ECLI:CZ:NSS:2006:3.AS.50.2005
sp. zn. 3 As 50/2005 - 71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce P. S., proti
žalovanému Ministerstvu obrany, se sídlem nám. Svobody 471/27, Praha 6, v řízení o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2005, č. j.
11 Ca 119/2004 – 37,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) se v zákonné lhůtě podanou kasační stížností
domáhal přezkoumání v záhlaví uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen
„městský soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí stěžovatele ze dne 11. 3. 2004. Stěžovatel
tímto rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Vojenského úřadu
sociálního zabezpečení ze dne 8. 1. 2004, o přiznání nároku žalobce na výsluhový příspěvek
ve výši 8780 Kč měsíčně.
Stěžovatel nesouhlasil se závěrem městského soudu, který označil jeho rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Dle názoru stěžovatele městský soud nesprávně
aplikoval zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, konkrétně vzájemné souvislosti
ustanovení §132 až 143 tohoto zákona a vyhlášky č. 268/1999 Sb. Stěžovatel v kasační
stížnosti shrnul průběh předcházejícího správního řízení, kdy žalobci byl přiznán výsluhový
příspěvek podle §142 odst. 1, §132 a §143 zákona č. 221/1991 Sb., citoval znění a obsah
uvedených ustanovení. Mezi stěžovatelem a žalobcem bylo sporné, zda určitou část doby
služby žalobce bylo možno hodnotit jako službu zvláštní povahy či zvláštního stupně
nebezpečnosti. Stěžovatel odkázal na §2 písm. k) vyhlášky č. 268/1999 Sb., která definuje
tyto pojmy. Dle citovaného ustanovení je za takovou službu považováno služební zařazení
vojáka spojené s výkonem služby zahrnující bezprostřední činnost s nebezpečnými
výbušnými, chemickými, otravnými a radioaktivními látkami, laserovým zářením,
nebezpečným elektromagnetickým zářením a původci zvlášť nebezpečných nákaz, včetně
činnosti vykonávané s prokázanými chemickými karcinogeny nebo v prostředí s rizikem
chemické karcinogenity, a to po dobu, po kterou za tuto činnost voják pobíral zvláštní
příplatek. Podmínky poskytování tohoto příplatku pak stanoví §2 nařízení vlády
č. 252/1992 Sb. Mezi služby zvláštní povahy nebo zvláštního stupně nebezpečnosti
dle vyhlášky č. 268/1999 Sb. nejsou považovány služby, při kterých vojáci z povolání
vykonávali práce s rizikem škodlivého působení fyzikálních vlivů. Žalobce byl ve služebním
poměru vojáka z povolání naposledy zařazen na systemizovaném místě starší technik skupiny
předepsaných prací a oprav elektrického a speciálního vybavení opravny proudových letounů
technické letky, z titulu výkonu této funkce mu byl přiznán a vyplácen zvláštní příplatek
za práci ve ztíženém pracovním prostředí podle skupiny I., části E, bodu 1 nařízení vlády
č. 252/1992 Sb., tj. za práci v hluku přesahujícím výši N 115. Dle názoru stěžovatele pobírání
tohoto druhu zvláštního příplatku nemá vliv na zápočet délky doby jeho služby pro účely
výsluhového příspěvku, neboť služební zařazení vojáka z povolání spojené s výkonem
činnosti ve ztížených a zdraví škodlivých pracovních podmínkách způsobených fyzikálními
vlivy není podle §2 vyhl. č. 268/1999 Sb. považováno za službu zvláštní povahy
nebo zvláštního stupně nebezpečnosti.
Stěžovatel popírá tvrzení žalobce, že byl nejméně od 1. 12. 1999 do 30. 11. 2003
služebně zařazen na pracovišti, na kterém byl ohrožen ionizujícím zářením. Žalobce
nezpochybňoval skutečnost, že mu příplatek za toto ohrožení nebyl přiznán. Inspekce ministra
obrany na základě stížnosti žalobce nepřiznání tohoto zvláštního příplatku prošetřila a dospěla
k závěru, že žalobce nevykonával činnost v prostředí, v němž převládaly jím namítané ztížené
a zdraví škodlivé pracovní podmínky, tj. ionizující záření. Toto tvrzení žalobce
nepodporuje ani jím zmiňované rozhodnutí stěžovatele při dozoru nad radiační ochranou
ze dne 21. 11. 2002. Stěžovatel poukazuje na odlišnost nároků vyplývajících z pracovního
zařazení vojáků a nároků souvisejících s jejich výsluhovými náležitostmi.
Určité služební zařazení může být službou zvláštní povahy nebo zvláštního stupně
nebezpečnosti dle §2 písm. k) vyhl. č. 268/1999 Sb. za současného splnění dvou podmínek:
musí se jednat o služební zařazení spojené s výkonem služby zahrnující bezprostřední činnost
s určitými chemickými látkami nebo v určitém prostředí; toto služební zařazení se považuje
za službu zvláštní povahy nebo zvláštního stupně nebezpečnosti jen po dobu, po kterou
dotyčný voják z povolání za tuto činnost pobíral (tedy měl přiznán a také skutečně dostával)
zvláštní příplatek. V případě žalobce však tyto podmínky splněny nebyly. Dle názoru
stěžovatele městský soud při rozhodování věci opomenul, že pokud měl žalobce za to,
že mu náleží zvláštní příplatek za činnost na pracovišti s ionizujícím zářením, měl se pomocí
právních prostředků upravených v zák. č. 221/1999 Sb. domáhat nápravy. Žalobce
až do skončení svého služebního poměru uvedená práva neprosazoval. Pokud se městský
soud neztotožnil s takovýmto právním hodnocením věci, pak právní otázku, která byla
základem jeho rozhodnutí, posoudil nesprávně. Stěžovatel ze všech těchto důvodů navrhl
zrušení napadeného rozsudku městského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení.
Žalobce ke kasační stížnosti nepodal písemné vyjádření.
Městský soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí poukázal na základní námitku
žalobce, kterou bylo tvrzení, že po určitou dobu vykonával práci v pracovním zařazení
v prostředí s ionizujícím zářením, z tohoto důvodu splňoval podmínky pro výplatu příspěvku
za tuto práci. Stěžovatel byl na základě této námitky povinen posoudit, zda pracovní zařazení
žalobce splňovalo kritéria §2 písm. k) vyhl. č. 268/1999 Sb., což však neučinil. Kromě
odkazu na právní úpravu obsahující vymezení služby zvláštní povahy nebo zvláštního stupně
nebezpečnosti a na podmínky, za nichž byl v případě výkonu takové činnosti poskytován
zvláštní příplatek, napadené rozhodnutí neobsahuje závěr o tom, zda žalobce na uvedeném
pracovním zařazení skutečně byl či nebyl vystaven ionizujícímu záření. Pokud by bylo
zjištěno, že žalobce v prostředí s ionizujícím zářením pracoval, bylo by třeba posoudit,
zda v takovém případě lze jeho činnost podřadit pod vymezení služby zvláštní povahy
nebo zvláštního stupně nebezpečnosti. Stěžovatel se k této otázce vůbec nevyslovil,
proto je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů dle §76 odst. 1 písm. a)
zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Ze správního spisu stěžovatele vyžádaného v řízení o žalobě městským soudem byly
zjištěny následující, pro věc rozhodné skutečnosti:
Rozhodnutím Ministerstva obrany, Vojenského úřadu sociálního zabezpečení, ze dne
8. 1. 2004 byl žalobci přiznán od 1. 12. 2003 výsluhový příspěvek ve výši 8780 Kč měsíčně.
Žalobce proti tomuto rozhodnutí podal odvolání, ve kterém namítal nesprávnou výši
započtené doby služby, neboť od roku 1995 prokazatelně pracoval v prostředí v prostředí
s ionizujícím zářením, tato doba mu měla být započtena 1,5násobně dle §2 vyhl. č. 268/1999 Sb. Stěžovatel napadeným rozhodnutím ze dne 11. 3. 2004 odvolání zamítl. V odůvodnění
odkázal na právní úpravu, dle které může být pro účely výsluhového příspěvku hodnocena
doba služby zvláštní povahy nebo zvláštního stupně nebezpečnosti jedenapůlnásobně.
Žalobce byl ve služebním poměru naposledy zařazen na místě, kde mu byl vyplácen zvláštní
příplatek za práci ve ztíženém pracovním prostředí, a to za práci v hluku přesahujícím výši
N 115. Tento druh služby však není dle §2 písm. k) vyhl. č. 268/1999 Sb. ve znění vyhlášky
č. 458/2002 Sb. považován za službu zvláštní povahy nebo zvláštního stupně nebezpečnosti.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatel namítl nesprávné
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a uplatnil tak důvod dle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud
podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. V souladu s tím byl napadený rozsudek přezkoumán
v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že tato není důvodná.
Dle názoru stěžovatele městský soud nesprávně aplikoval ustanovení §132 – 143
zákona č. 221/1999 Sb. a vyhlášku č. 268/1999 Sb. a opomenul jejich vzájemnou souvislost.
K této námitce Nejvyšší správní soud podotýká, že rozhodnutí stěžovatele bylo městským
soudem zrušeno dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek
důvodů. Městský soud tedy ve svém rozhodnutí vůbec neaplikoval stěžovatelem uvedené
právní předpisy, neboť dospěl k závěru, že stěžovatel se nevypořádal s jedinou odvolací
námitkou žalobce týkající se vystavení ionizujícímu záření v průběhu jeho služebního
poměru. Městský soud stěžovateli vytkl, že se v rozhodnutí o odvolání zabýval pouze
skutečností, že žalobce byl v pracovním zařazení vystaven nadměrnému hluku, což nezakládá
nárok na zvýšený zápočet doby trvání služebního poměru, žalobce však v odvolání netvrdil,
že by svůj nárok uplatňoval kvůli nadměr nému hluku, dovozoval jej ze skutečnosti vystavení
ionizujícímu záření, k čemuž se stěžovatel vůbec nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský soud vzhledem k uvedené vadě řízení
nehodnotil (a ani hodnotit nemohl), zda nárok uplatňovaný žalo bcem byl dle zákona
č. 221/1999 Sb. a vyhlášky č. 268/1999 Sb. důvodný či nikoli. Žalobce byl účastníkem
správního řízení, jehož předmětem bylo rozhodnutí o výsluhových náležitostech vojáka
z povolání. Stěžovatel rozhodoval o odvolání dle §142 odst. 1 zák. č. 221/1991 Sb.
Odstavec 4 téhož ustanovení odkazuje v řízení o výsluhových záležitostech na použití
zvláštních procesních předpisů, kterým je zejména zákon č. 582/1991, o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení, konkrétně pak jeho ustanovení §§9, 110 – 112, 117
(dle zákonného odkazu uvedeného u §142 odst. 4 zák. č. 221/1999 Sb.). V souladu s §112
tohoto zákona pro řízení ve věcech důchodového pojištění příslušníků ozbrojených sil platí
obdobně ustanovení hlavy druhé a páté tohoto zákona, s výjimkou §82, 83, §88 odst. 2 a 3,
§109. Součástí hlavy páté, na kterou je odkázáno, je též §108 zák. č. 582/1991 Sb.,
dle kterého platí pro dané řízení obecné předpisy o správní řízení, tj. zákon č. 71/1967 Sb.
(dále jen „správní řád“). Správní řád pak obecně odvolacímu orgánu ukládá povinnost
přezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu (§59 odst. 1 správního řádu), což v sobě
zahrnuje povinnost vypořádat se se všemi odvolacími důvody. Účastník odvolacího řízení
má právo v případě zamítnutí jeho odvolání na srozumitelné sdělení, jakým způsobem byly
posouzeny jeho námitky, a to zcela nezávisle na tom, zda odvolání bylo či nebylo podáno
důvodně. Městský soud tento závěr formuloval shodně, pouze za použití konkrétních
skutečností v dané věci.
Městský soud tedy v napadeném rozsudku nehodnotil opodstatněnost nároku žalobce
dle §143 odst. 1 písm. a) zák. č. 221/1999 Sb., nýbrž konstatoval procesní pochybení
stěžovatele, jehož následkem byl žalobce zkrácen na svém právu seznámit se s důvody
zamítnutí jeho odvolání. Tento postup je zcela v souladu s rozhodnutím Nejvyššího správního
soudu, který v rozhodnutí ze dne 28. 11. 2003, č. j. 7 A 38/2001 - 37, zveřejněným ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 127/2004: „Ruší-li soud rozhodnutí správního
orgánu pro vady řízení [§76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.], nemusí se zabývat správností
právního posouzení věci“. Rozhodnutím městského soudu nebyly zpochybněny závěry
stěžovatele ohledně skutečnosti, že služební zařazení žalobce není z titulu pobírání zvláštního
příplatku za práci v hluku možno považovat za službu zvláštní povahy nebo zvláštního stupně
nebezpečnosti v souladu s vyhl. č. 268/1999 Sb., a není tedy možno ji hodnotit dle §143
odst. 1 písm. a) zák. č. 221/1999 Sb. Městský soud stěžovateli zcela srozumitelně vytkl,
že k tomuto hodnocení je povinen připojit též hodnocení, zda nárok na výsluhový příspěvek
žalobce neovlivnilo vystavení ionizujícímu záření v průběhu jeho služby. Žalobce učinil tuto
skutečnost stěžejní pro posouzení věci v odvolacím řízení, proto se s ní byl stěžovatel jakožto
odvolací orgán povinen vypořádat, a to na základě předpisů o správním řízení (§59 ve spojení
s §47 správního řádu).
Námitka stěžovatele ohledně nesprávného posouzení aplikace zákona č. 221/1999 Sb.,
a vztahu některých jeho ustanovení k vyhlášce č. 268/1999 Sb., nemohla být důvodnou,
neboť městský soud takové právní hodnocení neprovedl. Nejvyšší správní soud přezkoumal
i bez námitky stěžovatele na základě povinnosti stanovené §109 odst. 3 s. ř. s.,
zda rozhodnutí městského soudu není nepřezkoumatelné, případně zda není zatíženo vadou,
která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, přičemž tyto skutečnosti
neshledal. Z odůvodnění rozsudku městského soudu je zřejmé, z čeho dovozoval
nepřezkoumatelnost rozhodnutí stěžovatele, je nutno poznamenat, že stěžovatel ani v kasační
stížnosti netvrdil, že hodnocení vlivu ionizujícího záření na pracovní prostřední žalobce bylo
součástí napadeného rozhodnutí o odvolání.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že stěžovatel se ve vyjádření k žalobě
i v kasační stížnosti s tvrzením žalobce ohledne vlivu ionizujícího záření na jeho pracoviště
vypořádal. Podrobně zde popsal zjištění inspekce ministra obrany, která prověřovala stížnost
žalobce, své závěry ohledně splnění podmínek ust. §2 písm. k) vyhl. č. 268/1999 Sb.,
a též ohledně správného postupu žalobce v dané věci. Městský soud byl však povinen
hodnotit zákonnost rozhodnutí stěžovatele, jehož nedostatky nemohlo zhojit doplnění důvodů
rozhodnutí ve vyjádření k žalobě či v kasační stížnosti. Tento závěr byl již v minulosti
Nejvyšším správním soudem konstatován, když např. v rozhodnutí ze dne 13. 10. 2004,
č. j. 3 As 51/2003 - 58 uvedl: „Nedostatek odůvodnění rozhodnutí vydaného ve správním
řízení nemůže být dodatečně zhojen případným podrobnějším rozborem právní problematiky
učiněným až v kasační stížnosti brojící proti rozhodnutí soudu, jímž bylo správní rozhodnutí
zrušeno jako nepřezkoumatelné pro nedostatky v odůvodnění“.
Kasační stížnost byla ze všech uvedených důvodů shledána nedůvodnou, Nejvyšší
správní soud ji proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s.). Žalobci náklady řízení nevznikly, soud proto rozhodl, že se mu právo
na náhradu nákladů soudního řízení nepřiznává (§60 odst. 4 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2006
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu