ECLI:CZ:NSS:2006:3.ANS.1.2005
sp. zn. 3 Ans 1/2005 - 113
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce
J. B., zastoupeného advokátkou JUDr. Marcelou Kislingerovou se sídlem Smilova 401,
Pardubice, proti žalovanému Magistrátu města Pardubic se sídlem Pernštýnské nám. 1, za
účasti zúčastněné osoby E., a.s., zastoupené advokátem JUDr. Petrem Fotulem se sídlem
Jahnova 8, Pardubice, o žalobě proti nečinnosti správního orgánu vedené u Krajského soudu
v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích pod sp.zn. 52 Ca 28/2004, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích,
ze dne 26. 8. 2004 č. j. 52 Ca 28/2004 - 67,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce podal včas kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové,
pobočka v Pardubicích, ze dne 26. 8. 2004 č. j. 52 Ca 28/2004 - 67, jímž byla zamítnuta jeho
žaloba proti nečinnosti správního orgánu, přiznáno mu osvobození od soudních poplatků
v plné výši a rozhodnuto, že žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému
se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Z odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá, že žalobce se žalobou podanou dne
3. 5. 2004 domáhal vydání rozhodnutí, kterým by soud uložil žalovanému správnímu orgánu
povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení o tom, že je účastníkem správních řízení
vedených před žalovaným pod čj. OSÚ,OSS/515/1998/Kl, čj. OSÚ,OSS/516/1998/Kl,
čj. OSÚ,OSS/517/1998/Kl, čj. OSÚ,OSS/518/1998/Kl, čj. OSÚ,OSS/519/1998/Kl,
čj. OSÚ,OSS/520/1998/Kl, čj. OSÚ,OSS/521/1998/Kl, čj. OSÚ,OSS/522/1998/Kl,
čj. OSÚ,OSS/523/1998/Kl (dále jen „řízení“). Tato řízení, v nichž rozhodoval žalovaný,
se týkala povolení změn užívání staveb-objektů označených jako C7, C8, C9, C10, C11, C12,
C14, H26 A L8 v areálu z. E. bývalé společnosti S., a.s., P. Tyto stavby sousedí
s nemovitostmi ve vlastnictví žalobce, které jsou v odůvodnění rozsudku specifikovány.
V řízeních nebyl žalobce jejich účastníkem, když nebyl žalovaným zařazen do okruhu
účastníků a nebyla mu zaslána opatření ze dne 6. 3. 1998, kterým byla řízení zahájena.
Žalobce se však domníval, že účastníkem těchto řízení je, a to proto, že je přímo dotčen na
svých právech a právem chráněných zájmech. Toto dotčení žalobce spatřoval v tom, že
v důsledku těchto rozhodnutí byla nově povolena výroba a skladování výbušnin v některých
z uvedených staveb, což ohrožuje majetek, zdraví i život žalobce jako vlastníka sousedních
nemovitostí.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě namítl, že žalobce nebyl v těchto správních řízeních
jejich účastníkem, protože jeho práva či právem chráněné zájmy a povinnosti nemohly být
rozhodnutím dotčeny. Žalovaný při určení okruhu účastníků správních řízení vycházel
ze řádně zjištěného skutkového stavu a pochybení v tomto směru neshledal ani Krajský úřad
v Pardubicích na základě podnětu podle §65 správního řádu. Stavební úřad při určování
okruhu účastníků řízení byl povinen vycházet z toho, že způsob využití uvedených staveb byl
zařazen do stupně „Tajné“ podle zákona č. 148/1998 Sb. a z tohoto důvodu nebyl žalobce
zahrnut do řízení jako jejich účastník. Při určení okruhu účastníků řízení vycházel stavební
úřad z řádně zjištěného skutkového stavu a opíral se o vyjádření Obvodního báňského úřadu
v Příbrami jako dotčeného orgánu státní správy pro výrobu a skladování výbušnin. Žalovaný
navrhl zamítnutí žaloby.
Krajský soud posoudil věc
takto:
Žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v řízení podle části třetí, hlavy
druhé, dílu druhého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) se lze
domáhat, aby v případě nečinnosti správního orgánu mu soud uložil povinnost vydat
rozhodnutí nebo osvědčení. Nelze se však domáhat uložení povinnosti vydat jakékoli
rozhodnutí či osvědčení, ale jen těch rozhodnutí nebo osvědčení, které lze považovat
za správní akty jako výsledky činnosti správních orgánů při výkonu veřejné správy.
Základním předpokladem pro uložení povinnosti správnímu orgánu vydat rozhodnutí
nebo osvědčení je skutečnost, že správní orgán je nečinný při vydání takových rozhodnutí
nebo osvědčení, jenž se vyznačují příslušnými náležitostmi těchto správních aktů. Současně
se musí jednat o takové rozhodnutí, které je oprávněn vydat správní orgán ve věci samé, tedy
materiální správní akt upravující hmotněprávní postavení účastníků správního řízení (§79
odst. 1 s. ř. s.). Ochrany proti nečinnosti správního orgánu se nelze domáhat žalobou
na vydání takového rozhodnutí či osvědčení, jenž nelze pro nedostatek náležitostí správních
aktů za správní akt považovat. Zároveň se nelze domáhat této ochrany uložením povinnosti
vydat rozhodnutí, které nelze považovat za rozhodnutí ve věci samé. Jednou z obsahových
náležitostí správních aktů je skutečnost, že jejich obsah vyjadřuje projev vůle správního
orgánu jako vykonavatele veřejné správy ve věci, jenž směřuje vůči jmenovitě uvedeným
osobám a sleduje zákonem stanovený nebo ze zákona vyplývající účel. Musí se jednat
o takový správní akt, který má mimo jiné dostatečný právní podklad a jeho vydání je
v pravomoci správního orgánu.
Žalobce se domáhal vydání rozhodnutí či osvědčení, které výše uvedené předpoklady
pro uložení povinnosti vydat rozhodnutí či osvědčení nesplňují. Ve správním řízení, o které
v projednávané věci jde, nebyl správní orgán oprávněn vydat rozhodnutí nebo osvědčení
o tom, že žalobce je účastníkem uvedených řízení, protože k vydání takových rozhodnutí
chybí právní podklad. V řízení o změně užívání stavby podle §85 zákona č. 50/1976 Sb.,
stavební zákon, je okruh účastníků tohoto řízení stanoven zákonem, a to v ust. §78
stavebního zákona. Nutno dospět k závěru, že když okruh účastníků řízení o změně užívání
stavby stanoví zákon, nemůže jej vlastním samostatným rozhodnutím stanovit správní orgán.
Žalobcem navrhované uložení povinnosti k vydání rozhodnutí o tom, že žalobce je
účastníkem uvedených řízení, se netýká věci samé, jak požaduje ust. §79 odst. 1 s. ř. s.
Nejedná se tedy o materiální správní akt, ale o procesní rozhodnutí, jehož vydání se nelze
domáhat žalobou na ochranu proti nečinnosti. Z těchto důvodů krajský soud žalobu jako
nedůvodnou zamítl.
Kasační stížnost žalobce podal z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., tedy pro tvrzenou nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení.
V kasační stížnosti žalobce uvádí, že s ním nebylo jednáno jako s účastníkem řízení,
byť s ohledem na ust. §14 odst. 1 správního řádu a s ohledem na skutečnosti uvedené
v žalobě účastníkem byl. Správní úřad pouze vydal své stanovisko o tom, že žalobce
nepovažuje za účastníka řízení, nevydal však o tom rozhodnutí, proti němuž by se žalobce
mohl bránit zákonnými prostředky a dosáhnout tak práva, které mu ze zákona náleží.
Pokud soud tvrdí, že k vydání rozhodnutí správního orgánu o tom, že subjekt je nebo
není účastníkem správního řízení, chybí právní podklad, pak pro takový subjekt neexistuje
právní ochrana a je na uvážení správního orgánu, jak posoudí konkrétní účastenství, neboť
proti pouhému stanovisku správního orgánu neexistuje relevantní právní ochrana.
Okruh účastníků řízení stanoví zákon, avšak stanoví ho takovým způsobem, že je
na uvážení správního orgánu, jak bude nahlížet na konkrétní subjekt práv a povinností, který
se domáhá uznání svých práv. Uvážení a vyjádření vůle správního orgánu musí být dáno
formou správního aktu.
Žalobce navrhl zrušení napadeného rozsudku, nové projednání věci krajským soudem
a vydání rozhodnutí, kterým soud uloží žalovanému povinnost vydat rozhodnutí nebo
osvědčení o tom, že žalobce je účastníkem shora uvedených správních řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti vyvracel její důvodnost a navrhl její
zamítnutí. Stejný návrh učinila zúčastněná osoba.
Nejvyšší správní soud, vázán důvody a rozsahem kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3
s. ř. s.), posoudil věc
takto:
Podle §79 odst. 1 věty první s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které
procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti
správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost
vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
Z tohoto ustanovení vyplývá, že – při splnění podmínek v něm stanovených – se lze
žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu domáhat vydání rozhodnutí ve věci
samé. Takovým rozhodnutím ovšem není to, jehož vydání se žalobce domáhá, tedy
rozhodnutí o tom, že je účastníkem shora uvedených správních řízení. Takové rozhodnutí
by bylo pouze procesním, podkladovým rozhodnutím, jímž by bylo určeno, s kým správní
orgán bude v řízení jako s účastníkem jednat. Nejednalo by se o rozhodnutí ve věci samé.
Žalobce v petitu žaloby sice uvádí, že se žalovanému má uložit povinnost vydat
„rozhodnutí nebo osvědčení“ o tom, že žalobce je účastníkem shora uvedených správních
řízení, z obsahu žaloby však není zřejmé, co žalobce požaduje vydat, protože pojmově není
možné v téže věci vydat jak rozhodnutí, tak osvědčení. O tom, proč žalobce požaduje vydat
osvědčení, že je účastníkem shora uvedených správních řízení, není v žalobě (a ostatně
ani v kasační stížnosti) zmínka. Soudní řád správní pojem osvědčení nedefinuje. Podle teorie
se jím osvědčují (potvrzují) skutečnosti úředně zřejmé, a to buď skutkové, nebo právní. O
skutečnostech v osvědčení uvedených však není sporu či pochybností, jinak by bylo třeba vést
řízení a rozhodnout.
Vzhledem k tomu, že osvědčení pouze potvrzuje skutečnosti úředně známé, nemohlo
by žalovanému být pojmově uloženo, aby vydal osvědčení o tom, že žalobce je účastníkem
shora uvedených správních řízení. Pokud by osvědčení mělo být vydáno, muselo by
obsahovat právě údaj opačný.
V projednávané věci se jednalo o změnu v užívání stavby. Podle §85 odst. 1 věty
druhé stavebního zákona změny ve způsobu užívání stavby, v jejím provozním zařízení,
ve způsobu nebo podstatném rozšíření výroby, popřípadě činnosti, která by mohla ohrozit
zdraví a život nebo životní prostředí, jsou přípustné jen na základě rozhodnutí stavebního
úřadu o změně v užívání stavby; na řízení se vztahují přiměřeně ustanovení §76 až 84.
Podle §78 odst. 1 stavebního zákona, který se mj. vztahuje přiměřeně na řízení
o změně v užívání stavby, účastníkem kolaudačního řízení je stavebník, vlastník stavby,
popřípadě uživatel (provozovatel), je-li v době zahájení řízení znám.
Stavební zákon tak sám stanovil okruh účastníků řízení o změně v užívání stavby.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s právním názorem krajského soudu, že v tomto případě,
kdy okruh účastníků správního řízení je určen zákonem, nemůže tento okruh účastníků
nahradit správní orgán svým rozhodnutím, který by tento okruh stanovil jinak (odlišně).
Ustanovení §14 odst. 1 správního řádu, které vymezuje okruh účastníků správního řízení
obecně, nelze aplikovat v těch případech, kdy je tento okruh určen přímo zákonem.
Ze shora uvedených důvodů se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s názorem krajského
soudu, že v této věci správní orgán nebyl oprávněn vydat rozhodnutí nebo osvědčení o tom,
že žalobce je účastníkem uvedených správních řízení.
Krajský soud ve věci rozhodl v souladu se zákonem, když žalobu zamítl. Kasační
stížnost není důvodná a Nejvyšší správní soud ji zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s.
Žalobce ve věci úspěch neměl a žalovanému nevznikly náklady převyšující jeho běžnou
úřední činnost.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. dubna 2006
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu