ECLI:CZ:NSS:2006:1.AS.1.2004
sp. zn. 1 As 1/2004-63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala
Mazance a soudců JUDr. Petra Příhody a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce
A. H., zastoupeného JUDr. Karlem Frimmelem, advokátem v Brně,
Lidická 57, 602 00 Brno, proti žalovanému Ministerstvu průmyslu a obchodu,
Na Františku 32, 110 15 Praha 1, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 20. 11. 2002, čj. 36997/02/4400/Ur, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 9. 2003, čj. 4 Ca 14/2003–47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Odůvodnění:
Okresní úřad V. vydal dne 1. 7. 2004, pod čj. Ž/3006/3/01 SP, rozhodnutí,
kterým žalobci uložil podle §63 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském
podnikání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „živnostenský zákon“), pokutu
ve výši 45 000 Kč za neoprávněné podnikání v době od 13. 4. 1999 do 4. 4. 2002.
v činnosti, která je předmětem živnosti volné – kopírovací práce. Žalobce
rozhodnutí Okresního úřadu Vyškov napadl odvoláním ze dne 28. 7. 2002.
Ministerstvo průmyslu a obchodu rozhodnutím ze dne 20. 11. 2002, čj.
36997/02/4400/Ur, odvolání žalobce jako opožděné zamítlo. Žalovaný správní
orgán přitom vyšel ze zjištění, že napadené rozhodnutí Okresního úřadu V. bylo
žalobci doručeno s využitím právní fikce doručení a nabylo právní moci dne 24. 7.
2002. Protože žalobce podal proti uvedenému rozhodnutí odvolání až dne 28. 7.
2002, bylo jeho podání posouzeno jako opožděné. Odvolací orgán zároveň
nezjistil důvody k postupu podle ustanovení §62 a násl. správního řádu (obnova
řízení) nebo podle ustanovení §65 správního řádu (přezkoumání rozhodnutí
mimo odvolací řízení).
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu. Namítal, že rozhodnutí
Okresního úřadu V. mu bylo doručeno na poštu do H. dne 3. 7. 2002 a uloženo
téhož dne s tím, že adresát nebyl zastižen. Adresa byla na poště přeškrtnuta,
protože žalobce neměl zaplaceno doslání. Dne 4. 7. 2002 žalobce odcestoval na
krátkou dovolenou do 6. 7. 2002, a protože byl delší dobu pryč a zaměstnanci si
začali vybírat dovolenou, pro poštu se do H . dostavil až v sobotu večer 13. 7. 2002
a rozhodnutí si vyzvedl dne 15. 7. 2002. Odvolání podal dne 29. 7. 2002 na
podatelně Okresního úřadu V.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 24. 9. 2003, čj. 4 Ca 14/2003-47,
žalobu zamítl. K námitce neústavnosti ustanovení §70 odst. 5 zákona o
živnostenském podnikání městský soud konstatoval, že se jedná o speciální
ustanovení pro doručování správních rozhodnutí uvedené v zákoně o
živnostenském podnikání, přičemž fikce doručení je užívána i v jiných předpisech
a při doručování např. podle občanského soudního řádu. Městský soud nedovodil,
že by napadené ustanovení bylo neústavní; vyšel ze zjištění, že žalobce byl řádně
poučen o možnosti podat odvolání ve lhůtě 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí
Okresního úřadu V. ze dne 1. 7. 2002, toto rozhodnutí bylo žalobci doručeno
uložením na poště dne 3. 7. 2002 a žalobce byl o uložení vyrozuměn. Lhůta tří
dnů pro vyzvednutí zásilky počala běžet 4. 7. 2002 a skončila 8. 7. 2002 (s ohledem
na to, že posledním dnem třídenní lhůty byla sobota). Žalobce si zásilku do tohoto
dne nevyzvedl, a proto je tento den považován za den doručení. Poslední den
patnáctidenní lhůty k podání odvolání tak byl 23. 7. 2002 a rozhodnutí nabylo
právní moci dne 24. 7. 2002. Tvrzení žalobce o dovolené od 4. 7. 2002 do
6. 7. 2002 není pro posouzení lhůty k odvolání podstatné, protože poslední den
fikce doručení byl 8. 7. 2002, kdy žalobce již dovolenou neměl. Protože městský
soud ze správního spisu zjistil, že odvolání proti rozhodnutí I. stupně bylo podáno
dne 29. 7. 2002, uzavřel, že bylo podáno opožděně. Protože žalobce nevyčerpal
řádný opravný prostředek, a podle ustanovení §5 s. ř. s. se lze ve správním
soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných
prostředků, připouští-li je zákon (v daném případě zákon o živnostenském
podnikání), dospěl městský soud k závěru, že žaloba je podle ustanovení §68
písm. a) s. ř. s. nepřípustná. Z uvedeného důvodu se soud nezabýval ani věcnou
správností rozhodnutí I. stupně, které nabylo právní moci, aniž by byly vyčerpány
řádné opravné prostředky. Napadené rozhodnutí žalovaného Ministerstva
průmyslu a obchodu městský soud zkoumal pouze z hlediska, zda byla správně
posouzena opožděnost odvolání podaného proti rozhodnutí I. stupně. V postupu
žalovaného městský soud neshledal žádné pochybení a proto žalobu jako
nedůvodnou podle ustanovení §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Rozsudek městského soudu napadl žalobce (stěžovatel) včas podanou kasační
stížností. Vytýkal mu nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem v předchozím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Tvrdil, že prvý
soud rozhodl alibisticky o formálních chybách nemajících vliv na projednávanou
věc, aniž by rozhodoval o podstatě sporu. Dále uvedl, že Ministerstvo průmyslu a
obchodu a živnostenský úřad jsou ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti; o
objektivitě rozhodování ministerstva jako orgánu nadřízeného živnostenskému
úřadu lze proto pochybovat. Co do běhu odvolací lhůty v předmětném správním
řízení, tato by neměla být „sankční“, ale pořádková, při běhu obecných sankčních
lhůt (dovolání k soudu). Tuto lhůtu stěžovatel dodržel. Stěžovatel zpochybnil
skutečnost, že na poučení o odvolání ve lhůtě 15 dnů od oznámení napadeného
rozhodnutí správního orgánu I. stupně byl aplikován §70 živnostenského zákona,
kde „otázka realizace oznámení“ není vůbec řešena. Napadeným rozhodnutím
byla dle stěžovatele porušena jeho lidská práva, protože žádný z účastníků se
nezabýval jeho záležitostí věcně, ale pouze z hlediska formálního, tj. dodržení lhůt,
přičemž i otázka výkladu příslušných zákonných ustanovení o doručení, i když se
adresát o uložení zásilky nedozvěděl, považuje stěžovatel za porušení svých
lidských práv. Z uvedeného důvodu se stěžovatel domáhal zrušení napadeného
rozhodnutí městského soudu.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Ze správního spisu vyplynulo, že rozhodnutí Okresního úřadu V. ze dne
1. 7. 2002 bylo stěžovateli doručováno do vlastních rukou. Dne 3. 7. 2002 bylo
uloženo na poště a teprve dne 15. 7. 2002 stěžovatel zásilku skutečně převzal.
Odvolání proti tomuto rozhodnutí bylo podáno u Okresního úřadu ve V. dne
29. 7. 2002. Napadeným rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne
20. 11. 2002, čj. 36997/02/4400/Ur, bylo odvolání jako opožděné podle §60
správního řádu zamítnuto.
Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval, zda řízení před městským soudem
nebylo zmatečné, nebylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, či zda rozhodnutí není nepřezkoumatelné nebo nicotné.
To nezjistil, a proto přezkoumal napadené rozhodnutí městského soudu v rozsahu
a mezích důvodů vymezených stížnostními body (§109 odst. 3 s. ř. s.) a dospěl k
závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel namítal nezákonnost rozhodnutí o zamítnutí žaloby; spatřoval ji v
tom, že Městský soud v Praze nesprávně posoudil právní otázku lhůty pro podání
odvolání stěžovatelem.
Obecnou podmínku ochrany práv před správním soudem je vyčerpání
řádných opravných prostředků, které zákon ve správním řízení připouští (§5
s. ř. s.). Taková úprava není samoúčelná a má zásadní důvody.
Především ochrana práv před správním soudem je původní ochranou ve
věcech porušených nebo ohrožených subjektivních oprávnění a povinností
veřejnoprávního charakteru. Jejím cílem je zjištění, zda činností veřejné správy
bylo či nebylo porušeno právo. Tento přístup se logicky odráží i v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu. Generální žalobní legitimace dává žalobní
oprávnění každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím
správního orgánu. Tvrzení o tom, že správní rozhodnutí nesprávně zasáhlo do
právní sféry stěžovatele v sobě zahrnuje předpoklad, že takové rozhodnutí je v
právní moci, ať již po vyčerpání všech řádných opravných prostředků, či bez jejich
využití, jestliže je právní řád nepřipouští. Vedle toho v souladu se starou zásadou
„vigilantibus iura scripta sunt“ má každý aktivně a důsledně dbát svých práv již v
řízení před správním orgánem; teprve poté, kdy je jeho snaha bezvýsledná, se
obracet na soud. Klade se tak důraz jednak na respektování požadavku procesní
ekonomie, neboť je-li tu otevřena právní možnost nápravy nezákonnosti vyšší
správní instancí, není věcný ani právní důvod předkládat věc k soudu, jednak je
zdůrazněna nutnost aktivity subjektů veřejnoprávních vztahů při ochraně jejich
subjektivních oprávnění.
Řádné opravné prostředky jsou instituty procesního práva, které - jsou-li
podány řádně a včas, dávají účastníkům řízení možnost iniciovat přezkoumání
vydaného správního rozhodnutí. Stěžovatel tvrdí, že přezkumem jeho záležitostí z
hlediska formálního, tj. dodržením lhůt, a nikoliv z hlediska věcného je porušením
jeho práva na spravedlivý proces, stejně jako výklad zákonných ustanovení o
doručení, i když se adresát o uložení zásilky nedozvěděl. K tomu je nutno
především uvést, že právo na soudní ochranu toho, kdo tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy se opírá v ústavněprávní
rovině zejména o článek 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Je však
nepochybné, a nemůže být ani v rozporu s citovaným článkem, je-li soud při
věcném přezkumu správního rozhodnutí vázán procesními předpisy. Těmi je
ostatně při svém rozhodování vázán i správní orgán a to právě z důvodu, aby
výkonná moc byla vykonávána v zákonných mezích předvídatelným způsobem.
Existence lhůt ve vztahu k jednotlivým procesním krokům, a konkrétně pak k
dodržení běhu odvolacích lhůt jako podmínky věcného přezkoumání rozhodnutí
není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Naopak lze konstatovat, že
relativizace lhůty pro podání odvolání by ve svém důsledku vedla ke zpochybnění
právní moci rozhodnutí a dostala by se do rozporu s požadavkem právní jistoty,
jakožto jedním z elementárních principů právního státu. Správní orgán, stejně jako
městský soud proto nepochybil, zabýval -li se před věcným projednáním odvolání
stěžovatele splněním formálních požadavků a včasností stěžovatelova podání.
V rozsuzované věci bylo rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve věci
pokuty podle živnostenského zákona doručováno v červenci 2002. V té době
platila pro doručování písemností, jejichž původcem byl živnostenský úřad,
speciální úprava (srov. §70 živnostenského zákona ve znění zákona č. 356/1999 Sb.). Důležitý je v daném případě zejména odst. 5: „Nebyl -li adresát, který je fyzickou
osobou, zastižen, uloží se písemnost u živnostenského úřadu, v jehož obvodu je místo doručení,
na poště nebo u orgánu obce a adresát se vhodným způsobem vyzve, aby si písemnost vyzvedl.
(…) Nevyzvedne-li si fyzická nebo právnická osoba zásilku do 3 dnů od uložení, považuje se
poslední den této lhůty za den doručení, i když se adresát o uložení nedozvěděl.“
Ze srovnání s ustanoveními správního řádu z r. 1967, v té době účinného
(zejm. §24 odst. 2), dle kterého se doručovalo před účinností zvl áštní úpravy
živnostenského zákona, vyplývá, že zatímco podle správního řádu bylo lze doručit
fikcí jen tehdy, jestliže si adresát, který nebyl zastižen, ačkoliv se v místě doručení
zdržuje, písemnost nevyzvedl to tří dnů od uložení, tak podle živnostenského
zákona bylo lze doručit fikcí, jestliže si adresát, který nebyl zastižen, písemnost
nevyzvedl do tří dnů od uložení. Ze srovnání textu obou právních úprav je nutno
dovodit, že při doručování podle živnostenského zákona nebylo podmínkou pro
doručení fikcí to, že se adresát v místě doručení zdržuje. Bylo tedy nepodstatné,
zda se „nezdržuje“ v době pokusu o doručení, v průběhu úložní lhůty či v
poslední den fikce doručení.
Popisovaná úprava byla do živnostenského zákona vložena s účinností od 1. 3.
2000; z důvodové zprávy plyne, že „samostatná úprava (scil. odchylná od obecné
úpravy správního řádu) byla přijata vzhledem k tomu, že obecná úprava správního řádu pro
účely živnostenského zákona v plném rozsahu nevyhovuje“. Zákonodárce považoval na
nutné doručování podnikatelů podnikajícím podle živnostenského zákona zpřísnit.
Jak poznamenává STAŠA (Staša/Srbová: Živnostenský zákon, Komentář, 3.
vydání, C. H. Beck 2002), adresát nemůže odvrátit doručení s poukazem na
skutečnost, že se na dané adrese v rozhodné době nezdržoval. To má logiku
zejména u podnikatelů, kteří živnost provozují (arg. soustavností jako atributem
podnikání).
Pouze pro úplnost lze dodat, že s účinnosti od 1. 5. 2004 byla zákonem č.
167/2004 Sb. zvláštní úprava doručování písemností, jejichž původcem je
živnostenský úřad, zrušena, a to v očekávání nových pravidel pro doručování
(nový správní řád z roku 2004). Ta se však zpozdila, a proto v mezidobí od 1. 5.
2004 do 1. 1. 2006 se opět doručovalo podle starého právního řádu; v této době
by stěžovatel mohl se svou námitkou uspět; doručováno bylo ovšem v době, kdy
platila úprava shora popsaná a stěžovateli nepříznivá.
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že
přezkoumávané rozhodnutí Městského soudu v Praze je správné a proto kasační
stížnost jako nedůvodnou podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení,
neboť ve věci neměl úspěch, žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak
jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo,
náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 28. února 2006
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu