ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.13.2005
sp. zn. 2 As 13/2005 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce P. G.,
zastoupeného Mgr. Markem Petrjánošem, advokátem se sídlem Brno, Bellova 24, adresa pro
doručování Brno, Rašínova 2, proti žalovanému Ministerstvu průmyslu a obchodu, se
sídlem Praha 1, Na Františku 31, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 21. 1. 2005, č. j. 3 Ca 25/2003 - 26,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze v části, kterou byla zamítnuta
jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 4. 2003, č. j. 6370/03/4430/Ur/Ma.
Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl podle §60 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení
(správní řád) jako opožděné stěžovatelovo odvolání proti rozhodnutí Okresního
úřadu Hodonín, okresního živnostenského úřadu ze dne 6. 11. 2002, č. j. ROŽÚ/5245/02,
kterým byla stěžovateli podle §63a odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském
podnikání, v rozhodném znění uložena pokuta ve výši 5000 Kč za neoprávněné podnikání
ve volné ohlašovací živnosti s předmětem podnikání „pronájem a půjčování věcí movitých“.
Městský soud žalobu v části směřující proti uvedenému rozhodnutí žalovaného zamítl,
neboť dospěl k závěru, že stěžovatelovo odvolání bylo skutečně podáno opožděně
a rozhodnutí žalovaného je tak vydáno v souladu se zákonem.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a b)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“). Konkrétně pak namítá,
že si v průběhu správního řízení řádně zvolil zástupce - ing. L. S., avšak žalovaný tuto
skutečnost nerespektoval a rozhodnutí zástupkyni vůbec nedoručil. Místo toho je doručoval
přímo stěžovateli, a to do místa jeho podnikání, kde se však stěžovatel v době od 8. 11. 2002
do 11. 11. 2002 nezdržoval, neboť byl na služební cestě. Stěžovatel poté převzal rozhodnutí
na poště dne 21. 11. 2002 (v souladu s poučením České pošty s. p., kde bylo uvedeno, že
zásilka je uložena po dobu 15 dnů) a 4. 12. 2002 (tj. ve lhůtě 15 dnů ode dne převzetí zásilky)
podal odvolání. Podle stěžovatele soud pochybil, když považoval zásilku za doručenou fikcí,
aniž by se zabýval tím, zda se stěžovatel v místě doručování zdržoval. Rovněž měl stěžovatele
vyzvat k tomu, aby doložil, že se v místě podnikání v rozhodné době nezdržoval, a měl jej
také poučit o následcích, pokud tak neučiní. Stěžovatel se také pozastavuje nad tím, že
v poučení České pošty s. p. bylo uvedeno, že si zásilku může vyzvednout do 25. 11. 2002,
ačkoli podle soudu byla zásilka „de iure“ doručena již dne 11. 11. 2002. Stěžovatel tak byl
uveden v omyl; domnívá se totiž, že zásilka může být uložena jen na dobu, během které si ji
může převzít a den skutečného převzetí se ještě považuje za den doručení. Opačný princip,
který byl užit v tomto případě je podle stěžovatele v rozporu s ústavním pořádkem. Poukázal
také na to, že §70 zákona č. 455/1991 Sb., podle kterého bylo postupováno, již neexistuje.
Dále namítá, že v řízení před živnostenským úřadem došlo k závažné vadě. Domnívá se totiž,
že rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o námitkách vydané Okresním úřadem v Hodoníně
nemá náležitosti podle správního řádu. Stěžovatel je v něm totiž zmíněn až v odůvodnění, což
pokládá za nedostatečné. Řízení o kontrole živnostenského podnikání tak nebylo řádně
skončeno a nemělo tedy vůbec být zahájeno řízení o uložení pokuty. Navrhuje proto, aby
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že s uplatněnými námitkami
nesouhlasí a naopak za správný považuje rozsudek městského soudu. Pokud jde o námitku
týkající se doručování, tak k té se vyjádřil dostatečným způsobem v řízení o žalobě
a v kasační stížnosti stěžovatel nic nového netvrdí. Rovněž údajnou vadu rozhodnutí
o odvolání proti rozhodnutí o námitkách neshledal a domnívá se, že živnostenský úřad
postupoval v souladu se zákonem. Navíc stěžovatel tuto námitku uplatnil poprvé až v kasační
stížnosti. Vzhledem k uvedenému kasační stížnost nemůže být důvodná.
Ke kasační stížnosti se vyjádřil rovněž Městský úřad Hodonín, obecní živnostenský
úřad, jako nástupce Okresního úřadu Hodonín, okresního živnostenského úřadu, který vydal
rozhodnutí prvního stupně; uvedl, že v průběhu státní kontroly stěžovatelova živnostenského
podnikání byl stěžovatel řádně zastoupen a jeho zástupkyni byly také veškeré písemnosti
doručovány (včetně rozhodnutí ze dne 11. 9. 2002). Jinak tomu ale bylo ve správním řízení
týkajícím se správního deliktu neoprávněného podnikání. Toto řízení již bylo vedeno
pouze se stěžovatelem, neboť stěžovatel v tomto řízení plnou moc nepředložil a doručováno
bylo také pouze stěžovateli. Rovněž poukázal na to, že při doručování postupoval v souladu
s §70 živnostenského zákona. Skutečnost, zda se stěžovatel v místě podnikání zdržoval
či nikoli, považuje za nepodstatnou, neboť §31 odst. 11 živnostenského zákona ukládá
podnikateli zajistit si přebírání písemností v místě podnikání. Za nedůvodnou považuje
i námitku stěžovatele týkající se údajných vad správního rozhodnutí. Navrhuje proto kasační
stížnost zamítnout.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje zejména důvod uvedený v §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. (nezákonnost spočívající na nesprávném posouzení právní otázky soudem),
neboť nesouhlasí s názorem městského soudu ohledně doručování podle §70 živnostenského
zákona. Dále namítá důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (vady řízení
před správním orgánem), domnívá se totiž, že rozhodnutí o námitkách vydané Okresním
úřadem v Hodoníně nemá náležitosti podle správního řádu a jedná se tak o rozhodnutí vadné.
Ze správního a soudního spisu pak vyplynulo, že dne 7. 6. 2002 byla se stěžovatelem
zahájena kontrola jeho živnostenského podnikání, a to podle §12 odst. 2 zákona
č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Stěžovatel doložil živnostenskému úřadu plnou moc
udělenou ing. L. S. k tomu, aby ho zastupovala při kontrole živnostenského podnikání
zahájené Okresním úřadem Hodonín, okresním živnostenským úřadem (dále též živnostenský
úřad). Dne 25. 7. 2002 byl vydán protokol o kontrole, proti kterému podal stěžovatel
prostřednictvím svojí zástupkyně námitky. Těm však nebylo vyhověno rozhodnutím ze dne
6. 8. 2002. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel prostřednictvím svojí zástupkyně
odvolání, které bylo rozhodnutím ze dne 11. 9. 2002 rovněž zamítnuto. Zamítavé rozhodnutí
bylo doručeno stěžovatelově zástupkyni dne 24. 9. 2002. Dne 7. 10. 2002 bylo se
stěžovatelem zahájeno správní řízení o uložení pokuty ve věci porušení živnostenského
zákona (oznámení bylo doručeno přímo stěžovateli). Rozhodnutím ze dne 6. 11. 2002 byla
stěžovateli uložena pokuta ve výši 5000 Kč. Rozhodnutí bylo doručováno stěžovateli do
vlastních rukou. Dne 8. 11. 2002 byla zásilka uložena na poště a stěžovatel si ji vyzvedl dne
21. 11. 2002. Dne 3. 12. 2002 předal k poštovní přepravě odvolání, které bylo
živnostenskému úřadu doručeno dne 4. 12. 2002. Jeho odvolání však bylo rozhodnutím
žalovaného ze dne 8. 4. 2003 zamítnuto jako opožděné podle §60 správního řádu, neboť
stěžovateli bylo rozhodnutí doručeno fikcí třetí den po jeho uložení (podle §70 odst. 5
živnostenského zákona), tedy 11. 11. 2002 a patnáctidenní lhůta k podání odvolání marně
uplynula dne 26. 11. 2002. Odvolání podané až 4. 12. 2002 bylo tedy podáno opožděně. Proti
tomu podal stěžovatel žalobu, kde nesouhlasil s tím, že bylo ve správním řízení doručováno
jemu, přestože měl zástupce. Dále namítal, že žalovaný nebyl oprávněn o jeho odvolání
rozhodovat. Zpochybnil také zákonnost rozhodnutí živnostenského úřadu; zastával názor, že
činnost za kterou mu pokuta byla uložena, nenesla znaky podnikání, neboť nešlo o činnost
soustavnou. Městský soud však žalobu zamítl.
Stěžovatel předně namítá, že živnostenský úřad pochybil, neboť přestože byl
ve správním řízení zastoupen, rozhodnutí o uložení pokuty nebylo doručeno jeho zástupkyni,
nýbrž pouze stěžovateli. Jak vyplynulo ze správního spisu, nelze s touto námitkou souhlasit,
neboť součástí spisu je pouze plná moc ze dne 19. 7. 2002, kterou stěžovatel udělil daňové
poradkyni ing. L. S. k jeho zastupování „při kontrole živnostenského podnikání zahájené
Okresním živnostenským úřadem Hodonín dne 17. 6. 2002“. Nejednalo se tak o plnou moc
generální, která by zmocněnce (daňovou poradkyni) opravňovala k zastupování zmocnitele
(stěžovatele) ve všech věcech, nýbrž o plnou moc speciální, určenou výhradně k zastupování
v konkrétně určené věci, tj. při kontrole stěžovatelova živnostenského podnikání prováděné
Okresním úřadem Hodonín, okresním živnostenským úřadem. Během státní kontroly také
živnostenský úřad doručoval zmocněné zástupkyni. Ukončením kontroly ale také skončilo
oprávnění daňové poradkyně k zastupování stěžovatele, neboť žádná další plná moc
opravňující ji k zastupování stěžovatele i ve správním řízení o uložení pokuty předložena
nebyla. Výkon státní kontroly podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, totiž není
správním řízením (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 12. 2001,
č. j. 7 A 98/99 - 37) a oba instituty je třeba odlišovat. Přestože správní řízení o uložení pokuty
následovalo po státní kontrole a vycházelo z výsledků této kontroly a rovněž jak kontrola, tak
správní řízení bylo prováděno týmž správním orgánem (Okresním úřadem Hodonín, okresní
živnostenský úřad), nelze uvedené instituty směšovat, nýbrž je třeba důsledně je odlišovat;
každý totiž má svůj vlastní účel a smysl. Účelem státní kontroly totiž je zjistit, zda
kontrolovaný subjekt při své činnosti neporušuje ustanovení obecně závazných právních
předpisů. Správní řízení o uložení pokuty pak nastupuje po skončení státní kontroly a zásadně
jen poté, co výsledek kontroly na konkrétní porušení předpisů ukáže. Rozhodl-li se v dané
věci stěžovatel udělit daňové poradkyni plnou moc k zastupování pouze při kontrole, nemohl
správní orgán postupovat jinak, než během správního řízení doručovat rozhodnutí přímo
stěžovateli, neboť ten zastoupen již nebyl. Tato námitka tak neobstojí.
Rovněž nedůvodná je i námitka, že nebylo možné považovat rozhodnutí o uložení
pokuty za doručené fikcí, neboť se stěžovatel v době od 8. 11. 2002 do 11. 11. 2002
(tj. v době doručování) v místě svého podnikání nezdržoval. V daném případě se jednalo
o doručení rozhodnutí vydaného podle živnostenského zákona a při doručování
tak živnostenský úřad správně postupoval podle §70 tohoto zákona, v rozhodném znění
(tj.ve znění účinném v době doručování). Podle odst. 2 citovaného ustanovení se podnikateli
písemnosti doručují na adresu naposledy uvedenou podnikatelem živnostenskému úřadu
jako adresa sídla nebo místa podnikání. Odst. 5 pak stanoví postup za situace, nebyl-li adresát
zastižen. V takovém případě se písemnost, určená fyzické osobě, uloží u živnostenského
úřadu, v jehož obvodu je místo doručení, na poště nebo u orgánu obce a adresát se vhodným
způsobem vyzve, aby si písemnost vyzvedl. Nevyzvedne-li si adresát zásilku do 3 dnů
od uložení, považuje se poslední den této lhůty za den doručení, i když se adresát o uložení
nedozvěděl. Fikce doručení podle odst. 5 tak nastoupila bez ohledu na skutečnost,
zda se adresát v místě svého podnikání zdržoval či nikoliv (na rozdíl např. od úpravy
doručování v běžném správním řízení). Od podnikatele se totiž zcela oprávněně očekávalo,
že se v místě svého podnikání bude zdržovat buď sám, nebo alespoň zajistí někoho,
kdo tam bude písemnosti přebírat. Naposled uvedené ostatně v době doručování stanovoval
§31 odst. 11 živnostenského zákona podnikateli jako povinnost. Městský soud tak postupoval
v souladu se zákonem, když dospěl ke shodnému závěru jako žalovaný, tedy že rozhodnutí
živnostenského úřadu ze dne 6. 11. 2002, kterým byla stěžovateli uložena pokuta,
bylo doručeno fikcí podle §70 odst. 5 živnostenského zákona dne 11. 11. 2002 a odvolání
podané k poštovní přepravě dne 3. 12. 2002 bylo podáno opožděně.
Skutečnost, že zvláštní úprava doručování v řízení podle živnostenského zákona byla
zákonem č. 167/2004 Sb. s účinností ode dne 1. 5. 2004 zrušena a doručování se nadále řídí
správním řádem, na shora uvedeném nic nemění. Městský soud totiž při přezkoumání
rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.). Rozhodnutí žalovaného bylo vydáno ještě za účinnosti
zvláštní úpravy doručování a nelze jinak než se žalovaným i městským soudem souhlasit.
Jiná situace by byla, kdyby bylo předmětné ustanovení (§70 odst. 5 živnostenského zákona
ve znění účinném do 30. 4. 2004) zrušeno Ústavním soudem jako neústavní (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2005, č. j. 6 A 102/2001 - 59, uveřejněno
pod č. 690/2005 Sb. NSS). V daném případě tomu však nebylo, neboť ustanovení bylo
zrušeno běžnou novelizací živnostenského zákona.
Na uvedeném právním závěru nic nemůže změnit ani skutečnost, že stěžovatel obdržel
poučení České pošty s. p. o tom, že si může zásilku vyzvednout do 25. 11. 2002. Lhůtu
k vyzvednutí poštovní zásilky (tedy lhůtu po kterou pošta bude zásilku ponechávat
na svém pracovišti, než ji odešle zpět odesilateli) totiž nelze zaměňovat se zákonnou lhůtou
stanovící fikci doručení písemnosti. Domníval-li se stěžovatel o opaku, nebyla jeho domněnka
správná. Přestože lze připustit možnost, že práva neznalý adresát písemnosti bude mylně
za den jejího doručení považovat až den, kdy si písemnost převezme na poště,
není tomu tak a nejedná se ani o porušení ústavního pořádku, jak tvrdí stěžovatel. Byla-li
by totiž délka úložní doby na poště v daném případě stejně dlouhá jako lhůta
po jejímž marném uplynutí se má písemnost za doručenou (tj. tři dny), stěžovatel
by se s napadeným rozhodnutím vůbec neseznámil. To by totiž bylo vráceno odesilateli
již dne 12. 11. 2002 (po uplynutí tří denní lhůty) a stěžovatel by si je 21. 11. 2002 nemohl
vyzvednout, jak v daném případě učinil. Jen pro úplnost je vhodné také dodat,
že ačkoli si stěžovatel vyzvedl rozhodnutí, které již bylo doručeno fikcí, stále ještě se tak stalo
v otevřené lhůtě pro podání odvolání (neboť ta uplynula až 26. 11. 2002). Nejvyšší správní
soud tak neshledal naplnění důvodu kasační stížnosti uvedeného v §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
Pokud jde o námitku, že rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o námitkách
vydané Okresním úřadem v Hodoníně nemá náležitosti podle správního řádu, nemůže
se k ní Nejvyšší správní soud vyjadřovat, neboť jak správně uvádí žalovaný, stěžovatel
ji poprvé uplatnil až v kasační stížnosti, ačkoli tak mohl učinit dříve (§104 odst. 4 s. ř. s.).
přitom nejde o rozhodnutí napadené žalobou, u něhož by se otázkou případné nicotnosti
musel soud zabývat i bez návrhu (§77 odst. 2 s. ř. s.). Důvod kasační stížnosti uvedený
v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., tak rovněž neobstojí.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení a úspěšnému žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl,
že se žalovanému právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60
odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. ledna 2006
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu