ECLI:CZ:NSS:2006:3.AS.41.2004
sp. zn. 3 As 41/2004 - 190
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobců:
a) Mgr. O. P., b) V. D., zastoupena advokátem Mgr. Ondřejem Peterkou se sídlem Na
Příkopě 15, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje se sídlem
Zborovská 11, Praha 5, za účasti R. C., a. s., zastoupené advokátkou Mgr. Gabrielou
Dudášovou se sídlem Vinohradská 1530/230, Praha 10, v řízení o přezkoumání rozhodnutí
Okresního úřadu Praha – západ ze dne 11. 9. 2001 čj. Výst. 328/1-3215/01-R-Sch, o kasační
stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 2. 2004
č. j. 28 Ca 593/2001 – 144,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobci podali včas kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
25. 2. 2004 čj. 28 Ca 593/2001 - 144, kterým byla zamítnuta jejich žaloba proti rozhodnutí
bývalého Okresního úřadu Praha-západ ze dne 11. 9. 2001 čj. Výst. 328/1-3215/01-R-Sch,
jímž bylo podle §59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, potvrzeno rozhodnutí
Stavebního úřadu Průhonice ze dne 25. 6. 2001 čj. SÚ-328/1-133/2001/ÚR o vydání
územního rozhodnutí na stavbu „S. P.“ pro stavebníka A. G., s. r. o., a odvolání podané proti
prvostupňovému správnímu rozhodnutí bylo zamítnuto.
Z napadeného rozsudku ve vztahu ke kasační stížnosti se podává, že žalobci spatřovali
nezákonnost v opomenutí žalovaného, který nerozhodl o všech námitkách účastníků. Žalobci
konkrétně namítli, že navrhovaná stavba neodpovídá urbanistickému ani architektonickému
charakteru prostředí. Vzhledem k jejímu umístění v rámci zástavby rodinných domků
nezachovává pro vlastníky těchto domků ani pohodu bydlení. Žalobci byli toho názoru,
že správní orgán I. stupně neposuzoval vhodnost umístění stavby v dané lokalitě podle §4
vyhl. č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, neboť v opačném
případě by musel zákonitě dospět k zamítnutí návrhu na vydání územního rozhodnutí.
Žalobci dále namítli, že dosud nebyla předložena žádná relevantní právní záruka zachování
charakteru budovy jako domova důchodců, resp. nájemního bydlení pro seniory.
Působnost po zaniklém správním orgánu druhého stupně přešla na Krajský úřad
Středočeského kraje, který se stal žalovaným (§69 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, dále jen „s. ř. s.“), a který ve vyjádření k žalobě uvedl, že umístění stavby
a její základní objemové a ostatní parametry byly určeny již před zpracováním návrhu
na vydání územního rozhodnutí v pořízeném, projednaném a schváleném územním plánu
sídelního útvaru P.-Č.-Z., resp. v jeho změně č. 1 pro obec P., lokalita M. ze dne 2. 8. 1999. O
vhodnosti umístění stavby bylo tedy rozhodnuto již v rámci územního plánu a stavebnímu
úřadu to již nepřísluší; ten podle §37 stavebního zákona posoudí návrh především z hlediska
péče o životní prostředí a potřeb požadovaného opatření v území a jeho důsledků. Stavební
úřad přezkoumá návrh a jeho soulad s územně plánovací dokumentací a předchozími
rozhodnutími o území, posoudí, zda vyhovuje obecným technickým požadavkům na výstavbu
a obecným technickým požadavkům zabezpečujícím užívaní staveb osobami s omezenou
schopností pohybu a orientace.
Žalovaný dále uvedl, že charakter stavby je dán vymezeným účelem a kapacitou
stavby, včetně její vybavenosti, ve všech souvisejících správních řízeních.
V těchto jednotlivých řízeních je vždy stavebním úřadem přezkoumáván soulad s předchozím
závazným podkladem. Podle §76 a 85 stavebního zákona lze stavbu užívat jen k účelu
určeném v kolaudačním rozhodnutí, popřípadě ve stavebním povolení. Změny ve způsobu
užívání stavby, v jejím provozním zařízení, ve způsobu nebo podstatném rozšíření činnosti,
která by mohla ohrozit zdraví nebo život nebo životní prostředí, jsou přípustné jen na základě
rozhodnutí stavebního úřadu o změně užívání stavby. Tato změna nemůže být povolena,
pokud je v rozporu se závaznou částí územně plánovací dokumentace. Podle §106 odst. 3
písm. c), popř. §105 odst. 3 písm. b) stavebního zákona se považuje neschválená změna
způsobu užívání za porušení zákona. Proto by požadovanou právní záruku z hlediska užívání
stavby bylo možno považovat za předjímání budoucího nezákonného jednání provozovatele
(uživatele). Proto stavební úřad nemohl v řízení uložit dodržení vznesené podmínky na právní
záruku pro užívání stavby.
Městský soud v Praze v odůvodnění rozsudku uvedl všechny podstatné skutečnosti,
které zjistil ze správního spisu; na tuto část odůvodnění (str. 5 - 7) se odkazuje.
Městský soud v Praze věc posoudil
takto:
Podle §39 stavebního zákona v územním rozhodnutí vymezí stavební úřad území
pro navrhovaný účel a stanoví podmínky k ochraně veřejných zájmů v území; jimi zabezpečí
zejména soulad s cíli a záměry územního plánování, včetně architektonických
a urbanistických hodnot v území, věcnou a časovou koordinaci jednotlivých staveb a jiných
opatření v území, požadavky k ochraně zdraví a životního prostředí a rozhodne o námitkách
účastníků řízení. V rozhodnutí o umístění stavby si stavební úřad může v odůvodněných
případech vyhradit předložení podrobnějších podkladů, projektové dokumentace
nebo její části; podle nich může stanovit dodatečně další podmínky, které musí být zahrnuty
do stavebního povolení. Časový aspekt činností podle stavebního zákona se promítá s různou
intenzitou do konstrukce jeho jednotlivých nástrojů. Nejvýrazněji a výslovně je soustavnost
v přístupu k regulaci území vyjádřena v územním plánování. U rozhodování o stavbách
sleduje stavební zákon stanovené požadavky již od jejich vzniku. Územní plány obcí
stanoví urbanistickou koncepci, na jejímž základě se území obce rozvíjí a podle níž je
mj. rozhodováno i v územním řízení. Územní plány obcí jsou zaměřeny na funkční využití
ploch s tím, že řeší jejich přípustné, nepřípustné, popř. podmíněné využití, určují základní
regulaci území a vymezují hranice zastavitelného území obce. Z toho je tedy zřejmé,
že schválený územní plán je závazný pro veškeré rozhodování v území, přičemž územní
rozhodnutí představuje realizační nástroj územního plánování.
V projednávané věci je urbanistická koncepce upravena v územním plánu sídelního
útvaru P.-Č.-Z. ve znění změny č. 1 pro obec P., lokalita M., ze dne 2. 8. 1999. V bodě 3
tohoto územního plánu jsou stanoveny závazné prostorové regulativy, které pro předmětný
objekt představují 4 nadzemní podlaží, přičemž ve střední části se výjimečně toleruje zvýšení
na 5 podlaží (cca 16 m). Soud se proto neztotožnil s tvrzením žalobců, že navrhovaná stavba
neodpovídá urbanistickému a architektonickému charakteru prostředí, neboť s realizací
předmětné stavby je počítáno v územním plánu a byl zohledněn v rozhodnutí správních
orgánů obou stupňů. Námitka je formulována natolik nekonkrétně, že nelze zjistit, proč by
navrhovaná stavba neodpovídala urbanistickému a architektonickému charakteru prostředí.
K požadavku na právní záruku garantující účel stavby jako domova důchodců, soud
položil důraz na závaznost územního plánu pro územní řízení a pro celé stavební řízení
až do kolaudace stavby. Změny ve způsobu užívání stavby jsou přípustné jen na základě
rozhodnutí stavebního úřadu a změna v užívání stavby nemůže být povolena, byla-li
by v rozporu s územním plánem. Stavební zákon je tedy zárukou, že účel stavby bude
zachován, resp. může být změněn pouze postupem a za podmínek stanovených zákonem.
Soud proto považoval tento požadavek za nadbytečný.
Soud podle §78 odst. 7 s. ř. s. žalobu jako nedůvodnou zamítl, když neshledal
důvodné ani ostatní námitky žalobců, které již nejsou předmětem kasační stížnosti.
Žalobci v kasační stížnosti napadli shora uvedený rozsudek z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení (§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.). Žalobci uvedli v kasační stížnosti tyto stížnostní body:
a) Žalobci spatřovali nezákonnost v tom, že správní orgán se vůbec nezabýval námitkou,
že navrhovaná stavba neodpovídá urbanistickému ani architektonickému charakteru
prostředí.
Městský soud v Praze v reakci na tento žalobní bod fakticky došel k závěru,
že vzhledem k začlenění předmětného objektu přímo do územního plánu již správní
orgán není povinen posuzovat, zda navrhovaná stavba odpovídá urbanistickému
a architektonickému charakteru prostředí. Tento právní názor je však nesprávný,
protože je třeba v každém případě respektovat skutečnost, že v územním řízení musí
být vydáno rozhodnutí ve smyslu §32 odst. 1 písm. a) stavebního zákona,
tj. rozhodnutí o umístění stavby. Předmět tohoto řízení je vymezen zejména v §39
stavebního zákona. Takové řízení nemůže být fakticky nahrazeno (resp. nemůže
představovat pouhou formalitu) tím, že se konkrétní stavba „umístí“ již územním
plánem, což se stalo v projednávané věci.
Ze znění ust. §39 stavebního zákona vyplývá, že rozhodnutím v územním řízení
zabezpečí stavební úřad soulad s cíli a záměry územního plánování, včetně
architektonických a urbanistických hodnot. Stavební úřad tedy nemůže na tuto svoji
úlohu zcela rezignovat, a to ani v případě, kdy územní plán již upravuje podrobnosti,
které mají být řešeny teprve v rámci územního řízení.
Zcela zásadní je skutečnost, že řízení o vydání rozhodnutí o umístění konkrétní stavby
je jediným procesním rámcem, v němž subjekty, které mají vlastnická nebo jiná práva
k sousedním pozemkům, která mohou být dotčena umístění zamýšlené stavby, mohou
uplatňovat své námitky proti takové stavbě. Nepochybně faktické odebrání
této „instance“ není v souladu s Listinou základních práv a svobod.
I kdyby žalobci svoji námitku formulovali nekonkrétně, nebyl by stavební úřad
zproštěn povinnosti se s ní vypořádat v takovém rozsahu, aby vydané územní
rozhodnutí splnilo požadavky §47 odst. 3 správního řádu.
Žalobci tedy namítli nesprávné právní posouzení Městského soudu v Praze v části,
v níž se fakticky dovozuje, že stavební úřad již není oprávněn posuzovat vhodnost
umístění stavby (v podobě navrhované v rámci řízení o vydání územního rozhodnutí)
v případech, kdy s umístěním takové konkrétní stavby již uvažuje územní plán.
b) Žalobci spatřovali nezákonnost v tom, že správní orgán vydal územní rozhodnutí
bez poskytnutí záruky zachování účelu stavby.
Městský soud v Praze k této námitce uvedl, že právní záruka garantující účel stavby
jako domova důchodců je dána závazností územního plánu pro územní řízení
a pro celé stavební řízení až do kolaudace stavby. Účel stavby může být změněn
jen postupem a za podmínek stanovených zákonem. Tento soud tedy zásadně
nezpochybňuje právo žalobců vyžadovat záruku takovéto povahy, dochází
však k závěru, že toto zachování účelu užívání stavby v daném případě je zaručeno.
Toto posouzení Městským soudem v Praze považují žalobci za nesprávné.
Stanovisko tohoto soudu je zásadním způsobem ovlivněno skutečností, že již územní
plán „umístil“ předmětnou budovu, přičemž lze i uvažovat o tom, že z územního plánu
lze zjistit konkrétní účelové určení této budovy.
Žalobci se neztotožňují se stanoviskem Městského soudu, že dostatečnou zárukou
toho, že se v budoucnu „nikdy nezmění“ účelové určení budovy jako domova
důchodců, je skutečnost, že by bylo (pro změnu účelového určení) třeba změnit
územní plán. I pokud by změna územního plánu byla potřebná, po vynaložení určitých
finančních prostředků by jistě bylo možno takové změny docílit. Žalobci se však
obávají, že je možné docílit změny účelového určení budovy bez změny územního
plánu, protože ten zašel ohledně předmětného objektu do podrobností, které mají být
řešeny až v rámci územního řízení. Žalobci považují za poměrně pravděpodobné,
že stavební úřad by při případném n ávrhu vlastníka objektu na rekolaudaci posuzoval
pouze, zda by vydáním příslušného rozhodnutí nedošlo k rozporu s obecněji
vymezeným – zda by tedy nebyl vázán nadbytečným konkrétním určením užití
předmětného objektu provedeným přímo v územním plánu.
Žalobci navrhli, aby rozsudek Městského soudu v Praze byl zrušen a věc vrácena
tomuto soudu k dalšímu řízení a aby kasační stížnosti byl přiznán odkladný účinek.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že územní plán obce stanoví
urbanistickou koncepci, řeší přípustné, nepřípustné, případně podmíněné využití funkčních
ploch, jejich uspořádání, určuje základní regulaci území a vymezuje hranice zastavitelného
území obce. Urbanistickou koncepci tvoří zásady hmotově-prostorového uspořádání, základní
architektonické a kompoziční zásady, funkce a limity využití ploch a významných objektů,
uspořádání dopravy a technického vybavení a řešení vazeb zastavěného území a přírodního
prostředí. Součástí závazné části územních plánů je rovněž vymezení ploch pro veřejně
prospěšné stavby, což se stalo i v tomto konkrétním případě – plocha veřejného zájmu
pro objekt S. v rámci navržené zástavby v místní části M.. Tato územně plánovací
dokumentace je závazným podkladem pro vydání územního rozhodnutí, které zpětnou vaz bou
zabezpečuje soulad s cíli a záměry územního plánování, včetně architektonických a
urbanistických hodnot v území. V tomto stádiu není možno rozhodnout, že umístění navržené
veřejně prospěšné stavby je ve vymezené ploše nevhodné. To, že pro stavbu bylo vymezeno
samostatné území, neznamená, že se stavební úřad otázkou konkrétního umístění stavby ze
všech zákonných hledisek nezabývá. V rámci územního řízení a prostřednictvím územního
rozhodnutí dochází ke konkrétnímu umístění stavby ve vymezené ploše a v rámci
stanovených regulativů pro zástavbu navrženou územním plánem.
Pokud jde o poskytnutí záruky zachování schváleného účelu užívání stavby do budoucna,
tento požadavek nemá podle názoru žalovaného oporu v zákoně.
Nejvyšší správní soud, vázán rozsahem a dů vody kasační stížnosti, dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Pokud jde o námitku uvedenou sub a), jejímž obsahem je především tvrzení,
že v územním řízení musí být vydáno rozhodnutí o umístění stavby, které nemůže být
fakticky nahrazeno tím, že se stavba „umístí“ již územním plánem, je třeba konstatovat,
že rozhodnutí o umístění stavby bylo vydáno. K tomu je třeba dodat, že součástí závazné části
územního plánu je rovněž vymezení ploch pro veřejně prospěšné stavby, tedy v projednávané
věci pro objekt S.. Tato část územního plánu je závazným podkladem pro vydání územního
rozhodnutí, v němž se stavební úřad zabývá konkrétním umístěním stavby ze všech
zákonných hledisek. V rámci územního řízení a prostřednictvím územního rozhodnutí
tak dochází ke konkrétnímu umístění stavby na vymezené ploše. Není tedy pravdivé tvrzení
kasační stížnosti, že stavební úřad na svoji úlohu (tedy na vydání rozhodnutí o umístění
stavby) zcela rezignoval, protože toto rozhodnutí vydal.
Nelze souhlasit ani s námitkou, že žalobcům fakticky byla „odebrána instance“, protože řízení
o vydání rozhodnutí o umístění stavby je jediným procesním rámcem, v němž mohou
„sousedé“ uplatňovat své námitky proti stavbě. V projednávané věci správní orgán
nepostupoval tak, že by bylo možno hovořit o „odebrání instance“. V průběhu řízení
o umístění stavby poskytl možnost uplatnit námitky těm subjektům, které má na mysli
ustanovení §34 odst. 1 stavebního zákona (naposledy při ústním jednání konaném dne
10. 5. 2001).
Pokud jde o námitku uvedenou sub b), především je třeba uvést, že žalobci
desinterpretují právní názor Městského soudu v Praze. Z jeho rozhodnutí nelze dovodit,
že zásadně nezpochybňuje právo žalobců vyžadovat záruky, že se charakter stavby
do budoucna nezmění. Městský soud v Praze uvedl, že je třeba položit důraz na závaznost
územního plánu pro územní řízení a pro celé stavební řízení až do kolaudace stavby. Změny
ve způsobu užívání stavby jsou přípustné pouze na základě rozhodnutí stavebního úřadu
a změna v užívání stavby nemůže být povolena, byla-li by v rozporu s územním plánem.
Podle názoru Městského soudu v Praze je tedy samotný stavební zákon zárukou toho, že účel
stavby (bydlení pro seniory) bude zachován, resp. tento účel může být změněn jen postupem
a za podmínek stanovených stavebním zákonem. S tímto názorem Nejvyšší správní soud
souhlasí a doplňuje, že z žádného ustanovení stavebního zákona nelze dovodit oprávnění
žalobců jako účastníků řízení o umístění stavby a o využití území (§34 odst. 1) požadovat
v rámci tohoto řízení záruku, že „nikdy“ v budoucnu nedojde ke změně v užívání stavby.
Nejvyšší správní soud dodává, že další úvahy v kasační stížnosti se pohybují již jen v rovině
spekulací („…žalobci považují za poměrně pravděpodobné, že stavební úřad
by při případném návrhu vlastníka objektu na rekolaudaci posuzoval pouze…“).
Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.). Vzhledem k tomu, že rozhodl ve věci samé, nerozhodoval již samostatně o návrhu
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s. Žalobci ve věci
neměli úspěch a žalovanému nevznikly náklady převyšující jeho běžnou úřední činnost.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. ledna 2006
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu