ECLI:CZ:NSS:2006:3.AS.68.2005
sp. zn. 3 As 68/2005 – 169
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce
T. C. R. a. s., proti žalovanému Českému telekomunikačnímu úřadu, se sídlem Sokolovská
219, Praha 9, za účasti: E. P. spol. s r. o., o žalobě proti rozhodnutí předsedy Českého
telekomunikačního úřadu ze dne 3. 8. 2004, č. j. 17786/2004-603/II., vedené u Městského
soudu v Praze pod sp. zn. 10 Ca 190/2004, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2005, č. j. 10 Ca 190/2004 – 103,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím předsedy Českého telekomunikačního úřadu (dále též „předseda“)
ze dne 3. 8. 2004, č. j. 17786/2004-603/II., bylo podle §60 spr. ř. zamítnuto odvolání žalobce
(dále též „stěžovatel“) proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu (dále též „úřad“)
ze dne 7. 2. 2002, č. j. 5223/2002-610, o udělení telekomunikační licence ke zřizování
a provozování veřejné mobilní telekomunikační sítě v pásmu 450 MHz společnosti E. P.,
spol. s r. o. (dále též „osoba zúčastněná“). Předseda uvedl, že v daném správním řízení bylo
rozhodováno o právech a povinnostech jediného účastníka, a sice společnosti E. P., spol.
s r. o., jež podle §107 odst. 4 zákona č. 151/2000 Sb. o telekomunikacích a o změně dalších
zákonů (dále jen „zákon o telekomunikacích“; s účinností od 1. 5. 2005 zrušen zákonem
č. 127/2005 Sb. – pozn. soudu) sdělila žalovanému údaje, doložila doklady a požádala ve
smyslu §18 zákona o telekomunikacích o udělení telekomunikační licence ke zřizování
a provozování veřejné mobilní telekomunikační sítě v kmitočtovém pásmu 450 MHz;
podmínku účastenství v daném řízení tedy splnila pouze tato společnost. Předseda uvedl, že
rozhodnutím nemohl být žalobce přímo dotčen, neboť mu toto rozhodnutí nestanovilo žádná
práva nebo povinnosti ani nezměnilo jeho právní postavení; proto nebyla splněna podmínka
účastenství v řízení podle §14 odst. 1 druhá část věty před středníkem spr. ř. účinného do 31.
12. 2005. Z §14 zákona o telekomunikacích navíc vyplývá, že jediným účastníkem takového
správního řízení je žadatel o udělení telekomunikační licence; případná vyjádření dalších
subjektů by pak neměla a ani nemohla mít vliv na vydání takové licence. Předseda uvedl, že
se navíc jednalo pouze o nahrazení stávající licence ve smyslu §107 odst. 4 zákona
o telekomunikacích, tedy o obnovu stávající licence, kdy společnost E. P., spol. s r. o.
předložila úřadu všechny potřebné doklady a proto byla jí proto obnovena telekomunikační
licence. Omezit v roce 2002 obnovené licence pouze na analogový systém NMT až do roku
2011 by bylo podle předsedy anachronismem, v rozporu s celoevropským trendem a
s mezinárodně přijatými dokumenty. K tvrzení o rozporu vydaného rozhodnutí se směrnicí č.
2002/77/ES předseda poznamenal, že směrnice byla vydána v září 2002 s termínem
implementace členskými státy do července 2003; předseda však vychází při přezkumu
rozhodnutí podle §65 odst. 3 spr. ř. ze skutkového a právního stavu v době vydání
napadeného rozhodnutí, přičemž k tomuto dni byla vydaná licence v souladu s právním řádem
České republiky; navíc Česká republika ještě nebyla členským státem Evropské unie.
Předseda uzavřel, že jelikož žalobce nebyl účastníkem správního řízení o vydání
telekomunikační licence a nebyl k podání odvolání aktivně legitimován, je jeho odvolání
nepřípustné; přitom odvolá ní přezkoumal i z hlediska, zda neodůvodňuje změnu nebo zrušení
rozhodnutí mimo odvolací řízení a dospěl k závěru, že nikoliv. Předseda neshledal důvodným
ani účelným navrhované vydání předběžného opatření, jímž by bylo společnosti E. P., spol.
s r. o. uloženo zdržet se jakéhokoliv jednání, vedoucího k uvedení technologie C. do provozu
a k zahájení komerčního poskytování telekomunikačních služeb v kmitočtovém pásmu 450
MHz.
Rozsudkem Městského soudu Praze ze dne 21. 9. 2005, č. j. 10 Ca 190/2004-103, byla
zamítnuta žaloba proti tomuto rozhodnutí. Podle soudu nebyl žalobce žadatelem o udělení
telekomunikační licence a proto nemohl mít ani postavení účastníka správního řízení. Soud
se ztotožnil s názorem, že jediným účastníkem řízení o udělení telekomunikační licence
je žadatel o takovou licenci a shledal správným rozhodnutí, podle něhož bylo zamítnuto
odvolání jako podané osobou, která k němu nebyla aktivně legitimována. Podle soudu
napadené rozhodnutí rovněž dostatečně zdůvodnilo, proč není dán ani důvod pro přezkum
rozhodnutí mimo odvolací řízení. Podle soudu nemohl být žalobce zkrácen na svých právech
rozhodnutím žalovaného, neboť se ve věci udělení licence osobě zúčastněné nejednalo
o práva nebo povinnosti žalobce. S ohledem na konstantní judikaturu se soud dále zabýval
i tím, zda je dána žalobní legitimace podle §65 odst. 2 s. ř. s. Vzhledem k interpretaci
účastenství v řízení o udělení licence podle zákona o telekomunikacích, kde účastenství
v řízení stanoví lex specialis, přičemž možnost odklonu od hmotněprávního pojetí účastenství
předpokládá i §14 odst. 2 spr. ř., lze podle soudu dovodit, že u žalobce nebyla dána žalobní
legitimace podle §65 odst. 2 s. ř. s. Soud však závěrem nedospěl k závěru, že by bylo namístě
odmítnout žalobu jako podanou osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Ze všech uvedených
důvodů soud se shora uvedenou argumentací žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Ve včasné kasační stížnosti stěžovatel uplatnil důvody kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., namítá tedy nesprávnou aplikaci §14 odst. 2 zákona
o telekomunikacích a vady řízení před soudem. Stěžovatel namítl, že podle informací, které
má k dispozici, nepodala společnost E. P., spol. s r. o. v roce 2001 výslovnou žádost o udělení
N. L. II, pouze sdělila úřadu údaje a doložila doklady, které jsou uvedeny jako náležitosti a
povinné přílohy telekomunikační licence podle §18 zákona o telekomunikacích. Podle
žalobce se úřad v rozhodnutí o udělení telekomunikační licence společnosti E. P., spol. s r. o.
nezmínil o žádosti o udělení telekomunikační licence. Tato vada řízení měla podle žalobce
vliv na zákonnost napadeného rozsudku, neboť pokud by Městský soud v Praze nevycházel
z toho, že společnost E. P., spol. s r. o. podala žádost o telekomunikační licenci, neaplikoval
by §14 odst. 2 zákona o telekomunikacích. K nesprávné aplikaci §14 odst. 2 zákona o
telekomunikacích žalobce uvedl, že jediný právní důvod, z něhož soud odvodil vyloučení
ostatních osob z licenčního řízení, je §14 odst. 2 zákona o telekomunikacích; toto ustanovení
však na posuzovanou věc nedopadá, neboť zde nebyla dána žádost společnosti E. P., spol.
s r. o. o zahájení řízení o udělení telekomunikační licence; to podle stěžovatele vyplývá i z §
107 odst. 4 zákona o telekomunikacích. I kdyby však §14 odst. 2 zákona o telekomunikacích
na souzenou věc dopadal, nelze jej vykládat tak, že jediným účastníkem licenčního řízení je
žadatel o licenci. Stěžovatel odkázal na zákon o provozování rozhlasového a televizního
vysílání, atomový zákon a vodní zákon, které výslovně stanoví účastenství v řízení jen pro
osobu žadatele. Podle stěžovatele však nelze v praxi vyloučit případy, kdy by účastníkem
licenčního řízení podle zákona o telekomunikacích byla osoba odlišná od žadatele.
Podle stěžovatele se soud měl zabývat tvrzením, že žalobce byl udělením N. l. II
přímo dotčen na svých právech, neboť to je nezbytné pro posouzení druhé definice účastníků
řízení podle §14 odst. 1 spr. ř. Stěžovatel uvedl, že podle §107 odst. 4 zákona
o telekomunikacích museli držitelé pověření a povolení, resp. licencí sdělit žalovanému údaje,
které jsou uvedeny jako náležitosti telekomunikační licence v §18 zákona
o telekomunikacích. Úřad pak po sdělení těchto údajů zpravidla vydával licenční oprávnění,
která z formálního hlediska vyhovovala nové zákonné úpravě, avšak obsahově odpovídala
dosavadním oprávněním. Společnosti E. P., spol. s r. o. však žalovaný udělil N. L. II, která se
lišila formálně i obsahově, zejména v tom, že zatímco původní licence předpokládala zřízení a
provozování pouze analogové sítě určené k přenosům hlasu, nikoliv k datovým přenosům, N.
L. II byla technologicky neutrální v tom smyslu, že umožňovala nejen provozování analogové
radiotelefonní sítě ve standardu N., nýbrž provozování sítě v jakémkoliv mezinárodně
přijatém standardu. Tímto poskytl úřad společnosti E. P., spol. s r. o. podstatnou výhodu,
neboť tato společnost získala v rozporu se zákonem technologicky neutrální licenci, která
umožnila provozování sítě třetí generace. Tato výhoda byla přitom poskytnuta na úkor
žalobce, jenž byl v té době jediným držitelem licence pro provozování sítě třetí generace,
v čemž bylo jeho postavení unikátní a nesouměřitelné s ostatními. Podle stěžovatele se jedná
o takovou výhodu, která zpochybňuje smysluplnost a ekonomickou rentabilitu investice do
telekomunikační licence UMTS jako takové. V poskytnutí neoprávněné výhody společnosti
E. P., spol. s r. o. zřídit a provozovat síť třetí generace je třeba spatřovat přímé dotčená práva
žalobce na zřizování a provozování mobilní telekomunikační sítě ve standardu UMTS: Za
přímé dotčení práv ve smyslu §14 odst. 1 spr. ř. je podle žalobce nutno považovat i situaci,
kdy nehrozí odnětí práva jako takového. Například ve stavebních řízeních jsou běžnými
účastníky řízení i vlastníci sousedních staveb nebo pozemků. Stěžovatel uvedl, že si neumí
představit případ, kdy by vydáním jedné telekomunikační licence mohlo být zasaženo do práv
z jiné telekomunikační licence výrazněji než v souzené věci.
Stěžovatel dále namítl, že je aktivně legitimován k podání žaloby podle §65 odst. 2
s. ř. s., neboť de iure byl účastníkem řízení o udělení N. L. II, ale fakticky tímto účastníkem
nebyl, čímž byl na svých procesních právech zkrácen způsobem, který měl za následek
nezákonné rozhodnutí. Stěžovatel poukázal na rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu
(např. rozsudek ze dne 5. 12. 2003, č. j. 5 A 14/2002-35, publikovaný pod č. 287/2004 Sb.
NSS), podle něhož je rozhodnutí o zamítnutí odvolání jako opožděného podle §60 spr. ř.
rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., tedy že soudní přezkum náleží rozhodnutí i v situaci, kdy
šlo o rozhodnutí o procesním právu a posouzení procení otázky přípustnosti odvolání.
Žalobce v žalobě napadá pouze rozhodnutí žalovaného o odvolání, nikoliv NMT Licenci II.
Těžištěm napadeného rozhodnutí bylo posoudit, zda byl žalobce účastníkem správního řízení
o udělení telekomunikační licence; podle posouzení předsedy Českého telekomunikačního
úřadu žalobce tímto účastníkem nebyl. S ohledem na citované rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu pak lze dovodit, že stěžovatel je aktivně legitimován k podání žaloby podle §
65 odst. 1 s. ř. s. Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby byl rozsudek Městského
soudu v Praze ze dne 21. 9. 2005, č. j. 10 Ca 190/2004-103, zrušen a věc vrácena tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s právním názorem soudu
prvního stupně a zopakoval, že napadeným rozhodnutím nebyla přímo dotčena práva ani
oprávněné zájmy žalobce; jelikož žalobce nebyl účastníkem řízení o udělení telekomunikační
licence, nemohl mít postavení účastníka řízení. Žalovaný uvedl, že jakýmkoliv jeho
regulačním zásahem, tedy i rozhodnutím o udělení telekomunikační licence, jsou nebo mohou
být nepřímo ovlivněny všechny subjekty působící na telekomunikačním trhu, avšak je pouze
na nich, aby dané situaci přizpůsobily svou podnikatelskou strategii. Žalovaný navrhl
zamítnutí kasační stížnosti.
Osoba zúčastněná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní namítá důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud
podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109
odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Předně je zapotřebí ujasnit, jaký druh žalobní legitimace svědčil žalobci v řízení
o žalobě proti rozhodnutí předsedy Českého telekomunikačního úřadu. Podle konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu vyjádřené např. v rozsudku ze dne 5. 12. 2003,
č. j. 5 A 14/2002-35, publikovaném pod č. 287/2004 Sb. NSS, plyne, že „rozhodnutí podle
§60 správního řádu je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.; k podání žaloby
je legitimován účastník, jehož odvolání (rozklad) správní orgán zamítl.“ Žalobce byl tedy
v souzené věci aktivně legitimován podle §65 odst. 1 s. ř. s. k podání žaloby proti rozhodnutí
o zamítnutí odvolání; v případě zamítnutí odvolání jako nepřípustného podle §60 spr. ř.
nabývá prvostupňové rozhodnutí právní moci a není předmětem soudního přezkumu.
V případě podání žaloby proti zamítnutí odvolání jako nepřípustného podle §60 spr. ř.
má stěžovatel k dispozici jednu řádnou a jednu mimořádnou instanci ve správním soudnictví,
jež mají posoudit správnost rozhodnutí o zamítnutí odvolání jako nepřípustného; nelze však
za této situace podrobit soudnímu přezkumu i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
První důvod kasační stížnosti je uveden v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle něhož
lze kasační stížnost podat z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá v tom,
že je na správně zjištěný skutkový stav aplikována nespr ávná právní norma, popřípadě
je aplikována správná právní norma, která je však nesprávně vyložena.
Žalobce namítá, že došlo k nesprávnému posouzení právní otázky účastenství v řízení
o udělení telekomunikační licence. Podle názoru Nejvyššího správního soudu se předseda
Českého telekomunikačního úřadu ve svém rozhodnutí přesvědčivě vypořádal s tím, proč
žalobce nebyl účastníkem správního řízení o udělení telekomunikační licence osobě
zúčastněné; s tímto právním názorem se ztotožnil soud prvního stupně. Podle §14 odst. 1
spr. ř. je účastníkem správního řízení ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech
nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo
povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí,
že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech
přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Předseda ve svém rozhodnutí vysvětlil,
že podle zákona o telekomunikacích je jediným účastníkem řízení o udělení telekomunikační
licence žadatel o tuto licenci, v daném případě tedy osoba zúčastněná. V souzené věci
požádala osoba zúčastněná o obnovení telekomunikační licence v souladu s §107 odst. 4
zákona o telekomunikacích v důsledku změny právní úpravy. Podle tohoto ustanovení jsou
provozovatelé veřejných telekomunikačních sítí a poskytovatelé veřejných telekomunikačních
služeb, kteří provozují telekomunikační činnosti na základě platného pověření nebo povolení
vydaného podle právních předpisů platných před účinností tohoto zákona, povinni nejpozději
do jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona sdělit Úřadu údaje a doložit doklady
vyžadované pro udělení telekomunikační licence v ustanovení §18 tohoto zákona. Nesplní-li
provozovatelé tuto povinnost, pozbude dosavadní pověření, popřípadě povolení platnosti
uplynutím posledního dne lhůty stanovené pro sdělení údajů a doložení dokladů. Nesplňuje-li
provozovatel na základě sdělených údajů a předložených dokladů podmínky stanovené v §18
tohoto zákona, zahájí Úřad řízení o odnětí pověření nebo povolení. Podle §14 odst. 2 zákona
o telekomunikacích se telekomunikační licence udělí na základě žádosti právnické osobě,
jež splní zákonem požadované podmínky; účastníkem takového řízení o udělení
telekomunikační licence mohl být pak toliko žadatel o takovou licenci, v daném případě tedy
společnost E. P., spol. s r. o. Případné vyjádření jiného subjektu uplatněné v rámci takového
licenčního řízení by bylo bez vlivu na průběh řízení. Nejvyšší správní soud se ztotožnil
s názorem Městského soudu v Praze, který toto rozhodnutí shledal zákonu odpovídajícím,
neboť se dostatečně vypořádalo s tím, že žalobci v daném správním řízení o udělení
telekomunikační licence nesvědčilo postavení účastníka řízení; ani podle názoru zdejšího
soudu totiž nebylo možné účastenství žalobce v řízení o udělení telekomunikační licence
společnosti E. P., spol. s r. o. dovodit. Pokud jde na poukaz žalobce na to, že některé právní
předpisy výslovně upravují účastenství v řízení pouze pro „žadatele“, je zapotřebí zdůraznit,
že §14 odst. 2 zákona o telekomunikacích upravuje podmínky pro vydání telekomunikační
licence žadateli o takovou licenci; plyne z něj – byť ne explicitně jako u stěžovatelem
uváděných právních předpisů – že z povahy věci nemůže účastenství v řízení svědčit jinému
subjektu než právě žadateli o licenci; argument žalobce poukazující pomocí jazykového
výkladu na jiné právní předpisy tedy za této situace není právně relevantní. Nejvyšší správní
soud dospěl ze všech uvedených důvodů k závěru, že žalovaný i soud prvního stupně
posoudily právní otázku neexistence žalobcova účastenství ve správním řízení v souladu se
zákonem a proto není dán důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Druhým důvodem kasační stížnosti je důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., podle
něhož je možné podat kasační stížnost z důvodu tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající
v nesrozumitelnosti nebo v nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít tato vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel je přesvědčen, že vada řízení mající vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé
byla způsobena tím, že Městský soud v Praze nezohlednil, že řízení o vydání telekomunikační
licence osobě zúčastněné nepředcházel návrh na zahájení takového řízení. Prvostupňové
rozhodnutí o vydání telekomunikační licence společnosti E. P., spol. s r. o. však nebylo
předmětem soudního přezkumu, jímž bylo toliko rozhodnutí předsedy Českého
telekomunikačního úřadu o zamítnutí odvolání jako nepřípustného podle §60 spr. ř.;
stěžovatel navíc v kasační stížnosti uvedl, že nebrojí proti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně, nýbrž toliko proti rozhodnutí o odvolání. Za této procesní situace tedy nelze
souhlasit s tím, že by rozhodnutí soudu prvního stupně bylo nepřezkoumatelným proto,
že nepodrobilo soudnímu přezkumu žalobou nenapadené rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně.
Nad rámec rozhodnutí Nejvyšší správní soud uvádí, že udělování telekomunikační
licence probíhalo v souzené věci v režimu přechodného ustanovení §107 odst. 4 zákona
o telekomunikacích, jež pro obnovu licence vyžadovalo sdělení údajů úřadu a předložení
potřebných podkladů, výslovně vyžadována však nebyla žádost v žalobcově formálním pojetí.
Úmysl žalobce obnovit telekomunikační licenci by i v případě nepodání formální žádosti byl
nepochybně zřejmý z jeho jednání v souladu s §107 odst. 4 zákona o telekomunikacích.
V této žalobcem tvrzené skutečnosti tedy nemohla být založena vada řízení před soudem
prvního stupně.
Nejvyšší správní soud dospěl proto k závěru, že ani důvod kasační stížnosti podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. není dán a proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl podle
§110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Pokud jde o žalobcem v kasační stížnosti uplatněné návrhy
na důkazy listinami, Nejvyšší správní soud nepřikročil důvod k jejich provedení, neboť
to neshledal být nezbytným pro posouzení žádné z právních otázek předestřených
stěžovatelem v kasační stížnosti. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud navrhované důkazy
neprovedl a o věci samé rozhodl tedy v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 a 7 s. ř. s.,
neboť neúspěšnému žalobci náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému v souvislosti
s řízením o kasační stížnosti žalobce žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Osoba zúčastněná nemá v daném případě podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti, neboť jí soudem nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti
s jejímž plněním by jí vznikly náklady a není dán ani důvod zvláštního zřetele hodný
pro přiznání jiných nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. července 2006
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu