ECLI:CZ:NSS:2006:3.ADS.82.2005
sp. zn. 3 Ads 82/2005 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce
T. B., s. r. o., zastoupeného prom. práv. Václavem Čechurou, advokátem se sídlem K.
Vokáče 17, Plzeň, proti žalovanému Ministerstvu práce a sociálních věcí, se sídlem Na
Poříčním právu 1/376, Praha 2, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 4. 2003, čj.
44/1926/16.1.2003, vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 5 Ca 158/2003, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 5. 2005, čj. 5 Ca
158/2003 - 22,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 5. 2005, čj. 5 Ca 158/2003 - 22,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného označeným v záhlaví tohoto rozhodnutí bylo zamítnuto
odvolání žalobce (dále též „stěžovatel“) proti rozhodnutí Úřadu práce v Plzni ze dne
19. 12. 2002, čj. ÚP 305/2002, jímž byla žalobci za opětovné prokázané zaviněné porušení
povinností zaměstnavatele vyplývajících z §1 odst. 6 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), a podle §9 odst. 1 zákona
ČNR č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku
zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 9/1991 Sb.“; oba předpisy
zrušeny s účinností ke dni 1. 10. 2004 zákonem č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti – pozn.
soudu) uložena pokuta ve výši 30 000 Kč, a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Podle žalovaného
není možné považovat za dílčí dodávku, a tedy za závazkový obchodní vztah, pouhou
dodávku živé práce za smluvenou cenu bez dodání díla jako celku. Podle žalovaného bylo
v řízení prokázáno, že žalobce jako objednatel uzavřel dne 14. 9. 2001 se Sdružením
fyzických osob zastoupeným J. B. jako zhotovitelem smlouvu o dílo, jejímž předmětem mělo
být provedení baličských a pomocných prací ve skladu, pomocných prací při manipulaci
s obaly a úklidových prací. Jednalo se tedy o činnosti a úkoly vyplývající z předmětu činnosti
žalobce, jejichž plnění je žalobce povinen zajišťovat svými zaměstnanci v pracovněprávních
vztazích podle zákoníku práce. Žalobce ve správním řízení namítl, že se jednalo
o obchodněprávní vztah nepodléhající kontrole úřadu práce ani sankci. S tím se žalovaný
netotožnil a uvedl, že pokud by se jednalo pouze o řešení přechodného zvýšení objednávek,
nebyla by smlouva podle §536 a násl. obchodního zákoníku uzavřena na dobu neurčitou,
nýbrž na dobu určitou; navíc docházelo pouze k dodávce živé práce. Žalovaný dále uvedl,
že žalobce věděl o protiprávnosti svého jednání, za něž byl v říjnu roku 2000 pravomocně
sankcionován, přitom však jednal znovu s úmyslem toto ustanovení zákona porušit. Žalovaný
zvažoval zvýšení pokuty až do poloviny zákonného rozpětí, dospěl však k závěru, že původně
uložená výše pokuty splní svůj výchovný účinek.
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 20. 5. 2005, čj. 5 Ca 158/2003-22, byla
zamítnuta žaloba proti tomuto rozhodnutí žalovaného. Soud uvedl, že nebylo sporu o tom,
že v provozovně žalobce provádělo alespoň šestnáct cizích státních příslušnic baličské
a pomocné práce na základě smlouvy ze dne 14. 9. 2001 uzavřené mezi žalobcem jako
objednatelem a Sdružením fyzických osob PCV, zastoupeným J. B.; podle bodu 2 této
smlouvy se zhotovitel zavázal na svůj náklad a své nebezpečí k provedení baličských
a pomocných prací ve skladu, pomocných prací při manipulaci s obaly a úklidových prací.
Téhož dne došlo mezi žalobcem jako pronajímatelem a zhotovitelem jako nájemcem
k uzavření smlouvy o nájmu 50 m
2
výrobní plochy včetně deseti stolů a deseti židlí. Podstatou
sporu bylo podle soudu posoudit, zda byl porušen §1 odst. 6 zákona o zaměstnanosti
účinného do 30. 9. 2004 zajištěním předmětu podnikání prostřednictvím fyzických osob
podnikajících na základě živnostenských listů namísto osobami v pracovním poměru.
V souzené věci je podle soudu smlouva ze dne 14. 9. 2001 pouze latentní formou tzv.
„švarcsystému“, neboť cizí státní příslušnice na základě svých živnostenských listů
vykonávaly pracovní činnost, jež je předmětem činnosti žalobce. Podle soudu tedy žalobce
běžné úkoly zjevně nevykonával prostřednictvím zaměstnanců, kteří by u něj byli
v pracovněprávním poměru. Na tom podle soudu nemůže nic změnit ani námitka,
že k uzavření smlouvy ze dne 14. 9. 2001 přistoupil žalobce z důvodu nárůstu objednávek,
když podle bodu 5. 1. smlouvy je zřejmé, že smlouva byla uzavřena na dobu neurčitou
a žalobci byla na jejím základě „dodávána“ pouze pracovní síla. Proto soud žalobu jako
nedůvodnou zamítl.
Včasnou kasační stížnost stěžovatel podal z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Správní orgány ani soud se podle něj dostatečně nevypořádaly s námitkou, že stěžovatel
pro zajištění nárůstu objednávek výroby spolupracuje se sdružením fyzických osob podle
§829 občanského zákoníku. Činnost účastníka sdružení ve prospěch cílů sdružení musí mít
zásadně pracovní charakter, účelem může být i dosažení zisku při společné podnikatelské
činnosti. Již před zahájením řízení stěžovatel poukazoval na to, že smluvní vztah má upraven
podle §829 a násl. občanského zákoníku. Správní orgán prvního stupně se však touto
námitkou nezabýval a nevypořádal se s otázkou, zda se jednalo o konsorcium ve smyslu §829
občanského zákoníku či zda toto tvrzení má jen zakrýt tzv. „švarcsystém“, zakázaný §1 odst.
6 zákona o zaměstnanosti účinného do 30. 9. 2004. Dále podle stěžovatele vybočuje z pojmu
„plnění běžných úkolů“ již samotný fakt nárůstu objednávek. Tuto situaci je podle stěžovatele
možné překlenout rovněž dílčí dodávkou prací živnostníků na základě smlouvy o dílo, kdy je
část zakázek přenechána jinému podnikatelskému subjektu, který na nich spolupracuje.
Pro posouzení pracovněprávního či obchodněprávního charakteru vztahu je rozhodující,
zda fyzické osoby pracovaly na základě právní a ekonomické zodpovědnosti zaměstnavatele
či na svou vlastní zodpovědnost vyplývající z živnostenského listu. Ani v tomto ohledu
se správní orgány nevypořádaly s námitkami stěžovatele. V daném případě byla smlouva
uzavřena na dobu neurčitou, aby mohl být nárůst objednávek zajišťován operativně, aniž
by bylo nutné uzavírat pro každý případ samostatnou smlouvu o dílo. Podíl na nárůstu výroby
pak vyplývá z předání díla a jeho fakturace, která v průběhu měsíců kolísala; ani s tím
se správní orgány nevypořádaly. Stěžovatel poukázal na princip liberalizace vyslovený
Nejvyšším správním soudem, podle něhož by stát neměl nutit zaměstnance a zaměstnavatele
do pracovního poměru, pokud mají obě strany zájem o jiný než pracovněprávní vztah.
Stěžovatel navrhl, aby rozsudek Městského soudu v Praze dne 20. 5. 2005, č. j. 5 Ca 158/2003
- 22, byl zrušen a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel argumentoval zejména
tím, že již samotný nárůst objednávek vybočuje z pojmu „plnění běžných úkolů“ ve smyslu
§1 odst. 6 zákona o zaměstnanosti účinného do 30. 9. 2004 a dále poukázal i na princip
liberalizace. Tato tvrzení jsou však podle žalovaného bez právního významu, neboť soud
nevybočil z konstantního výkladu správních soudů k otázce zákazu tzv. „švarcsystému“
obsaženému v §1 odst. 6 zákona o zaměstnanosti účinného do 30. 9. 2004. Žalovaný navrhl
zamítnutí kasační stížnosti.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní namítá důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní
soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Kasační stížnost je důvodná.
Předmětem řízení je v daném případě uložení pokuty zaměstnavateli za zaviněné
porušení povinností vyplývajících z obecně závazných předpisů o zaměstnanosti nebo obecně
závazných právních předpisů týkajících se vzniku, změn a skončení zaměstnání a pracovních
podmínek zaměstnanců (§9 odst. 1 ve spojení s §8 odst. 3 zákona ČNR č. 9/1991 Sb.).
Správní orgány přistoupily k uložení pokuty žalobci za porušení §1 odst. 6 zákona
o zaměstnanosti účinného do 30. 9. 2004, podle něhož se právo občana na zaměstnání
zabezpečuje především jeho pracovním uplatněním v zaměstnání umožňujícím mu výkon
práce v pracovním vztahu. Právnická nebo fyzická osoba je podle tohoto ustanovení povinna
plnění běžných úkolů vyplývajících z předmětu její činnosti zajišťovat svými zaměstnanci,
které k tomu účelu zaměstnává v pracovních vztazích podle zákoníku práce; to neplatí
o plnění běžných úkolů, které fyzická osoba zajišťuje sama nebo s pomocí svého manžela
nebo dětí nebo právnická osoba prostřednictvím svých společníků nebo členů anebo je-li
plnění běžných úkolů právnickou nebo fyzickou osobou svěřeno jiné právnické nebo fyzické
osobě, která je povinna toto plnění zajišťovat svými zaměstnanci, které k tomu účelu
zaměstnává v pracovních vztazích podle zákoníku práce. Běžnými úkoly vyplývajícími
z předmětu činnosti se pro tyto účely rozumí zejména úkoly přímo související se zajištěním
výroby nebo poskytováním služeb a obdobnou činností při podnikání podle zvláštních
předpisů, které právnická nebo fyzická osoba provádí v zařízeních určených pro tyto činnosti
nebo na místech obvyklých pro jejich výkon, pod vlastním jménem a na vlastní odpovědnost.
Jinou právnickou nebo fyzickou osobou se pro tyto účely rozumí pouze osoba, jejíž předmět
činnosti zahrnuje i činnosti, které ve smyslu věty druhé má svými zaměstnanci v pracovních
vztazích zajišťovat. Podle tohoto ustanovení tedy bylo rozhodující, jaký předmět činnosti měl
podnikatel zapsán, a který tudíž vykonával pod vlastním jménem a na vlastní zodpovědnost,
a co je nutno rozumět běžným úkolem z takového předmětu činnosti plynoucím, tedy úkolem,
který je podnikatel (zaměstnavatel) povinen zajišťovat svými zaměstnanci. A contrario z toho
plyne rovněž, že v jiných vztazích (občanskoprávních, obchodních) by měl zajišťovat
doplňkové, resp. jiné než běžné činnosti. Pro rozlišení „běžných úkolů“ od doplňkových
činností je určující, zda je zde přímá souvislost se zajištěním výroby a služeb, tedy
s předmětem jeho podnikatelské činnosti, a tedy bez plnění takového úkolu by nebylo možno
činnost samu zajistit, tj. zapsaný konkrétní předmět podnikání provozovat. Dále je určujícím
znakem i to, zda jde o úkol prováděný v zařízeních nebo místech obvyklých pro zapsanou
činnost.
Touto skutečností se však Městský soud v Praze v kasační stížností napadeném
rozsudku nezabýval. Uvedl pouze, že v provozovně žalobce provádělo šestnáct cizích státních
příslušnic baličské a úklidové práce na základě smlouvy o dílo. Poté soud bez bližších úvah
dospěl k závěru, že smlouva o dílo uzavřená s konsorciem, na jejímž základě uvedené osoby
v provozovně žalobce konaly práce, je jen latentní formou tzv. „švarcsystému“, zakázaného
již citovaným §1 odst. 6 zákona o zaměstnanosti účinného do 30. 9. 2004, pročež
konstatoval, že „je tedy zřejmé, že žalobce běžné úkoly (předmět činnosti) nevykonával
prostřednictvím zaměstnanců, kteří by byli v pracovněprávním vztahu“. Na základě toho
shledal soud prvního stupně správní rozhodnutí zákonu odpovídajícím a žalobu zamítl.
Takové odůvodnění rozhodnutí však není dostatečné, neboť z něj není možné seznat,
na základě jakých úvah soud přezkoumal zákonnost rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní
soud zdůrazňuje, že nejprve bylo zapotřebí zjistit, jak blízká byla činnost nebo některá
z činností, kterou uvedené osoby v provozovně stěžovatele prováděly, předmětu činnosti
stěžovatele zapsanému v obchodním rejstříku. Přitom existují určité činnosti, které nemohou
být zásadně brány jako plnění běžných úkolů; typickými jsou například úklidové práce, které
mohou být předmětem běžných úkolů vyplývajících z předmětu činnosti např. u společností
specializovaných na úklidové práce. Soud prvního stupně měl proto vymezit, jaká činnost
byla předmětem činnosti žalobce a z jakého důvodu se v daném případě jednalo o zajištění
plnění běžných úkolů osobami mimo pracovní poměr a tedy o porušení §1 odst. 6 zákona
o zaměstnanosti účinného do 30. 9. 2004. Městský soud v Praze se však vůbec nezabýval
posouzením předmětu činnosti žalobce podle obchodního rejstříku, a tím, zda se činnost,
kterou v daném případě zajišťovaly osoby za základě svých živnostenských listů na základě
smlouvy o dílo uzavřené mezi stěžovatelem a sdružením, shoduje s předmětem činnosti
žalobce. Proto je kasační stížností napadený rozsudek Městského soudu v Praze
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Soud se navíc do všech důsledků nevypořádal ani s námitkou žalobce, že spolupracuje
s fyzickými osobami sdruženými podle §829 a násl. občanského zákoníku. Uvedené
ustanovení občanského zákoníku umožňuje, aby se několik osob sdružilo a společně se
přičinilo o dosažení sjednaného účelu. Okruh účastníků není nijak omezen, takže účastníky
sdružení mohou být jak fyzické, tak právnické osoby. Pro vznik smlouvy se nevyžaduje
písemná forma a sdružení není právnickou osobou a nezapisuje se do obchodního rejstříku.
Formy činnosti účastníka ve prospěch dosažení účelu sdružení mohou být různé, zásadně však
tato činnost musí mít pracovní charakter. Účel sdružení má být jakýkoli zákonný, tedy
i hospodářský za účelem dosažení zisku při společné podnikatelské činnosti. Soud prvního
stupně se k tvrzené existenci sdružení vyjádřil pouze v tom směru, že se jedná toliko o latentní
formu tzv. „švarcsystému“, což nelze považovat za dostačující.
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou pro nepřezkoumatelnost
rozhodnutí soudu prvního stupně pro nedostatek důvodů, a proto rozsudek Městského soudu
v Praze podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. Věc mu současně věc vrátil k dalšímu řízení, v němž
je krajský soud podle odst. 3 téhož ustanovení vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 2 s. ř. s.
Městský soud v Praze v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. dubna 2006
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu