ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.33.2006
sp. zn. 2 As 33/2006 - 102
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce M. S.,
zastoupeného JUDr. Věrou Říhovou, advokátkou se sídlem Karlovy Vary, Buchenwaldská 7,
proti žalované Státní veterinární správě České republiky, se sídlem Praha 2, Slezská 7,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne ze dne
12. 1. 2006, č. j. 11 Ca 229/2005 - 66,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 1. 2006, č. j. 11 Ca 229/2005 - 66,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti
rozhodnutí Státní veterinární správy České republiky, ze dne 18. 4. 2005, č. j. 292/2005.
Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání a potvrzeno rozhodnutí Krajské
veterinární správy pro Karlovarský kraj ze dne 6. 12. 2004, č. j. 120/04-P/5110/04, ukládající
mu podle §72 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně
některých souvisejících zákonů (dále jen veterinární zákon), pokutu ve výši 100 000 Kč za to,
že nepožádal o schválení a registraci podniku, v němž zacházel s živočišnými
výrobky - zpracovával kravské a kozí mléko na sýry, které uváděl do oběhu.
Městský soud v napadeném rozsudku zaujal názor, že cílem ust. §22 veterinárního
zákona je zamezit vytváření zdravotně závadných produktů a ohrožení zdraví zákazníků
potravinami živočišného původu, vyrobenými bez veterinárního dozoru. Výroba, distribuce
a prodej sýrů z kravského a kozího mléka byla žalovaným správním orgánem dostatečně
prokázána. Činnost také měla charakter podnikání. Ve vztahu k zákonnému limitu pokuty
(do výše 500 000 Kč) byla uložená pokuta s ohledem na zjištěné skutečnosti přiměřená
a žalovaná výši pokuty zdůvodnila. Krajský soud neshledal u žalované ani porušení
procesních předpisů.
Stěžovatel v kasační stížnosti poukazuje na skutečnost, že se žalobou domáhal jednak
zrušení rozhodnutí žalované, jednak snížení pokuty jako nepřiměřené, a to na částku 5000 Kč.
Domnívá se, že soud nesprávně posoudil právní otázku podmínek pro snížení pokuty podle
§78 odst. 2 s. ř. s. Sama žalovaná ve svém vyjádření uvedla, že se jedná o pokutu vysokou,
i když jí neshledala likvidační. Ostatně správní orgán těžko může posoudit důsledky pokuty,
pokud v řízení nezjišťuje majetkové poměry účastníka. Pokuta byla uložena ve výši
likvidující podnikání – v takovém případě nemůže plnit funkci preventivně výchovnou.
Městský soud se sice vypořádával s výší pokuty ve vztahu k zákonným podmínkám, ne však
už její přiměřeností ve vztahu k majetkovým poměrům stěžovatele, které mu byly známy,
neboť je v řízení prokazoval ve vztahu k žádosti o osvobození od soudního poplatku
a o ustanovení advokáta. V tom mu soud vyhověl. V napadeném rozsudku nebylo přihlédnuto
k argumentaci o nepřípustnosti uložení likvidační pokuty, jak vyplývá z nálezu Ústavního
soudu „č. 105/2002“ (poznámka NSS: jedná se o číslo, pod nímž byl zveřejněn nález
sp. zn. Pl. ÚS 3/02). Stěžovatel nemá jiný zdroj příjmů, je ženatý a v květnu r. 2006 očekává
narození dítěte. Po rozhodnutí městského soudu musel podnikání přerušit a hledá
si zaměstnání. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského
soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ke kasační stížnosti připojil opis přiznání k dani z příjmů fyzických osob za r. 2004
(základ daně 101 000 Kč, peněžní prostředky v hotovosti 2567 Kč, peněžní prostředky
na bankovních účtech 1131 Kč), ověřené opisy sdělení Obecního živnostenského úřadu
Karlovy Vary ze dne 1. 2. 2006 o přerušení provozování živností stěžovatelem (koupě zboží
za účelem jeho dalšího prodeje a prodej, silniční motorová doprava nákladní, mlékárenství)
na dobu od 1. 2. 2006 do 31. 1. 2008, kopii oddacího listu ze vystaveného v B. dne
10. 9. 2005 a kopii průkazky pro těhotné V. S.
Žalovaná v písemném vyjádření ke kasační stížnosti odkázala na své rozhodnutí
a na vyjádření k žalobě. Pokutu nepovažuje za likvidační, ale naopak za přiměřenou vysoké
závažnosti protiprávního jednání stěžovatele. Proto navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Stěžovatel kasační stížností výslovně namítá nesprávné posouzení právní otázky
soudem, tedy, aniž to výslovně uvedl, opírá svou kasační stížnost o ust. §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., přičemž nesprávnost právního posouzení spatřuje v nepřiměřenosti uložené
pokuty, která je z hlediska jeho osobních a majetkových poměrů likvidačního charakteru.
Pokuta mu byla v daném případě uložena podle §72 odst. 1 písm. b) bodu 2
veterinárního zákona za nesplnění povinností stanovených v §22 odst. 1 písm. a),
kterého se dopustil tím, že jako podnikatel zacházející s produkty podléhajícími veterinárnímu
dozoru nepožádal krajskou veterinární správu o schválení a registraci podniku. Konkrétně
zahájil a provozoval výrobu sýrů v neschváleném a neregistrovaném podniku, v době
od 1. 1. 2004 do doby zjištění (říjen 2004) takto zpracoval 2159 l kravského a 500 l kozího
mléka. Za to mu byla uložena pokuta ve výši 100 000 Kč. Skutek byl prokázán protokolem
o kontrolním zjištění, fotodokumentací, seznamem odběratelů (52 jmen), účetními doklady,
protokolem o jednání. Stěžovatel v průběhu správního řízení jednak do protokolu uvedl,
že sýry vyráběl k vyzkoušení technologie postupu, pouze částečně je prodával konkrétním
osobám. V odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí namítal skutečnost, že sýry vyráběl
doma a fotografie byly pořízeny z nedokončené provozovny, kde výroba neprobíhala. Měl
živnostenský list, ale výrobnu teprve budoval. Výrobky prodával jen lidem, kteří si je u něho
objednávali jako domácí sýr; nikdy nedodával žádnému obchodu. V odvolání také namítal
nepřiměřenost pokuty.
Pokutu za tento správní delikt [§72 odst. 1 písm. b) bod 2 veterinárního zákona] bylo
možno uložit až do výše 500 000 Kč. Podle §74 veterinárního zákona se při rozhodování
o výši pokuty přihlíží k závažnosti, době trvání a následkům protiprávního jednání
a k okolnostem, za nichž k jednání došlo.
V prvostupňovém rozhodnutí byla výše pokuty zdůvodněna závažností a způsobem
jednání, který navíc odporoval hygienickým předpisům a technickým podmínkám pro
zacházení se živočišnými produkty, bylo poukázáno na to, že se nejednalo o nahodilé jednání,
ale o pravidelnou činnost, a že do oběhu byly uváděny neschválené, neregistrované,
laboratorně nevyšetřené výrobky s možností kontaminace, což mohlo vést k ohrožení zdraví
spotřebitelů, jejichž okruh byl širší, než jak bylo písemně dokumentováno.
V odvolacím rozhodnutí byly opět shrnuty skutkové okolnosti k průběhu a rozsahu
výroby (300 kg sýra), s tím, že výroba byla zčásti prováděna v neschválené provozovně
v nehygienických podmínkách. K výši pokuty žalovaná odkázala na skutečnosti vzaté v úvahu
prvostupňovým rozhodnutím, s doplněním, že nemůže přihlížet k majetkovým poměrům
delikventa.
Městský soud v napadeném rozsudku k výši pokuty uvedl, že ve správním řízení byly
hodnoceny podmínky pro stanovení výše pokuty v souladu se zákonem a že neshledal
podmínky pro snížení pokuty soudem.
Uložení pokuty v mezích zákonných podmínek je součástí posouzení zákonnosti
přezkoumávaného správního rozhodnutí. Soudní řád správní ovšem i za situace, kdy správní
orgán zákonné meze nepřekročil a výši pokuty řádně zdůvodnil, dává soudu zvláštní
oprávnění moderovat výši pokuty. To vyplývá z ust. §78 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt,
může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen
ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li
takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který
soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový
postup žalobce v žalobě. Znamená to, že volná úvaha správního orgánu může být v tomto
případě nahrazena úvahou soudu.
Prvním předpokladem k tomu, aby se soud otázkou moderace zabýval, je žalobní
návrh (§65 odst. 3 s. ř. s.), a ten v daném případě učiněn byl. Stěžovatel v žalobě požadoval
posouzení výše pokuty, v doplnění žaloby pak konkretizoval, že nevlastní žádnou nemovitost
a veškeré prostředky použil na podnikání. Výrobu sýrů prováděl za účelem zjištění
technologie, polovinu výrobků znehodnotil, část použil pro vlastní potřebu a jen část prodal
třetím osobám. Finanční hotovost, kterou tím získal nepokryla ani náklady na zajištění
surovin. I když byla pokuta uložena v dolní polovině, je třeba vycházet z toho, že sankční
rozpětí musí dosáhnout i na prosperující právnické osoby zásobující obchodní řetězce
a dosahující milionových zisků. Poukázal na znění nálezu Ústavního soudu č. 3/02 k dolní
hranici pokut, které musí být nastaveny tak, aby uložení pokuty nemělo likvidační důsledky
pro podnikání delikventa. Na toto vyjádření poukázal i při jednání soudu s požadavkem
na snížení pokuty na částku 5000 Kč.
Podmínkou pro užití moderačního oprávnění soudem je zjevná nepřiměřenost pokuty.
Soud hodnotí přiměřenost pokuty zejména ve vztahu k podmínkám, které pro úvahu o výši
pokuty zákon stanoví. Otázkou je, zda může přihlížet k majetkovým poměrům přesto, že
zákon, podle něhož je pokuta ukládána, takové hledisko nezná. Stěžovatel poukazuje na
nálezy Ústavního soudu. Vztahem výše pokuty a majetkových poměrů delikventa se Ústavní
soud zabýval v několika případech:
Např. v nálezu pléna Ústavního soudu. ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02,
je uvedeno, že zásah do základních práv musí být přiměřený… a má-li být pokuta
individualizovaná a přiměřená, musí reflektovat i majetkové poměry potrestaného…Kriterium
zkoumání majetkových poměrů delikventa při úvaze o výši ukládané pokuty je nezbytné
a komplementární- nikoli ovšem proto, že vysoké pokuty jsou nevymahatelné, ale vzhledem
k riziku „likvidačního“ účinku nepřiměřeně vysoké pokuty…V tomto případě ovšem Ústavní
soud posuzoval zákon, kde kriterium majetkových poměrů stanoveno bylo. Stejně tak tomu
je i v nálezu ze dne 13. 12. 2004, sp. zn. I. ÚS 416/04, kde Ústavní soud vyslovil,
že je nepřípustné, … aby v důsledku toho, že se jednotlivec nepodrobil jednomu omezení
práva (omezení soukromí), nebyl vystaven omezení jiného práva (práva vlastnit majetek),
které je však v naprosté disproporci …V nálezech ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl ÚS 3/02
a ze dne 10. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 12/03, týkajících se řešení problému dolní hranice sankce,
ovšem možnost přihlédnutí k osobním poměrům označil za nezbytnou součást úvahy o výši
pokuty; zde se jednalo o zákon, který v sobě takové kriterium neobsahoval.
Pokud tedy stěžovatel požádal v žalobě o moderaci výše pokuty s ohledem na jeho
majetkové poměry a likvidační důsledek uložené pokuty, bylo na soudu, aby toto hledisko
hodnotil. Přitom soud mimo skutečností zjištěných ve správním řízení mohl přihlížet jen
k tvrzením a dokladům předloženým v řízení před soudem. Tvrzení žalobce jistě mohlo být
posouzeno na základě dokladů připojených žalobcem k žalobě (daňové přiznání za rok 2004,
smlouva o úvěru, přehled o příjmech a výdajích OSVČ za rok 2004) a předložených
v průběhu soudního řízení (potvrzení o osobních a majetkových poměrech).
Městský soud takovou úvahu ovšem vůbec neprovedl a závěr, že neshledal důvody
k moderaci, lze z odůvodnění rozsudku jen dovozovat. Soud totiž velmi stručně poukázal
na skutečnost, že pokuta uložená správním orgánem byla uložena v mezích zákona
a co do výše je přiměřená. Ze závěru soudu o přiměřenosti pokuty by bylo možno dovodit,
že ji nepovažuje za nepřiměřenou, a tím spíše, že ji nepovažuje za zjevně nepřiměřenou.
Nelze ovšem přehlédnout, že nedostatek vlastního odůvodnění tohoto závěru neobstojí tam,
kde soud měl hodnotit i kriterium, kterým se správní orgán jednak vůbec nezabýval,
a ke kterým žalobce soudním řízení předložil různá tvrzení a doklady. Žalovaná ve svém
odvolacím rozhodnutí výslovně uvedla, že k majetkovým poměrům delikventa nepřihlížela.
Pokud toto hodnocení správní rozhodnutí neobsahovalo, nelze shledat v názoru vyjádřeného
městským soudem v rozsudku ztotožnění s posouzením hlediska, které bráno v úvahu nebylo.
Je tedy třeba přisvědčit stěžovateli v tom, že městský soud neúplně (nikoliv ještě nutně
nesprávně) hodnotil podmínky rozhodné pro výši pokuty, zejména nehodnotil její přiměřenost
z hlediska jeho majetkových poměrů ve vztahu k možnosti moderace.
Neúplnost úvahy o přiměřenosti pokuty a absenci řádného vypořádání s moderačním
návrhem však je třeba podřadit spíše kasačnímu důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
než označenému důvodu podle §103 odst.1 písm. a) s. ř. s.
Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným
(§110 odst. 1, 3 s. ř. s.)
Protože Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a vrátil věc
tomuto soudu k dalšímu řízení, je městský soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozhodnutí ve smyslu §110 odst. 3 s. ř. s.
V novém rozhodnutí rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti ve smyslu §110 odst. 2 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2006
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu