ECLI:CZ:NSS:2006:1.AS.14.2005
sp. zn. 1 As 14/2005 - 112
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobců a) M. K. a b) Z.
C., zastoupených Mgr. Markem Nespalou, advokátem se sídlem Vyšehradská 21, 128 00
Praha 2, proti žalovanému Krajskému úřadu Jihomoravského kraje – odboru územního
plánování a stavebního řádu se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, 602 00 Brno, proti rozhodnutí
Okresního úřadu Blansko – referátu regionálního rozvoje ze dne 2. 9. 2002, č. j. RRR/542/02-
Ba, o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 10. 2004,
č. j. 29 Ca 343/2002-52,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 10. 2004, č. j. 29 Ca 343/2002-52,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Obecního úřadu Jedovnice, stavebního úřadu, ze dne 9. 4. 2002,
č. j. SÚ-200/02, bylo v řízení podle §88 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řízení (stavební zákon), žalobcům nařízeno odstranit v rozhodnutí konkrétně
uvedené změny stavby označené jako „malá farma na J.“, umístěné na pozemku. č. 491/1 a
496/1 v k. ú. B. K., které byly provedeny v rozporu se stavebním povolením vydaným dne
10. 8. 2000 pod č. j. SÚ 704/2000 a byly jím stanoveny podmínky, které při odstranění stavby
musí být dodrženy. Současně byly tímto rozhodnutím některé konkrétně v něm uvedené
změny stavby dodatečně povoleny.
K odvolání žalobců Okresní úřad Blansko jako právní předchůdce žalovaného
napadené rozhodnutí změnil tak, že jednu z podmínek (č. 2) vypustil. V odůvodnění
rozhodnutí zejména uvedl, že předmětné změny stavby, provedené v rozporu se stavebním
povolením, nebyly nepodstatného charakteru, jež by bylo možno projednat v kolaudačním
řízení. Stavební úřad mohl dodatečně povolit změny stavby pouze se souhlasem orgánů
ochrany přírody, posouzení vlivu stavby na krajinný ráz je zcela v kompetenci dotčených
správních orgánů, stavební úřad není oprávněn správnost jejich posouzení přezkoumávat.
Je na stavebníkovi, aby v případě řízení dle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona prokázal,
že stavba je v souladu s veřejným zájmem, který v tomto případě znamenal soulad se zájmy
chráněnými zvláštními předpisy, tedy soulad projevený souhlasným stanoviskem Správy
chráněné krajinné oblasti Moravský Kras (SCHKO), což žalobci neučinili.
Žalobou ze dne 31. 10. 2002, doručenou krajskému soudu v Brně dne 1. 11. 2002,
se žalobci domáhali zrušení rozhodnutí správních orgánů obou stupňů. V žalobě zejména
namítali, že rozhodnutí odvolacího orgánu bylo vydáno na základě nesprávně zjištěného
skutkového stavu, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a věc byla též po právní
stránce nesprávně posouzena. Konkrétně vytýkali, že odvolací orgán se nevypořádal
s důkazem (posudkem Fakulty architektury VUT v Brně), který předložili a jímž dokládali
souladnost změn stavby s veřejným zájmem a zájmem ochrany přírody a krajiny. Namítali,
že změny stavby byly jen stavebně technického charakteru a bylo proto plně v kompetenci
stavebního úřadu je posoudit, souhlas orgánů ochrany přírody nebyl nezbytný.
Pokud žalovaný dospěl k opačnému závěru, pak měl řízení přerušit a vyčkat rozhodnutí
o žalobě, jíž se žalobci domáhali zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí
ze dne 4. 1. 2002, jímž bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí SCHKO o neudělení
souhlasu k dodatečnému povolení změn stavby. V této souvislosti rovněž zmínili,
že i z rozhodnutí Ministerstva životního prostředí a jemu předcházejícího rozhodnutí SCHKO
nejsou patrny důvody, které vedly tyto orgány k negativním rozhodnutím
a pokud by byla shledána nezákonnými, postrádalo by rozhodnutí žalovaného jakýkoliv
podklad.
Dne 4. 11. 2002 bylo krajskému soudu doručeno doplnění žaloby ze dne 2. 11. 2002.
V něm žalobci uvedli, že ač nesdílí názor, že jde o podkladová rozhodnutí, z opatrnosti
rozšiřují žalobu i na rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 4. 1. 2002,
č. j. 560/2356/01–Pell, ve spojení s rozhodnutím SCHKO ze dne 13. 8. 2001,
č. j. 27/1115/Št/2001 a pro případ, že by došlo k zastavení řízení o žalobě, kterou samostatně
napadli tato rozhodnutí, žádají aby byla tato rozhodnutí přezkoumána v rámci přezkumu
napadeného rozhodnutí okresního úřadu Blansko.
V doplnění žaloby namítali nepřezkoumatelnost rozhodnutí stavebního úřadu
a odvolacího orgánu, jestliže neposoudily charakter rozhodnutí orgánů ochrany přírody
z hlediska §44 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. (žalobci přitom tvrdí, že předmětný případ
nenáleží do okruhu činností ve zvláště chráněných územích, kdy k rozhodnutí o nich je třeba
souhlasu orgánu ochrany přírody), teprve po tomto úsudku mělo následovat posouzení
z hlediska §136 stavebního zákona. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí vytýkají
absenci obdobné úvahy a proto je nepřezkoumatelné. Odkázali též na důvody,
které proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 4. 1. 2002 uvedli v žalobě
podané Vrchnímu soudu v Praze, která byla v rámci příloh soudu žalobci předložena již spolu
se žalobou.
Krajský soud rozsudkem ze dne 29. 10. 2004 žalobu zamítl, s tím, že žaloba
není důvodná. V odůvodnění uvedl, že posuzovaná nemovitost se nachází v chráněné krajinné
oblasti, dle kogentního ustanovení §44 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. bylo vydání
rozhodnutí o umístění, povolení či změně užívání stavby v případě předmětné nemovitosti
vázáno na souhlas orgánu ochrany přírody (SCHKO). Podle soudu správně správní orgány
podmiňovaly vydání dodatečného povolení stavby [v rámci řízení vedeného podle §88 odst. 1
písm. b) stavebního zákona] předložením souhlasu orgánu ochrany přírody. Opatření tohoto
souhlasu bylo výlučně věcí stavebníků, neboť ten prokazuje soulad nepovolené stavby
s veřejným zájmem, mezi nějž patří i zájem na ochraně přírody a krajiny, který orgány
ochrany přírody vyjadřují svými pravomocnými rozhodnutími. Změny stavby tak mohly
být dodatečně povoleny pouze v případě, jestliže se stavebníkům podařilo získat souhlasné
stanovisko orgánu ochrany přírody; pokud jej nezískali, soulad s veřejným zájmem
neprokázali a návrhu na dodatečné povolení (změn) stavby nebylo možno vyhovět.
Kompetentním posuzovat soulad stavby s veřejným zájmem je výlučně orgán ochrany
přírody, který tak činí správním rozhodnutím, nelze proto odvolacímu orgánu vytýkat,
že nepřihlédl k posudku, který žalobci předložili. Správní orgány rovněž nepochybily,
jestliže odmítly polemizovat s obsahem těchto rozhodnutí. Nedůvodnou byla podle soudu
i výtka, že nebylo přerušeno správní řízení a vyčkáno rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí
Ministerstva životního prostředí ze dne 4. 1. 2002, neboť takový postup neumožňuje
§29 odst. 1 správního řádu.
Žalobci (dále též „stěžovatelé“) napadli rozsudek krajského soudu včasnou kasační
stížností opírající se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Žalobci v prvé řadě namítají nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], která spočívá v tom, že soud se nezabýval jejich námitkami
uplatněnými v doplnění žaloby ze dne 2. 11. 2002. Soud tak vůbec nezkoumal zákonnost
podkladových rozhodnutí orgánů ochrany přírody, ač byla stěžovateli nezákonnost
těchto rozhodnutí namítána a přezkum zákonnosti těchto rozhodnutí byl klíčovým
pro přezkoumání žalobou napadených rozhodnutí správních orgánů vydaných v řízení
o odstranění stavby, resp. o dodatečném povolení změny stavby. V této souvislosti poukázali
na to, že charakter těchto rozhodnutí jako rozhodnutí podkladových byl potvrzen rozhodnutím
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2004, č. j. 6 A 35/2002–37, kterým byla žaloba
proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 4. 1. 2002 (původně podaná
u Vrchního soudu v Praze) odmítnuta jako nezpůsobilá samostatného přezkumu.
Soud nepřezkoumal ani další námitky obsažené v doplnění žaloby ze dne 2. 1. 2002.
Vadu, pro níž měl podle názoru stěžovatelů soud napadené rozhodnutí zrušit
[§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.], shledávají stěžovatelé v tom, že skutková podstata,
z níž správní orgán vycházel, nemá oporu ve spisech, správní orgány se nevypořádaly
s důkazy stěžovatelů, zejména s odborným posudkem a nesouhlasí se soudem v tom,
že k tomuto posudku nemělo být přihlíženo.
Konečně za nesprávně soudem posouzenou právní otázku [§103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.] stěžovatelé považují úsudek soudu o tom, že na předmětnou věc mělo být aplikováno
ustanovení §44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu a z důvodů
uvedených v kasační stížnosti; důvody, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti,
neshledal [§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.].
Kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatelé především vytýkali krajskému soudu, že jeho rozhodnutí trpí
nepřezkoumatelností. Tu spatřují v tom, že se soud nevypořádal s jejich námitkami
(žalobními body), jež obsahovalo doplnění žaloby ze dne 2. 11. 2002
a v němž (byť z opatrnosti) rozšířili přezkum i na podkladová rozhodnutí orgánů ochrany
přírody, dílem snesli argumentaci, proč je považují za nepřezkoumatelná
(výhrady k zákonnosti těchto rozhodnutí ostatně již obsahovala sama žaloba z 31. 10. 2002).
Rovněž rozšířili okruh námitek, proč považují rozhodnutí stavebního úřadu i odvolacího
orgánu za nepřezkoumatelná.
Stěžovatelům je třeba přisvědčit. Doplnění žaloby bylo soudu doručeno
dne 4. 11. 2002, tedy v zákonem stanovené dvouměsíční lhůtě od doručení písemného
vyhotovení napadeného rozhodnutí, v níž lze rozšiřovat důvody kasační stížnosti (§71 odst. 2
ve spojení s §72 odst. 1 s. ř. s.). Žalobní body uvedené v doplnění žaloby ze dne 4. 11. 2002
se tak staly součástí okruhu žalobních bodů, jejichž důvodnost byl krajský soud dle §75
odst. 2 věty první s. ř. s. povinen posoudit.
Krajský soud se však v odůvodnění rozsudku žalobním bodem, kterým stěžovatelé
ve smyslu §75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. učinili předmětem přezkumu i zákonnost rozhodnutí
Ministerstva životního prostředí ze dne 4. 1. 2002, č. j. 560/2356/01–Pell,
a rozhodnutí SCHKO ze dne 13. 8. 2001, č. j. 27/1115/Št/2001 vůbec nezabýval,
nezabýval se ani argumentačně rozhojněnými důvody tvrzené nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí stavebního úřadu a odvolacího orgánu.
Opomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
přezkoumat žalobní námitku, je jeho rozhodnutí, jímž takovou žalobu zamítne,
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Žalobními body může být vznesena
proti napadenému rozhodnutí řada výtek, přičemž pro závěr o důvodnosti žaloby postačuje,
shledá-li soud alespoň jednu z nich důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí. Závěrem,
že žaloba je nedůvodná, vyjádřeným výrokem o jejím zamítnutí, tak soud vyjadřuje úsudek
o tom, že žádný z žalobních bodů uplatněných žalobcem není důvodným a nedůvodná
je tak žaloba jako souhrn všech těchto žalobních námitek (bodů). Pokud však soud některou
z žalobních námitek pomine, nemá pro své rozhodnutí o nedůvodnosti žaloby jako celku
dostatek důvodů a jeho rozhodnutí je nepřezkoumatelné.
Stěžovatel tedy uspěl s prvou ze svých stížnostních námitek. Další námitky Nejvyšší
správní soud nepřezkoumával, neboť z podstaty nepřezkoumatelnosti rozhodnutí plyne,
že usuzovat na důvodnost či nedůvodnost námitek lze jen ve vztahu k rozhodnutí,
které je přezkumu schopné a není zatíženo vadou, která jej činí nepřezkoumatelným.
Jak z výše uvedeného vyplývá, Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost
opodstatněnou, proto zrušil napadený rozsudek a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení;
v něm bude vázán právním názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu (§110 odst. 3
s. ř. s.). V novém rozhodnutí o věci rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. března 2006
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu