomoci.
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku o
vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízejí různé teorie. Použití mocenské teorie
vede k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát, jednající stavebním úřadem
jakožto svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a autoritativně
rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene. Stejně tak je tomu z pohledu
organické teorie, neboť stát jako jeden z účastníků právního vztahu zde vystupuje nikoliv
nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (jako by tomu bylo např. v rámci koupě
nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu svého charakteru
veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na
uplatňující se metodě právního regulování: ta vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů
právního vztahu na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je
zpravidla metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník
soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti,
ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho
obsahu je tedy stejná. Veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze
subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně
ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i
proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a
formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná.
Při rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní
metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou povinný a
oprávněný z věcného břemene, ale toliko povinný na straně jedné a stát reprezentovaný
stavebním úřadem na straně druhé. Povinný a stavební úřad nevstupují do tohoto
právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle
směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli
jednostranně vnucuje povinnému: sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho
obsah, tj. rozhodne o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
přičemž vůle povinného je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým
rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na
stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu o
nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (stejně jako rozhodnutí
o vyvlastnění) je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum těchto
rozhodnutí náleží správním soudům.
Jelikož tedy rozhodnutí o zřízení věcného břemene není rozhodnutím ve věci
vyplývající ze soukromoprávních vztahů, zvláštní senát vyslovil, že rozhodnout o věci
přísluší soudu ve správním soudnictví. Ke shodným závěrům dospěl zvláštní senát již
např. v usnesení ze dne 5. května 2005, čj. Konf 81/2004-12.
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil rozsudek
Nejvyššího správního soudu v rozsahu, který výroku, jímž byla pravomoc určena,
odporuje. Dále bude tedy Nejvyšší správní soud pokračovat v původním řízení o podané
správní žalobě.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro
správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2005
JUDr. Karel Podolka
předseda zvláštního senátu