ECLI:CZ:NSS:2006:1.AFS.54.2005
sp. zn. 1 Afs 54/2005 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně K. H.,
zastoupené JUDr. Alešem Vídenským, advokátem se sídlem Sokolská tř. 22, Ostrava-
Moravská Ostrava, proti žalovanému Celnímu ředitelství Praha se sídlem Washingtonova
11, 113 54 Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze 22. 4. 2003, č. j. 4707/21-03, o
kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 1. 2005,
č. j. 6 Ca 167/2003–29,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 1. 2005, č. j. 6 Ca 167/2003–29,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím celního ředitelství ze dne 22. 4. 2003 bylo zamítnuto odvolání
žalobkyně a bylo potvrzeno rozhodnutí Celního úřadu Ruzyně - letiště Praha
ze dne 23. 2. 2003, č. j. TR 0203/03-1941/TRS; tímto rozhodnutím byla žalobkyni uložena
pokuta ve výši 466 927 Kč za porušení povinnosti stanovené zákonem č. 61/1996 Sb.,
o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a o změně a doplnění
souvisejících zákonů. Toho se žalobkyně měla dopustit tím, že při vstupu do tuzemska
dne 22. 2. 2003 neoznámila celnímu úřadu dovoz platných bankovek v cizí měně
ve výši 17 500 EUR, tj. v přepočtu 549 325 Kč, čímž nesplnila oznamovací povinnost
uloženou v §5 odst. 1 zákona č. 61/1996 Sb.
Proti shora uvedenému rozhodnutí podala žalobkyně žalobu, v níž se domáhala zrušení
rozhodnutí správních orgánů obou stupňů a pro případ, že soud by neshledal návrh na zrušení
rozhodnutí důvodným, navrhla moderaci uložené sankce.
Městský soud rozsudkem ze dne 11. 1. 2005 žalobu zamítl, s tím, že žádný z žalobních
bodů neshledal důvodným. V odůvodnění rozsudku zejména uvedl, že rozhodné skutečnosti,
jimiž je skutečnost, že žalobkyně dovezla finanční hotovost ve výši 17 500 EUR,
aniž by dovoz při vstupu do tuzemska oznámila na tiskopise vydaném Ministerstvem financí,
byly prokazatelně zjištěny. Pokuta byla žalobkyni uložena podle §12a zákona č. 61/1996 Sb.,
z něhož nevyplývá nutnost zjišťovat osobní a majetkové poměry toho, komu se pokuta
ukládá; při ukládání pokuty podle tohoto ustanovení se přihlíží zejména k závažnosti,
způsobu, době trvání a následkům porušení oznamovací povinnosti. Soud sice žalobkyni
přisvědčil v tom, že nebyla před vydáním rozhodnutí výslovně upozorněna dle §33 odst. 2
správního řádu, podkladem rozhodnutí však byl pouze protokol o zjištění deliktu a protokol
o ústním jednání a byla jí známa skutečnost, že je s ní vedeno řízení o projednání
tohoto správního deliktu. Vzhledem k tomu, že žalobkyně ani nezpochybnila, že při vstupu
finanční hotovost ve výši 17 500 EUR písemně neohlásila, bylo nesporně prokázáno,
že bez písemného oznámení dovezla finanční hotovost převyšující částku 350 000 Kč,
a nebylo proto třeba provádět další dokazování, neboť naplnění skutkové podstaty správního
deliktu bylo zcela nepochybně zjištěno a prokázáno.
Se žalobkyní se městský soud neztotožnil ani v tom, že v rozhodnutí žalovaného
v rozporu s §47 odst. 3 správního řádu byla nedostatečně odůvodněna výše pokuty
a ta nebyla zkoumána ze všech rozhodných hledisek. Opět poukázal na to, že mezi
tato hlediska nepatří zkoumání osobních a majetkových poměrů delikventa. Se zákonnými
hledisky (§12a odst. 4 zákona 61/1996 Sb.) se žalovaný vypořádal dostatečně,
přihlédl k závažnosti jednání žalobkyně, ke způsobu porušení povinnosti a následku a uložená
pokuta vyjadřuje míru společenské nebezpečnosti jednání žalobkyně. Dle soudu byly úvahy
uvedené v odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů dostatečné pro stanovení
výše uložené pokuty. Jediným hlediskem, které správní orgány pominuly, bylo hledisko doby
trvání protiprávního jednání, to však v předmětné věci nepřicházelo do úvahy a nemohlo
ani ovlivnit společenskou nebezpečnost jednání žalobkyně.
Městský soud konečně odmítl i stěžovatelčinu argumentaci, že ohlášení podléhala
pouze částka převyšující 350 000 Kč a v tomto směru odkázal na formulaci §5 odst. 1 zákona
č. 61/1996 Sb., z níž vyplývá, že musí být oznamována celá částka, je - li dovážena hotovost
vyšší než 350 000 Kč.
Z výše uvedených důvodů neshledal žalobce návrh na zrušení napadených rozhodnutí
důvodným a neshledal ani důvod pro moderaci výše pokuty, neboť ji neshledal zjevně
nepřiměřenou.
Rozsudek městského soudu napadla žalobkyně (dále též stěžovatelka) včasnou kasační
stížností, opírající se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), písm. b) a písm. d) s. ř. s.
Za nesprávně posouzenou právní otázku považuje závěr městského soudu o tom,
že oznamovací povinnosti podléhá celá dovezená finanční částka, pokud převyšuje
350 000 Kč. Vadou správního řízení, pro níž měl soud napadené rozhodnutí zrušit,
spatřuje stěžovatelka v tom, že jí v rozporu s §33 odst. 2 správního řádu nebyla dána možnost
vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladu, ke způsobu jeho zjištění a navrhovat
jeho doplnění. Konečně namítala též nepřezkoumatelnost rozhodnutí soudu pro nedostatek
důvodů, s tím, že se nevypořádal se všemi žalobními námitkami.
Žalovaný v písemném vyjádření navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Podle žalovaného
byla pokuta žalobkyni uložena v souladu se zákonem, správně byl vyložen §5 odst. 1 zákona
č. 61/1996 Sb., v tom, že oznamovací povinnosti podléhá úhrnná částka převyšující
350 000 Kč, žalovaný se plně vypořádal se všemi zákonnými hledisky pro uložení pokuty.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu a z důvodů
uvedených v kasační stížnosti; důvody, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti,
neshledal [§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posledním z kasačních důvodů,
v němž stěžovatelka namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek
důvodů. Tak je tomu proto, že pokud by shledal tuto námitku důvodnou, nemohl by zkoumat
relevantnost ostatních kasačních důvodů. Z podstaty nepřezkoumatelnosti
(ať již pro nesrozumitelnost či pro nedostatek důvodů) totiž plyne, že rozhodnutí je natolik
vadné, že neumožňuje přezkum v intencích kasačních důvodů.
Tato námitka není důvodná.
Stěžovatelce je třeba přisvědčit v tom, že v žalobě namítala nepřezkoumatelnost
rozhodnutí správních orgánů obou stupňů; tu odvozovala z porušení náležitostí rozhodnutí
dle §47 odst. 3 správního řádu ve vztahu k odůvodnění rozhodnutí o výši pokuty.
V rozhodnutích nebylo uvedeno, které skutečnosti byly podkladem pro rozhodnutí,
jakými úvahami byly správní orgány při hodnocení důkazů vedeny a jaké právní předpisy
byly použity. V této souvislosti pak uváděla hlediska a skutečnosti, k nimž mělo být při určení
výše pokuty přihlíženo.
Z odůvodnění rozsudku vyplývá, že ačkoliv se městský soud výslovně nevyjádřil
k namítané nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí, zkoumal, zda rozhodnutí obsahují
náležitosti §47 odst. 3 správního řádu. Podrobně se zabýval hledisky, která §12a zákona
č. 61/1996 Sb., pro stanovení výše pokuty vymezuje. Dospěl k závěru, že mezi tato hlediska
nenáleží zkoumání osobních a majetkových poměrů toho, komu je pokuta ukládána,
vymezil okruh hledisek, která měla být při stanovení výše pokuty zvažována a dospěl
k závěru, že, s výjimkou hlediska doby trvání porušení oznamovací povinnosti,
které však dle něho na uloženou sankci nemělo vliv, se správní orgány obou stupňů
výší pokuty náležitě zabývaly a jejich úvahy jsou v dostatečném rozsahu v odůvodnění
rozhodnutí uvedeny a ustanovení §47 odst. 3 správního řádu nebylo porušeno.
Jestliže tedy soud dospěl k závěru, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů dostála
požadavkům §47 odst. 3 správního řádu, nutně z tohoto závěru vyplývá (byť výslovně
neuvedený) i závěr o tom, že není důvodná žalobní námitka, která z porušení
tohoto ustanovení dovozuje nepřezkoumatelnost napadených rozhodnutí.
Nesprávně posouzenou právní otázku spatřuje stěžovatel v tom, že městský soud
přisvědčil správním orgánům ve výkladu §5 odst. 1 zákona č. 61/1996 Sb., podle něhož,
je-li dovážena hotovost převyšující 350 000 Kč, oznamovací povinnost se vztahuje na celou
dováženou částku. Stěžovatelka naopak zastává právní názor, že oznamovací povinnosti
podléhá pouze částka, která částku 350 000 Kč převyšuje. Tato právní otázka má rozhodující
význam pro uložení sankce dle §12a odst. 1 zákona č. 61/1996 Sb., neboť hodnota
neoznámené hotovosti (bankovek, mincí, cestovních šeků nebo peněžních poukázek
směnitelných za hotové peníze) je horní hranicí pokuty, kterou lze za porušení povinnosti
uložené v §5 odst. 1 citovaného zákona uložit.
V tomto důvodu je kasační stížnost opodstatněná.
Otázkou výkladu předmětného ustanovení ve spojení s §12a cit. zákona se zabýval
Ústavní soud. Ten ve svém nálezu ze dne 13. 12. 2004 sp. zn. I. ÚS 416/04 k tomu uvedl:
„Povinnost stanovená v ustanovení §5 odst. 1 zákona je povinností,
která co do své povahy představuje omezení soukromé sféry jednotlivce, která požívá
ústavněprávní ochrany podle čl. 10 odst. 2 Listiny a čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), neboť umožňuje státní moci podrobovat
kontrole a monitorování výši finančních prostředků, jež má jednotlivec v držení v okamžiku,
kdy překračuje státní hranice. Takové omezení je v daném případě stanoveno za účelem
zajištění opatření, jež stát podniká proti legalizaci peněžních prostředků pocházejících
z trestné činnosti, která v dnešních podmínkách může mít podobu vysoce organizované
činnosti přesahující státní hranice, nebo dokonce podobu organizované sítě dosahující
mezinárodních rozměrů. Stanovení povinnosti uvedené v ustanovení §5 odst. 1 zákona
je proto legitimní potud, pokud je jejím účelem zajišťování konkrétního veřejného zájmu,
jímž je v daném případě zájem národní či veřejné bezpečnosti (srov. čl. 8 odst. 2 Úmluvy)……
Zákonodárce v daném ustanovení rovněž stanovil jasné meze, kdy státní moc
má povinnost respektovat soukromí jednotlivce, a naopak kdy je právo na ochranu soukromí
omezeno a ustupuje konkrétnímu veřejnému zájmu, přičemž zvolil kritérium výše převážených
finančních prostředků. Ona hranice soukromí a legitimního omezení soukromí s návaznou
povinností oznámit příslušným státním orgánům výši peněžních prostředků byla podle ust. §5
odst. 1 zákona v tehdy platném znění stanovena částkou 350.000 Kč. ……
Podle Ústavního soudu je při ukládání sankce podle §12a zákona vždy třeba
mít na zřeteli tu skutečnost, že již samotná oznamovací povinnost představuje omezení
základního práva jednotlivce, nicméně – jak uvedeno shora - omezení legitimní a souladné
s postulátem ochrany základních práv a svobod. Při ukládání sankcí podle ust. §12a zákona
je však třeba vážit to, aby stanovená pokuta ve svém důsledku již zcela nepopírala podstatu
a smysl základních práv (čl. 4 odst. 4 Listiny) a neocitala se tedy za hranicí přípustného
omezení základního práva. Jinými slovy, aby v důsledku toho, že se jednotlivec nepodrobil
jednomu omezení základního práva (práva na soukromí), nebyl vystaven omezení jiného
práva (práva vlastnit majetek), které je však v naprosté disproporci k původnímu omezení
v podobě primární právní povinnosti (oznamovací povinnosti). Jinými slovy z hlediska
ochrany základních práv a svobod je nepřijatelné, aby porušení primární právní povinnosti,
jež jednotlivce omezuje na jednom základním právu, vedlo ke vzniku sekundární právní
povinnosti (v rámci odpovědnostního právního vztahu), jež omezuje jiné základní právo
jednotlivce (vlastnické právo), a to způsobem, který je v zásadní disproporci k původnímu
omezení……částka 350.000 Kč představuje hranici, od níž zákon odvíjí omezení práva
na soukromí a od níž jednotlivci vzniká oznamovací povinnost. Tuto hranici
je však třeba zohledňovat také při stanovování sankce za porušení oznamovací povinnosti tak,
aby byla respektována shora uvedená proporcionalita mezi těmito dvěma omezeními
základních práv a v důsledku též proporcionalita mezi omezením základního práva
a konkrétním veřejným zájmem. Jinými slovy, pokud tato hranice vymezuje prostor soukromí
jednotlivce, je třeba ji respektovat také jako prostor nedotknutelného vlastnictví jednotlivce
pro případ ukládání pokuty. Jestliže do částky 350.000 Kč jednotlivci vůbec nevznikala
oznamovací povinnost, je třeba tuto skutečnost promítnout do stanovení výše pokuty
za porušení oznamovací povinnosti. Pokud ustanovení §12a zákona hovoří o uložení pokuty
až do výše hodnoty neoznámených finančních prostředků, je třeba je vykládat s ohledem
na shora uvedené závěry tak, že jde jen o prostředky přesahující hranici 350.000 Kč. A dále,
pokud ustanovení §12a odst. 4 zákona výslovně neuvádí jako kritérium pro stanovení
výše pokuty osobní a majetkové poměry toho, komu se pokuta ukládá, je přesto povinností
správního orgánu k těmto skutečnostem (vedle zhodnocení charakteru porušení oznamovací
povinnosti) přihlížet, aby uložená pokuta byla i v tomto směru proporcionální a neměla
ve vztahu ke konkrétnímu jednotlivci likvidační charakter. Ostatně k takovému závěru vede
také systematický výklad zákona č. 61/1996 Sb., neboť tato kritéria jsou uvedena v ustanovení
§12 odst. 2 zákona, jež je zjevně obecnou úpravou ukládání pokut za porušení tohoto zákona.
V opačných případech, tj. v případech, kdy správní orgán k těmto skutečnostem při ukládání
pokuty podle §12a zákona nepřihlíží, dopouští se nepřiměřeného zásahu do vlastnického
práva, resp. porušení vlastnického práva garantovaného čl. 11 odst. 1 Listiny“.
Z výše uvedeného vyplývá, že právní otázku o výši částky, na kterou se vztahuje
oznamovací povinnost dle §5 odst. 1 zákona č. 61/1996 Sb. a od níž je pak třeba odvozovat
i výši sankce dle §12a citovaného zákona, lze ústavně konformním způsobem vyložit
pouze tak, že touto částkou může být pouze částka, o kterou dovážená finanční hotovost
(bankovky, mince, cestovní šeky nebo peněžní poukázky směnitelné za hotové peníze)
převyšuje částku 350 000 Kč. Bez oznámení tak stěžovatelka dovezla pouze tu hotovost,
která částku 350 000 Kč překračovala a výší této neoznámené hotovosti byla i limitována
maximální výše pokuty, kterou bylo možno stěžovatelce za nesplnění oznamovací povinnosti
uložit. Jestliže městský soud dospěl k závěru, že oznamovací povinnost se vztahovala
na celou dováženou hotovost, posoudil tuto právní otázku nesprávně.
Důvodná je konečně i poslední kasační námitka, jíž stěžovatelka namítá,
že byla zkrácena na právech vyplývajících z §33 odst. 2 správního řádu a pro tuto vadu řízení
měl městský soud napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení.
Ustanovení §33 odst. 2 správního řádu ukládá správnímu orgánu povinnost
dát účastníkům řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit
k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění.
Smyslem tohoto ustanovení je dát účastníku řízení ve fázi předcházející vydání rozhodnutí
možnost vznést výhrady k podkladům, které rozhodující správní orgán pro své rozhodnutí
shromáždil a ke způsobu, jakým si tyto podklady opatřil a navrhnout případná doplnění
skutkových zjištění. Tato povinnost uložená správnímu orgánu pak má přispět k tomu,
aby byl naplněn požadavek §46 správního řádu a rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě
zjištěného stavu věci.
Nelze se ztotožnit s městským soudem jestliže nedodržení postupu dle §33 odst. 2
správního řádu nepřikládal význam z toho důvodu, že žalobkyni bylo známo, že řízení
o projednání tohoto deliktu probíhá a naplnění skutkové podstaty deliktu bylo zcela
nepochybně zjištěno a prokázáno. Ani případné objektivní zjištění komplexnosti
shromážděných podkladů totiž nemůže být důvodem zkrácení procesních práv účastníka,
která mu náleží. Městský soud navíc pominul, že pro rozhodnutí bylo třeba shromáždit
nejen podklady svědčící o samotné existenci deliktního jednání stěžovatelky, ale bylo třeba
soustředit v úplnosti i podklady pro hodnocení hledisek rozhodných pro uložení pokuty.
Z tohoto pohledu není podstatné, že správní orgány (ale i městský soud) uzavřely,
že mezi hlediska pro uložení pokuty nenáleží např. zkoumání osobních a majetkových
poměrů stěžovatelky (správnost tohoto závěru ovšem stěžovatelka předmětem kasační
stížnosti neučinila), bylo však procesním právem stěžovatelky jako účastnice správního řízení
navrhovat doplnění podkladů rozhodnutí o zjištění skutečností, které podle jejího názoru mají
být při zvažování výše pokuty vzaty v úvahu, stejně tak měla právo se vyjádřit k úplnosti
a správnosti podkladů o průběhu skutkového děje, v němž mělo její protiprávní jednání
spočívat, pokud měla za to, že jejich přesné zjištění má význam pro uložení sankce.
Jak z výše uvedeného vyplývá, Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost ve dvou
důvodech opodstatněnou, proto zrušil napadený rozsudek a vrátil věc Městskému soudu
v Praze k dalšímu řízení; v něm bude vázán právním názorem vysloveným v rozsudku
zdejšího soudu (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí o věci rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. března 2006
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu