ECLI:CZ:NSS:2006:3.AS.25.2005
sp. zn. 3 As 25/2005 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce
J. V., zastoupeného advokátem JUDr. Jiřím Lopojdou se sídlem Solniční 11, Brno, proti
žalovanému Policejnímu prezidiu České republiky se sídlem Strojnická 27, Praha 7, o
přezkoumání rozhodnutí policejního prezidenta ze dne 11. 4. 2002 č. 344, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 22. 12. 2004 čj. 28 Ca
408/2002 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce podal včas kasační stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
22. 12. 2004 čj. 28 Ca 408/2002 - 33, jímž byla odmítnuta pro opožděnost jeho žaloba
proti shora označenému rozhodnutí policejního prezidenta, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání
podané proti rozhodnutí ředitele Policie České republiky, správy Jihomoravského kraje ze dne
14. 12. 2001 č. 5155, kterým byl žalobce propuštěn ze služebního poměru k Policii České
republiky podle §106 odst. 1 písm. d) zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru
příslušníků Policie České republiky (dále jen „zákon č. 186/1992 Sb.“).
Z odůvodnění napadeného usnesení vyplývá, že v žalobě žalobce namítl nezákonnost
napadeného rozhodnutí, přičemž současně uvedl, že napadené rozhodnutí žalovaný doručil
toliko jeho zástupci, nikoli také jemu osobně. Tento postup pokládal žalobce za nesprávný,
neboť měl za to, že zákon č. 186/1992 Sb. upravuje speciálně všechny otázky týkající
se procedurálního řízení ve věcech služebního poměru. Žádné z ustanovení §122 až 138
tohoto zákona neumožňuje doručovat rozhodnutí služebního funkcionáře pouze zástupci
účastníka řízení; proto je nutné rozhodnutí ve věcech služebního poměru doručit přímo
účastníku řízení, tedy v tomto případě žalobci. Zákon č. 186/1992 Sb. podle názoru žalobce
neumožňuje ani podpůrné užití správního řádu. Žalobce též poukázal na nejednotný postup
služebních funkcionářů, kdy rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo doručováno
do vlastních rukou žalobce, zatímco žalobou napadené rozhodnutí bylo doručeno pouze
k rukám zástupce žalobce JUDr. Richarda Nováka. Jelikož byla žaloba podána k poštovní
přepravě dne 11. 6. 2002, domáhal se žalobce postupu podle §250b o. s. ř.,
který by mu zajistil řádné doručení napadeného rozhodnutí.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl zastavení řízení (podle právního stavu účinného
do 31. 12. 2002), protože žaloba byla podána opožděně. Uvedl, že právo příslušníka policie
nechat se zastupovat ve smyslu §14 až 17 zákoníku práce vyplývá z §155 zákona
č. 186/1992 Sb. Dohodou o plné moci a písemnou plnou mocí pro celé řízení zmocnil žalobce
jako účastník řízení zvoleného zástupce mj. i k přijímání doručovaných písemností. Nebyl dán
důvod k tomu, aby rozhodnutí bylo současně či snad dokonce výlučně doručeno žalobci.
Napadené rozhodnutí bylo řádně doručeno zástupci žalobce dne 15. 4. 2002 a téhož dne
nabylo právní moci. Lhůta pro podání žaloby, stanovená zvláštním zákonem, jímž je zákon
č. 186/1992 Sb., činí 30 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí. Tato lhůta marně uplynula dne
15. 5. 2002, když žaloba byla soudu doručena až dne 12. 6. 2002.
Městský soud v Praze ze správního spisu zjistil, že rozhodnutí správního orgánu
I. stupně ze dne 14. 12. 2001 o propuštění ze služebního poměru bylo doručeno žalobci
osobně, proti jeho podpisu dne 21. 12. 2001. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce v zákonné
lhůtě odvolání prostřednictvím zástupce advokáta JUDr. Nováka, který k odvolání připojil
též plnou moc, kterou mu udělil žalobce dne 21. 11. 2001, a v níž ho žalobce zmocnil
k zastupování ve všech právních věcech a mj. též k přijímání doručovaných písemností.
Odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně spolu s přiloženou plnou mocí
bylo správnímu orgánu I. stupně doručeno dne 7. 1. 2002. Žalobou napadené rozhodnutí
pak žalovaný doručil dne 15. 4. 2002 do vlastních rukou zástupce žalobce, advokáta
JUDr. Nováka. Žalobci rozhodnutí doručeno nebylo.
Městský soud v Praze věc posoudil
takto:
Žalobou napadené rozhodnutí bylo v souladu se zákonem žalobci doručeno dne
15. 4. 2002, tedy v den, kdy rozhodnutí bylo doručeno do vlastních rukou zástupce žalobce.
Žalobce v projednávané věci využil svého práva nechat se v řízení ve věci služebního poměru
zastoupit advokátem, jak mu to umožňuje §155 zákona č. 186/1992 Sb. Podle tohoto
ustanovení se na služební poměr policistů obdobně použije zde vyjmenovaných ustanovení
zákoníku práce, mj. též §14 až 17 zákoníku práce, upravujících zastoupení. Správní orgán
I. stupně logicky doručoval své rozhodnutí přímo žalobci, protože se o tom, že žalobce
je zastoupen advokátem, dozvěděl teprve později, kdy mu spolu s odvoláním byla doručena
plná moc zvoleného zástupce. Z ust. §106 odst. 3 a §124 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb.
a z ust. §266a zákoníku práce, které je podle §155 zákona č. 186/1992 Sb. rovněž třeba
použít na služební poměr policistů, je zřejmé, že rozhodnutí o propuštění ze služebního
poměru je třeba policistovi doručit, a to do vlastních rukou. Zákon č. 186/1992 Sb.,
ani zákoník práce však již výslovně neřeší způsob doručování rozhodnutí účastníku
(policistovi) zastoupenému na základě generální plné moci advokátem. Podle názoru soudu
je třeba při řešení této problematiky vycházet ze smyslu zastoupení. Zástupce účastníka
v řízení nejedná sám za sebe; je zástupcem účastníka, hájí jeho zájmy a jedná jeho jménem,
což znamená, že jeho jménem také přijímá doručované písemnosti. K přijímání doručovaných
písemností byl advokát i výslovně zmocněn. Pokud by žalovaný napadené rozhodnutí doručil
přímo žalobci, ztížil by tím možnost zástupci v řízení účinně hájit zájmy žalobce. Takový
postup by ve svém důsledku znamenal popření účelu institutu zastoupení. Proto Městský soud
v Praze dovodil, že rozhodnutí správního orgánu o propuštění ze služebního poměru je nutno
policistovi, který předtím udělil advokátovi ničím neomezenou plnou moc, v níž advokáta
navíc výslovně zmocnil též k přijímání doručovaných písemností, doručovat prostřednictvím
jím zvoleného advokáta.
Městský soud v Praze na podporu těchto argumentů použil též analogii iuris,
a to úpravu doručování obsaženou v občanském soudním řádu, ve správním řádu a v zákoně
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. Příslušná ustanovení těchto zákonů totiž ukládají,
aby v případě, že účastník řízení má zástupce s neomezenou plnou mocí, povinnost doručovat
rozhodnutí pouze zástupci účastníka (s výjimkou případů, kdy rozhodnutí ukládá účastníku
povinnost něco osobně vykonat). Soud nenalezl důvod, proč by žalovaný správní orgán
v projednávané věci měl postupovat odlišně. Proto žalobu jako opožděně podanou odmítl
podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
V kasační stížnosti žalobce tvrdí nezákonnost napadeného usnesení (§103 odst. 1
písm. e) s. ř. s.). Spatřuje ji v tom, že Městský soud v Praze v souvislosti s posuzováním
včasnosti žaloby interpretoval příslušná zákonná ustanovení jednostranně a neobjektivně
ve prospěch jedné ze stran služebního poměru. Vyšel toliko z izolovaného výkladu §155
zákona č. 186/1992 Sb. ve spojení s ust. §14 až 17 zákoníku práce. Soud přehlédl,
že ust. §266a odst. 1 zákoníku práce má kogentní povahu a ukládá, aby tak závažné
rozhodnutí, jímž je rozhodnutí o propuštění policisty ze služebního poměru, doručoval správní
orgán do vlastních rukou žalobce. I kdyby právní úprava v zákoně č. 186/1992 Sb. nedávala
v otázce doručování jednoznačnou odpověď, bylo by třeba vycházet z teleologického
výkladu. Z důvodu vyváženosti je třeba zákonnou úpravou zajistit náležitou právní ochranu
policistovi před mocenskými akty služebního funkcionáře, které směřují k zániku služebního
poměru. Z důvodu vyváženosti poměru ochrany jednotlivých práv mezi účastníky
posuzovaného veřejnoprávního vztahu bylo v ust. §155 zákona č. 186/1992 Sb. uloženo
žalovanému, aby tak závažné a pro žalobce existenční rozhodnutí řádně doručil žalobci do
vlastních rukou.
Opačný výklad, jak jej podal Městský soud v Praze, považuje žalobce za nesprávný
již proto, že užití analogie je v těchto případech nepřípustné. Nepřípustné je tím spíše, že jde
o sankční rozhodnutí žalovaného, jímž byl se žalobcem zrušen služební poměr z důvodu
závažného porušení služební přísahy. S odkazem na specifika rozhodnutí žalovaného
a výslovnou zákonnou úpravu by užití analogie ve svých důsledcích způsobovalo nepřípustné
zhoršení postavení policisty, což by bylo v rozporu se zákazem analogie in mala partem.
Postup podle analogie je z logiky věci vyloučen, protože analogie je omezena
pouze na případy obdobné.
Žalobce dovozuje, že podle jeho názoru okolnost, že byl zastoupen zástupcem
na základě plné moci, nevylučovala postup podle §266a zákoníku práce, spočívající v řádném
doručení odvolacího rozhodnutí žalovaného do vlastních rukou žalobce. Žalobce k tomu
argumentuje i právní úpravou doručování odsuzujícího rozsudku v trestním řízení.
Žalobce tvrdí, že napadeným usnesením byla porušena jeho ústavně garantovaná práva
– právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6
odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Navrhuje, aby napadené
usnesení Městského soudu v Praze bylo zrušeno a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti vyvracel její důvody a navrhl,
aby jako nedůvodná byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud, vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Mezi účastníky nejsou sporné skutkové okolnosti projednávané věci, takže v řízení
o kasační stížnosti jde o posouzení právní otázky, zda v této věci mělo být rozhodnutí
žalovaného doručeno žalobci do vlastních rukou, i když byl zastoupen na základě plné moci
advokátem, anebo zda rozhodnutí mělo být doručeno pouze zástupci žalobce, jak se stalo
v projednávané věci. Od posouzení této právní otázky závisí, zda žaloba k Městskému soudu
v Praze byla podána včas, či nikoliv.
Nejvyšší správní soud posoudil věc
takto:
Podle §155 zákona č. 186/1992 Sb. se na služební poměr policistů použijí obdobně
taxativně uvedená ustanovení zákoníku práce, mezi nimi §14 až 17 a §266a.
Z obdobné (tj. přímé) aplikace §14 odst. 1 zákoníku práce vyplývá, že ve věcech
služebního poměru policistů je možné, aby se policista nechal zastoupit na základě dohody
o plné moci. Zástupce jedná jménem zastoupeného a ze zastoupení vznikají práva
a povinnosti přímo zastoupenému.
V projednávané věci se žalobce nechal na základě dohody o plné moci zastoupit
pro správní řízení advokátem JUDr. Richardem Novákem; z plné moci vyplývá,
že tohoto zástupce žalobce zmocnil i k přijímání doručovaných písemností a žalovaný
mu proto doručil své rozhodnutí.
Ustanovení §266a odst. 1 zákoníku práce, jehož se ve svůj prospěch v kasační
stížnosti žalobce dovolává a tvrdí, že Městský soud v Praze jej přehlédl, nemůže nic změnit na
tom, že žalovaný postupoval v souladu se zákonem, jestliže své rozhodnutí doručil zástupci
žalobce. Toto ustanovení přikazuje zaměstnavateli doručit v něm uvedené písemnosti do
vlastních rukou zaměstnance. To pochopitelně znamená, že, je-li zaměstnanec (policista)
zastoupen tak, jak tomu bylo v projednávané věci, doručuje se rozhodnutí zástupci,
protože zástupce byl v plné moci zmocněn k přijímání doručovaných písemností.
Argumentaci žalobce, který rozlišuje rozhodnutí na závažná (a tedy i jiná, méně
závažná) a podle tohoto zcela vágního rozlišení požaduje doručovat písemnosti (v závažných
případech i do vlastních rukou policisty, v méně závažných případech by patrně postačilo
doručení zástupci), Nejvyšší správní soud zcela odmítá jako účelovou. Ze žádného zákonného
ustanovení nelze takové rozlišení dovodit a žalobce se ani nepokusil dohlédnout,
jaké důsledky by takové rozlišení přineslo.
Náležitá právní ochrana žalobce jako policisty před mocenským zásahem služebního
orgánu byla v projednávané věci zajištěna tím, že rozhodnutí žalovaného bylo doručeno
zástupci žalobce a žalobce měl možnost v zákonem stanovené třicetidenní lhůtě podat
proti němu žalobu k soudu. Pokud tak neučinil, nechránil náležitě svá práva. Jeho vinou tedy
bylo, že Městský soud v Praze žalobu odmítl jako opožděně podanou.
Městský soud v Praze rozhodl v souladu se zákonem a Nejvyšší správní soud kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s.
Žalobce ve věci neměl úspěch a žalovanému nevznikly náklady převyšující jeho běžnou
úřední činnost.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. února 2006
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu