ECLI:CZ:NSS:2006:2.AFS.53.2005
sp. zn. 2 Afs 53/2005 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce:
B. P., spol. s r. o., zastoupený advokátem JUDr. Pavlem Klimešem, se sídlem Dukelských
hrdinů 14, Praha 7, proti žalovanému: Celní ředitelství Praha, se sídlem Washingtonova 11,
Praha 1, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
27. 1. 2005, sp. zn. 9 Ca 148/2003,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení Městského soudu v Praze, kterým tento soud odmítl jeho žalobu
proti rozhodnutí Celního ředitelství Praha („žalovaný“) ze dne 8. 4. 2003, č. j. 16632/02-21/II.
Tímto rozhodnutím žalovaný podle ustanovení §55b odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě
daní a poplatků („daňový řád“) nařídil přezkoumání rozhodnutí Celního úřadu Mladá
Boleslav ze dne 18. 3. 2002, č. j. 01-806/02/11-14.
Městský soud v odůvodnění svého usnesení uvedl, že podaná žaloba
je podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(„s. ř. s.“) nepřípustná, jelikož napadené rozhodnutí žalovaného je vyloučeno ze soudního
přezkumu. Správní žalobou totiž lze napadnout jen takové rozhodnutí, jimiž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. Citovaným rozhodnutím žalovaného
však stěžovatel nemohl být dotčen na svých právech, protože se jím o žádných jeho právech
nerozhodovalo. Řízení podle ustanovení §55b daňového řádu se totiž rozpadá do dvou fází:
v první se rozhoduje o tom, zda přezkoumání bude vůbec povoleno a ve (případné) druhé fázi
se rozhoduje o změně či zrušení původního rozhodnutí. Jen takové další rozhodnutí může být
přezkoumatelné ve správním soudnictví. Aktivní legitimace stěžovatele není dána
ani ustanovením §65 odst. 2 s. ř. s., jelikož i v tomto případě musí žaloba brojit
proti rozhodnutí, zasahujícímu do právní sféry adresáta tohoto aktu, pouze umožňuje podat
žalobu i tomu účastníkovi správního řízení, jehož hmotněprávní sféra nebyla rozhodnutím
dotčena (např. občanská sdružení či obce).
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Tvrdí, že výklad ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s., provedený městským soudem,
je zužující a domnívá se, že zákonodárce v odst. 1 a 2 cit. ustanovení nerozlišuje okruh
účastníků, nýbrž dopad rozhodnutí správního orgánu na účastníka řízení buď tím,
že jsou zasažena jeho práva anebo že samotným postupem došlo ke zkrácení na jeho právech,
a to způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Tato ustanovení
proto neslouží k rozlišení účastníků správního řízení, nýbrž ke způsobu porušení
jejich práv. V daném případě předmětným rozhodnutím nebyla stanovena daň, leč došlo
pouze k rozhodnutí o zrušení původních rozhodnutí celního úřadu v rámci autoremedury.
Stěžovatel uzavírá, že napadeným rozhodnutím žalovaného sice skutečně nedošlo k přímému
zásahu do jeho práv, jedná se o nezákonný postup správního orgánu, vedoucí ke zkrácení
jeho práv a v konečném důsledku i k obcházení ustanovení §268 zákona č. 13/1993 Sb.,
celního zákona.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud především konstatuje, že skutkově a právně obdobnou kasační
stížností stejného stěžovatele se již zabýval v rozsudcích ze dne 4. 5. 2005,
sp. zn. 7 Afs 8/2004 a sp. zn. 7 Afs 13/2004, od nichž neshledal racionální důvod
se v projednávané věci jakkoliv odchýlit a v nichž konstatoval, že rozhodnutí
podle ustanovení §55b odst. 1 daňového řádu jsou vyloučena z přezkoumání soudem
(obdobně srov. např. č. 14/2003 Sb. NSS nebo usnesení Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 5 A 143/2002, sp. zn. 7 A 54/2002).
Rozhodnutí vydaná podle ustanovení §55b odst. 1 daňového řádu
jsou totiž považována za výkon dozorčího práva. Tato rozhodnutí nezasahují
do hmotněprávních subjektivních práv a povinností daňového subjektu. Podle ustanovení
§65 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, žalobou
domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti. S ohledem
na použitou legislativní zkratku lze dovodit, že za rozhodnutí ve smyslu citovaného
ustanovení lze považovat pouze takové úkony správního orgánu, jimiž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. Ustanovení §70 písm. a) s. ř. s. stanoví,
že ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jež nejsou
rozhodnutími; na tom nic nemění skutečnost, že z formálního hlediska rozhodnutími
nepochybně jsou, pouze však nejsou takovými rozhodnutími, která zakládají žalobní
legitimaci podle §65 odst. 1 s. ř. s. Právě takovým úkonem je rozhodnutí žalovaného,
jehož přezkumu se žalobce domáhá; žalobce napadeným rozhodnutím nemohl být zkrácen
na svých právech, protože se jím o žádných jeho právech nerozhodovalo.
Zákon č. 337/1992 Sb. totiž upravuje možnost podat proti rozhodnutí správce daně
řádné opravné prostředky (část čtvrtá, §48 a násl.) a tzv. „mimořádné opravné prostředky“
(část pátá, §54 a násl.), mezi něž zákon zařadil i „přezkoumávání daňových rozhodnutí“
podle §55b tohoto zákona. V řízení o přezkoumávání daňových rozhodnutí dle ustanovení
§55b zákona č. 337/1992 Sb. může být vadné pravomocné rozhodnutí zrušeno, nahrazeno
jiným nebo změněno, a to na základě žádosti daňového subjektu a nebo z vlastního podnětu
kteréhokoli správce daně. Rozhodnutí o tom, zda přezkoumání bude povoleno nebo nařízeno,
vydává vždy instančně vyšší správce daně. Proti takovému rozhodnutí není přípustný
opravný prostředek. Je-li přezkoumání povoleno nebo nařízeno, má to odkladný účinek
vůči rozhodnutí přezkoumávanému. Po povolení nebo nařízení provádí nové řízení správce
daně, který rozhodl v posledním stupni; je vázán právním názorem toho, kdo přezkoumání
povolil nebo nařídil; proti novému rozhodnutí ve věci se lze odvolat. Z toho je patrno,
že řízení se tu rozpadá do dvou fází: v prvé se rozhoduje (na vyšším stupni soustavy
finančních orgánů) o tom, zda přezkoumání vůbec bude povoleno či nařízeno; ve druhé fázi,
a to jen tam, kde přezkoumání vůbec je povoleno či nařízeno a řízení tedy znovu „otevřeno“,
o tom, zda původní, přezkoumávané rozhodnutí bude změněno či zrušeno (a to u orgánu,
který původně rozhodl v posledním stupni).
Je zřejmé, že shledá-li orgán, který má rozhodnout o povolení nebo nařízení
přezkumu, že pro přezkoumání nejsou důvody, žádost zamítne (popř. formulačně jinak,
věcně však stejně, přezkoumání nepovolí). Formalizovaný způsob odložení nedůvodného
podnětu však nic nemění na charakteru řízení podle ustanovení §55b zákona č. 337/1992 Sb.:
jedná se o mimořádný procesní prostředek dozorčího práva, nikoli o skutečný opravný
prostředek, jehož pojmovým znakem je založení právního nároku žadatele na meritorní
projednání. Proto jen v případě, že vůbec bylo řízení nově otevřeno (k čemuž došlo právě
v rozhodované věci), přichází v úvahu další rozhodnutí, jímž se buď „rozhodnutí potvrzuje“
tam, kde se v přezkumném řízení nezákonnost neshledala, nebo se zruší, nahradí jiným
či změní, byly-li tu právní vady nebo nedostatky skutkových zjištění. Jak správně uvedl
městský soud, jen takové rozhodnutí je následně přezkoumatelné v rámci řízení o správní
žalobě. Citované rozhodnutí žalovaného však nezasáhlo do subjektivních hmotněprávních
oprávnění a povinností stěžovatele, jelikož jím žalovaný jen otevřel procesní prostor
pro přezkum rozhodnutí Celního úřadu Mladá Boleslav. Přitom je zjevné, že v rámci
tohoto řízení bude mít stěžovatel možnost dostatečně hájit svá práva.
Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že shora citovaný právní názor je konformní
rovněž s právním názorem Ústavního soudu (byť vydaného za odlišné zákonné úpravy,
viz stanovisko pléna ze dne 19. 12. 2000, sp. zn. Pl. ÚS-st.-12/2000), podle něhož „rozhodnutí
o nepovolení přezkoumání rozhodnutí podle §55b zákona č. 337/1992 Sb. má procesní
povahu a tudíž nepodléhá soudnímu přezkumu.“
Na základě shora uvedeného lze proto shrnout, že podle stávající zákonné úpravy,
obsažené v s. ř. s., výrok podle ustanovení §55b zákona č. 337/1992 Sb., kterým se nařídil
přezkum rozhodnutí celního úřadu nezasahuje do subjektivních práv daňového subjektu,
a proto není přezkoumatelný ve správním soudnictví ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
Tento závěr stěžovatel ostatně nezpochybnil ani v kasační stížnosti,
když sice akceptoval, že jeho aktivní legitimace ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
skutečně dána nebyla, nicméně zároveň městskému soudu vytkl, že se nezaměřil
rovněž na posouzení žalobní legitimace ve smyslu ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s.
K tomu však již Nejvyšší správní soud ve shora citovaných rozsudcích sp. zn. 7 Afs 8/2004
a sp. zn. 7 Afs 13/2004 (na které pro stručnost odkazuje) uvedl, že „žalobcova aktivní
legitimace k podání žaloby je založena na jeho tvrzení, že byl na svých právech zkrácen
rozhodnutím správního orgánu; toto rozhodnutí však nezasáhlo do jeho hmotněprávních
subjektivních práv a povinností. Ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. na projednávanou věc
nedopadá a soud toto ustanovení nemohl aplikovat. Soud ve správním soudnictví nemůže
rozhodnutí podle §55b odst. 1 daňového řádu přezkoumávat ani tehdy, je-li tvrzeno,
že pro vydání tohoto rozhodnutí nebyla splněna jedna ze dvou podmínek, které musejí být
současně splněny (že nedošlo ke stanovení daně v nesprávné výši), nebo že vydáním
tohoto rozhodnutí může dojít k obcházení §268 celního zákona. Tyto námitky bude muset
žalobce uplatnit v přezkumném řízení, které provede celní úřad. Proti rozhodnutí vydaném
v přezkumném řízení bude žalobce moci podat odvolání a případně se žalobou bude moci
domáhat přezkoumání odvolacího rozhodnutí soudem ve správním soudnictví; i v žalobě bude
moci uplatnit námitky, které nyní uplatňuje v kasační stížnosti.“ K tomu Nejvyšší správní
soud dodává, že žalobní legitimace vyplývající z ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. je určena
tzv. zájemníkům a představuje doplnění odst. 1 stejného ustanovení pro jiný okruh subjektů,
nikoliv jeho alternativu. Úvaha stěžovatele, který v odst. 2 spatřuje možnost nahradit
deficit svého postavení spočívající v nedotčenosti svých práv správním rozhodnutím,
je proto veskrze chybná a Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje se závěry městského
soudu, provedenými v napadeném usnesení. Stručně vyjádřeno, žalobní legitimace
podle ustanovení §65 s. ř. s. vyžaduje vždy zásah do práv účastníka správního řízení
a oba citované odstavce pamatují na dvě rozdílné skupiny účastníků řízení, kdy žádnému
z nich nepřísluší „vybrat si“, kterou z možností žalobní legitimace zvolí.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že v souzené věci se Městský soud v Praze
odmítnutím žaloby stěžovatele nedopustil nezákonnosti ve smyslu ustanovení §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. a proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o náhradě nákladů řízení má oporu v ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel
ve věci úspěch neměl a žalovanému nevznikly náklady převyšující jeho běžnou úřední
činnost. Proto soud rozhodl, že se žalovanému nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. února 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu