ECLI:CZ:NSS:2006:3.AS.54.2005
sp. zn. 3 As 54/2005 - 185
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce O. s. p. H.
d., proti žalovanému Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem Praha 1, Staroměstské nám.
6, za účasti: T. C. Praha, a. s., zastoupené JUDr. Renatou Scholzovou, advokátkou se sídlem
Praha 1, V jámě 12, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 24. 2. 2005, č. j. 8 Ca 42/2004 - 104,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) v záhlaví
uvedený rozsudek Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalovaného čj. 22070/2003/63/O-1991/03, ze dne 21. 11. 2003. Ministerstvo
pro místní rozvoj jím zamítlo opožděná odvolání JUDr. Ing. J. K. a žalobce a nepřípustné
odvolání O. s. H. proti rozhodnutí odboru územního rozhodování Magistrátu hl. m. Prahy, čj.
MHMP/303363/03/OUR/SZ/W, ze dne 9. 7. 2003, jímž bylo rozhodnuto o umístění souboru
rodinných domů, objektu údržby a vertikálního výtvarného prvku, rozšíření komunikací a
inženýrských sítí v kat. území D. v P. 6, na území ohraničeném ze severozápadu ulicí N. Š.,
ze severovýchodu ulicí na F., z jihovýchodu ulicí N. a na západní straně ulicí N. K. a dále
ulicemi Z., N. M. a N. K., o využití pozemků č. parc. 2977/1, 2977/2 kat. území D. pro
otevřené sportovní plochy, pěší cesty, terénní a sadové úpravy a o dělení a scelení pozemků č.
parc. 2977/1 a 2978 kat. území D..
Městský soud v Praze vycházel při posouzení věci z právního názoru Nejvyššího
soudu vyjádřeného v jeho rozsudku č. j. 30 Cdo 2033/2002 ze dne 27. 11. 2003, podle něhož
platná právní úprava neurčuje minimální počet účastníků řízení podmiňující možnost
doručovat veřejnou vyhláškou. To, kdy je počet účastníků velký ve smyslu ust. §61 odst. 4
a §64 odst. 1 a 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavebního
zákona) ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), je zcela ponecháno
na volné úvaze stavebního úřadu. Dále soud odkázal na rozhodnutí zdejšího soudu č. j. 5 A
90/2002 ze dne 4. 7. 2003, podle něhož se pro doručování veřejnou vyhláškou v územním
řízení v plném rozsahu použije ust. §26 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní
řád) ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neboť stavební zákon uvedený
způsob doručování neupravuje. Normativní regulace správního řádu nemůže být dle tohoto
názoru pozměněna §48 vyhlášky č. 132/1998 Sb., vydané podle zmocňujícího ust. §143
stavebního zákona, kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, tedy právním
předpisem nižší právní síly, vydaným toliko k provedení stavebního zákona a nikoliv
správního řádu.
Z ust. §26 správního řádu pak podle Městského soudu v Praze vyplývá, že doručení
veřejnou vyhláškou není doručením ve vlastním slova smyslu, nýbrž nahrazuje uvědomění
účastníků řízení, kteří nejsou správnímu orgánu známí, resp. není znám jejich pobyt, o tom, co
by se jim sdělilo doručenou písemností. Vyvěšení písemnosti provede správní orgán, který má
písemnost doručit, na vlastní úřední desce. Ze správního spisu soud zjistil, že rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně bylo na jeho úřední desce vyvěšeno v souladu se správním
řádem dne 10. 7. 2003 a sejmuto dne 26. 7. 2003, přičemž posledním dnem patnáctidenní
lhůty, tedy dnem doručení byl den 25. 7. 2003. Ode dne 25. 7. 2003 potom běžela další
patnáctidenní lhůta pro podání odvoláno podle §54 odst. 2 správního řádu, který stanoví, že
odvolání je třeba podat ve lhůtě 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí, nestanoví-li jinou lhůtu
zvláštní právní předpis a zvláštní právní předpis v daném případě jinou lhůtu nestanoví. Lhůta
pro podání odvolání uplynula v pondělí 11. 8. 2003. Podal-li stěžovatel odvolání dne 14. 8.
2003, učinil tak opožděně.
Námitku stěžovatele, podle níž je v daném případě rozhodující vyvěšení rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně na úřední desce Úřadu městské části Praha 6, a nikoliv
na úřední desce správního orgánu, který rozhodnutí vydal, neshledal Městský soud v Praze
důvodnou, neboť podle něj nemá zákonného podkladu.
Z uvedených důvodů Městský soud v Praze žalobu podle ust. §78 odst. 3 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)
jako nedůvodnou zamítl.
V obsáhlé kasační stížnosti napadá stěžovatel jednak závěr soudu, že pro počátek běhu
odvolací lhůty je rozhodné vždy vyvěšení na úřední desce orgánu, který rozhodnutí vydal,
jednak závěr, podle něhož se pro doručování veřejnou vyhláškou použije v plném rozsahu
ust. §26 správního řádu.
Co se týká první námitky, je stěžovatel toho názoru, že se v daném případě uplatní
princip subsidiarity, jenž ukládá přiblížit jednání a rozhodování orgánů veřejné správy
co možná nejblíže občanovi tak, aby občan mohl zařídit maximum svých záležitostí na úřadě,
který je v hierarchii veřejné správy co nejníže, tj. co nejblíže místu jeho bydliště. Výklad,
podle kterého je vyvěšení rozhodnutí na úřední desce obce, jejíhož obvodu se týká, pouze
informativní, bez právních důsledků, považuje za absurdní. Účastníci by se totiž z takového
vyvěšení nedozvěděli stěžejní informaci o řízení, tj. kdy bylo vyvěšeno a kdy bude doručeno
a od kdy tudíž poplynou následné, vesměs propadné procesní lhůty. Řádné vyvěšení se všemi
právními důsledky je naopak nezbytné především v místě, jehož se řízení týká, tedy tam, kde
mají své zájmy a často i sídlo či pobyt účastníci řízení. Zvláště u odvolacích řízení bývá nadto
sídlo orgánu, který rozhodnutí vydal, od místa, kterého se rozhodnutí týká, značně vzdáleno.
V případě paralelního vyvěšení na více úředních deskách pak musí být v zájmu jistoty
řádného doručení za rozhodné považováno vyvěšení pozdější. Jen tak je šetřeno účelu daného
institutu, jakož i zásady, podle níž je v případě pochybností nutno užít výklad pro účastníka
příznivější. Stanovuje-li proto právní norma, že je nutno vyvěsit při ediktálním doručování
písemnost na vícero deskách, aniž by zároveň stanovila, které vyvěšení je pro doručení
rozhodné, je nutno považovat za takové vyvěšení v pořadí poslední.
Co se týká posléze uvedené námitky, obsahuje ust. §26 odst. 2 správního řádu obecný
návod, jak doručovat veřejnou vyhláškou. Ust. §42 odst. 2 stavebního zákona, jako speciální
předpis, pak předvídá doručení územního rozhodnutí ve vyjmenovaných případech vyvěšením
po dobu 15 dnů způsobem v místě obvyklým. Upřesnění této úpravy obsahuje ust. §48
vyhlášky č. 132/1998 Sb., podle něhož doručuje-li se rozhodnutí nebo jiné opatření veřejnou
vyhláškou, písemnost se vyvěsí na úřední desce obecního úřadu, jehož územního obvodu
se týká, a správního orgánu, který rozhodnutí nebo jiné opatření vydal. Z citovaného
ustanovení vyplývá, že v prvé řadě se písemnost vyvěšuje na úřední desce obecního úřadu,
jehož územního obvodu se týká, teprve ve druhé řadě pak na úřední desce orgánu, který tuto
vydal, a je zde tedy upřesněn obecný pojem stavebního zákona „způsob v místě obvyklý“.
Z uvedeného je podle stěžovatele zřejmé, že rozhodné pro běh odvolací lhůty je vyvěšení
prvně jmenované.
Kromě toho, že výklad soudu, podle něhož ust. §42 stavebního zákona neupravuje
doručování veřejnou vyhláškou, nýbrž se na jeho základě pouze neformálně informuje
obecenstvo o vydaných rozhodnutích, je v rozporu se smyslem citovaného ustanovení, vedlo
by jeho přijetí podle stěžovatele k dalším absurdním závěrům. Územní rozhodnutí by bylo
lze doručovat veřejnou vyhláškou pouze v případech uvedených v ust. §26 odst. 1 správního
řádu, tj. tehdy, nejsou-li správnímu orgánu účastníci známi. S výjimkou tohoto případu
by bylo nutno doručovat do vlastních rukou, a to i v případech předvídaných ustanovením
§42 odst. 2 stavebního zákona. Pro projednávanou věc by to znamenalo, že přezkoumávané
rozhodnutí dosud nenabylo právní moci, neboť nebylo doručeno účastníkům řízení
do vlastních rukou.
Nesprávný je dle názoru stěžovatele rovněž názor soudu, že vyhláška č. 132/1998 Sb.
je praeter legem, či dokonce contra legem ve vztahu ke stavebnímu zákonu, resp. správnímu
řádu. Naopak její ust. §48 odst. 1 zákonnou úpravu, jak je jejím účelem, žádoucím způsobem
konkretizuje. V případě správnosti závěru o neaplikovatelnosti vyhlášky se pak soud
nevypořádal s otázkou výkladu pojmu způsobem v místě obvyklým. Není totiž zřejmé,
jak dospěl k závěru, že je jím pouze vyvěšení na úřední desce orgánu, který rozhodnutí vydal,
a nikoli úřadu, jehož územního obvodu se týká. Právě posléze uvedený způsob považuje
stěžovatel za v místě obvyklý a doručeno tedy podle něj bylo až vyvěšením na obou těchto
místech.
Za překročení mezí možného výkladu zákona považuje nakonec stěžovatel názor
soudu, podle něhož doručení veřejnou vyhláškou dle §26 správního řádu není doručením
ve vlastním slova smyslu. Stěžovateli navíc není zcela zřejmé, co tímto obratem krajský soud
míní.
Ze všech uvedených důvodů žádá stěžovatel Nejvyšší správní soud, aby napadený
rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Současně žádá, aby byl jeho kasační stížnosti přiznán odkladný účinek.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu uplatněných stížních bodů, avšak dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Ze správního spisu přitom zjistil, že žalovaný sice shledal odvolání stěžovatele
přípustným, dospěl však k závěru, že bylo podáno po uplynutí patnáctidenní lhůty. Vycházel
přitom z úvahy, že jako rozhodný okamžik pro běh lhůty pro doručení územního rozhodnutí
platí ve vztahu ke všem účastníkům jeho vyvěšení na úřední desce správního orgánu,
který rozhodnutí vydal. Ze skutečnosti, že rozhodnutí bylo v souladu s ust. §48 odst. 1
vyhlášky č. 132/1998 Sb. vyvěšeno i na úřední desce úřadu, jehož územního obvodu se týká,
pak dle žalovaného nelze dovozovat, že tímto bylo doručováno podle ust. §42 odst. 2
stavebního zákona, neboť ust. §48 odst. 2 vyhlášky neřeší účinky doručování, nýbrž způsob
oznámení. Konec patnáctidenní lhůty připadl v daném případě na 9. 8. 2003, tj. sobotu.
S ohledem na ust. §27 odst. 2 správního řádu proto lhůta uplynula v pondělí 11. 8. 2003.
Stěžovatel podal odvolání osobně dne 14. 8. 2003, tedy opožděně.
Z originálu prvoinstančního správního rozhodnutí Nejvyšší správní soud ověřil,
že toto bylo vyvěšeno na úřední desce Magistrátu hl. m. Prahy dne 10. 7. 2003 a sejmuto
dne 26. 7. 2003.
Z oznámení Městské části Praha 6 ze dne 1. 8. 2003 adresované odboru územního
rozhodování Magistrátu hl. m. Prahy Nejvyšší správní soud ověřil, že předmětné
prvoinstanční správní rozhodnutí bylo na úřední desce Úřadu městské části Praha 6 vyvěšeno
dne 14. 7. 2003 a sejmuto dne 30. 7. 2003.
V souladu se svou dřívější judikaturou, na níž ostatně stěžovatel v kasační stížnosti
sám odkazuje, konkrétně usnesením svého rozšířeného senátu ve věci č.j. 6 A 100/2002, ze
dne 5. 5. 2004 uvádí Nejvyšší správní soud ke stěžovatelem uváděným stížním bodům
podřaditelným ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. následující:
Obecná úprava oznamování správních rozhodnutí je obsažena v ust. §51 správního
řádu. Z něj vyplývá, že rozhodnutí se „oznamuje“ a toto oznámení se děje buď „doručením“
nebo – za přítomnosti účastníka řízení – „vyhlášením“. Zvláštním ustanovením k této obecné
úpravě je pak ustanovení §26 správního řádu o doručení zvláštní formou - veřejnou
vyhláškou. Uskuteční se tehdy, nejsou-li správnímu orgánu účastníci nebo jejich pobyt známi,
anebo tehdy, stanoví-li to zvláštní předpis. Tímto zvláštním předpisem je nepochybně
také ustanovení §42 stavebního zákona, které však ve skutečnosti upravuje dvojí
problematiku: jednak „oznamování“ rozhodnutí (prvá věta „Veřejnou vyhláškou se oznámí
rozhodnutí“), jednak „doručování“ (druhá věta „Doručení se provede vyvěšením
rozhodnutí…“). Chybí tu tedy afinita se správním řádem, který mluví o „doručení veřejnou
vyhláškou“.
Úprava ust. §42 stavebního zákona je vedena jednak veřejným zájmem na tom,
aby se co nejširší okruh zainteresovaných osob měl možnost seznámit s tím, že o určité věci
bylo vydáno rozhodnutí (rozhodnutí bude proto „oznámeno veřejnou vyhláškou“), jednak
zájmem, cílícím k tomu, aby okamžik doručení byl postaven najisto a nezpochybnitelně,
a nebyl oddalován náhodnými okolnostmi nebo dokonce v důsledku neochoty orgánu obce
(pro kterou také nezřídka bývá vydané rozhodnutí nepříznivé) doručit; proto další věta
jednoznačně stanoví, že „doručení se provede“.
Rozdíl mezi předmětnými instituty je dále v tom, že „doručení“ je podle zákona
nutno provést vyvěšením rozhodnutí samotného; „oznámení“ se proti tomu děje vyhláškou,
aniž by přitom zákon stanovil, že obsahem vyhlášky musí být samotné rozhodnutí; (v praxi
tomu tak ovšem zpravidla je).
Podle ust. §48 odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb. doručuje-li se rozhodnutí nebo jiné
opatření veřejnou vyhláškou, písemnost se vyvěsí na úřední desce obecního úřadu, jehož
územního obvodu se týká, a správního orgánu, který rozhodnutí nebo jiné opatření vydal. Je
zřejmé, že vyhláška směšuje instituty doručení a oznámení dohromady a užívá nesprávného
spojení „doručení veřejnou vyhláškou. Ve svém důsledku tak ovšem provádí něco, co
v zákoně vůbec není. Při poměření dotčených ustanovení stavebního zákona a vyhlášky se tak
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dobral závěru, že z ustanovení §42 odst. 2
stavebního zákona nelze dovodit povinnost vyvěšovat vydané územní rozhodnutí na více
místech s účinkem doručení. Při posouzení, zda úprava §48 vyhlášky č. 132/1998 Sb.
je v souladu se zákonem, pak dospěl rozšířený senát k závěru, že tato úprava je úpravou
contra et praeter legem, a to z následujících důvodů:
Právní institut doručování je v každém procesním předpise jedním z klíčových a bývá
detailně upravován (postačí připomenout např. kasuistickou úpravu v současném občanském
soudním řádu, kde doručování a postup při něm zahrnuje dvacet paragrafů). Na doručování
se upínají ty nejdůležitější důsledky vrchnostenského rozhodování orgánů státní moci
(možnost podat opravný prostředek, správní nebo jinou žalobu, formální i materiální
právní moc, vykonatelnost), obecně řečeno doručením vznikají, zanikají nebo se mění práva
a povinnosti účastníků řízení. Proto je úprava doručování a postupu při něm vždy
vyhrazována zákonu. Odchylky od obecných procesních řádů jsou jistě možné; musí se však
rovněž stát zákonem.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu proto uzavřel, že právní úprava §48
odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb. překročila zákonné zmocnění §143 odst. 1 písm. d)
stavebního zákona, neboť nad rámec zákona upravila podrobnosti při „doručování veřejnou
vyhláškou“; takový právní institut zákon nezná. A dále: zatímco zákon ukládá jediné
doručení, stanoví vyhláška povinnost doručovat v každém dotčeném územním obvodu.
Je tedy tato úprava v rozporu se zákonem a překračuje jeho meze. Soud proto takovou právní
úpravu neužije (čl. 95 odst. 1 Ústavy); použije ustanovení §42 odst. 2 stavebního zákona,
nikoli zmíněné ustanovení prováděcí vyhlášky. Ust. §42 odst. 2 stavebního zákona pak má
být vyloženo tak, že vyvěšení rozhodnutí s účinky doručení se děje pouze u orgánu, který
takové rozhodnutí vydal.
Na podkladě výše uvedeného lze tedy odůvodnění napadeného rozsudku Městského
soudu v Praze vytknout jistou obsahovou skoupost, závěr soudu, podle něhož vyvěsí
rozhodnutí s účinky doručení pouze ten správní orgán, který jej vydal, je třeba posoudit
jako správný. Nelze pak Městskému soudu v Praze spravedlivě vyčítat, že se ohledně aplikace
zákonného předpisu řídil publikovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu, byť byla
tato v době vydání napadeného rozsudku již překonána usnesením jeho rozšířeného senátu.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že závěry Městského soudu v Praze pro danou věc
rozhodné jsou správné a důvod kasační stížnosti podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tudíž
není naplněn.
Jen jako poznámku obiter dictum proto Nejvyšší správní soud uvádí, že i kdyby
připustil právní výklad stěžovatele, bylo by jím podané odvolání proti prvoinstančnímu
správnímu rozhodnutí stále opožděné. Ani v případě, že by bylo vyvěšení na úřední desce
Úřadu městské části Praha 6 právně relevantní a běžela by od něj lhůta pro podání odvolání,
stěžovatel by tuto lhůtu nezachoval. Na zmíněné úřední desce bylo rozhodnutí vyvěšeno dne
14. 7. 2003. „Doručeno“ by tak bylo patnáctým dnem po vyvěšení, tj. dne 29. 7. 2003.
Patnáctý den po takovém doručení je 13. srpen 2003. Stěžovatel podal odvolání až dne
14. 8. 2003, tedy den po uplynutí této hypotetické lhůty.
Ze shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozsudek
Městského soudu v Praze netrpí vadou podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
a kasační stížnost proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Za této procesní situace již Nejvyšší správní soud nerozhodoval samostatně o návrhu
stěžovatele na přiznání odkladného účinku podané kasační stížnosti.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobce měl ve věci
úspěch, žádné náklady řízení o kasační stížnosti mu však prokazatelně nevznikly. Soud mu
proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. listopadu 2006
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu