ECLI:CZ:NSS:2006:4.AS.24.2005
sp. zn. 4 As 24/2005 - 133
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Turkové a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce:
O. s. L. X, zast. JUDr. Jiřím Mazalem, advokátem, se sídlem Písek, tř. Národní svobody
26/181, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem České Budějovice,
U Zimního stadionu 1952/2, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) M. P., 2) I. S. a. s.,
3) Ing. Z. K., zast. JUDr. Jiřím Mazalem, advokátem, se sídlem Písek, Národní svobody
26/181 a 4) R. K., o kasační stížnosti žalobce a osoby zúčastněné na řízení Ing. Z. K.
proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 12. 1. 2005,
č. j. 10 Ca 192/2004 – 69,
takto:
I. Kasační stížnosti se zamítají .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 17. 8. 2004, č. j. KUJCK 22015/2004 OÚPI/Ře, bylo
zamítnuto odvolání žalobce a potvrzena rozhodnutí Městského úřadu Písek (dále též „stavební
úřad“) ze dne 15. 3. 2004, č. j. Výst/714/0/2004/Bi.OBEC-Rozh., a ze dne 10. 5. 2004,
č. j. Výst/241/0/2004/Ku.STSL-StPo. Stavební úřad dne 15. 3. 2004 rozhodl, že pan V. K.,
zaměstnanec M. P., není vyloučen z projednávání a rozhodování ve věci žádosti o povolení
stavby „Obytný soubor G. ul. P. – provozní objekty A, B a přípojky vody, kanalizace, plynu
na pozemcích: stavební parcely 357/6, 357/7 a pozemkové parcely 2093/3 v k. ú. P.“.
Rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 10. 5. 2004, č. j. Výst/241/0/2004/Ku.STSL-StPo.,
byla ve sloučeném územním a stavebním řízení na návrh společnosti I. S. a. s. povolena
„Novostavba objektů A, B, přípojky vody, kanalizace a plynu Obytného souboru G. ulice, P.,
na pozemcích: stavební parcely 357/6, 357/7, 2093/3 v katastrálním území P.“. V rozhodnutí
o odvolání žalobce proti uvedeným rozhodnutím stavebního úřadu žalovaný uvedl, že
skutečnost, že pan V. K. je zaměstnancem M. P., zařazeným do stavebního úřadu, v tomto
konkrétním případě nezakládá pochybnost o jeho nepodjatosti v řízení. Žalovaný se v rámci
odvolacího řízení zabýval průběhem řízení před stavebním úřadem i obsahem a náležitostmi
rozhodnutí ve věci a neshledal pochybení ze strany stavebního úřadu. Proto žalovaný odvolání
žalobce zamítl a napadená rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil.
Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, v níž namítal nezákonnost
napadeného rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku
důvodů, neboť v podkladech rozhodnutí nejsou graficky, ani slovně uvedeny rozměry koruny
lípy. Věc nebyla posouzena z hlediska ustanovení §7 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, neboť vzdálenost povolené stavby
od kmene lípy je menší, než obvod koruny lípy. Dále správní orgány nevzaly v úvahu otázku
zvýšení radonového rizika v souvislosti s realizací opatření bránících pronikání radonu
do nové stavby. Podle názoru žalobce skutkový stav, který vzal správní orgán za základ
napadeného rozhodnutí je v rozporu se spisy a vyžaduje zásadní doplnění, došlo
též k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít
za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, v souvislosti s tím, že někteří účastníci byli
ve správním řízení správními orgány opomenuti, neměli možnost hájit svá práva a vyjádřit
se k podkladům pro rozhodnutí. Došlo k porušení ustanovení §3 odst. 2, §4 odst. 2, §18
odst. 3, §21 odst. 2, §33, §51, §53 a §56 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní
řád), ve znění pozdějších předpisů. Dále bylo napadené rozhodnutí vydáno vyloučeným
zaměstnancem správního orgánu V. K., ačkoli námitka podjatosti byla v řízení uplatněna,
čímž podle názoru žalobce došlo k porušení ustanovení §9 odst. 1 a 3 správního řádu. M. P.
bylo vlastníkem pozemků dotčených stavbou, na povolení stavby mělo vlastní zájem, který
vyjádřilo schváleným regulačním plánem, a tudíž nelze nemít pochybnosti o nepodjatosti
zaměstnance M. P., který ve věci rozhodoval. Žalobce odkázal na zákon č. 128/2000 Sb., o
obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, o který svou úvahu o závislosti
zaměstnance na M. P. opírá. Žalobce rovněž namítal, že se správní orgány uplatněnými
námitkami podjatosti zabývaly pouze povrchně, přitom podjatost V. K. byla zřejmá i z toho,
že dne 11. 3. 2004 předjímal závěry jednání; žalobci rovněž neumožnil nahlédnout do
kompletního spisu, ale pouze do jednotlivých listů nebo částí spisu. Žalobce k podjatosti
uvedeného zaměstnance poukázal na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne
3. 10. 2002, č. j. 30 Ca 23/2002 – 17. Žalobce dále namítal, že rozhodnutí správního orgánu
nevychází ze spolehlivě zjištěného stavu věci, ale z rozhodnutí, vyjádření a stanovisek
vydaných zaměstnanci účastníka řízení M. P., kteří jsou také vyloučeni pro pochybnost o
jejich nepodjatosti, rozhodnutí stavebního úřadu neobsahuje předepsané náležitosti a
nesplňuje podmínky rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma Městské památkové zóny P.
Stavební povolení nemělo být vydáno, neboť podle názoru žalobce nejsou splněny podmínky
uvedené v ustanovení §62 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Mohlo by dojít k ohrožení zájmu chráněných
stavebním zákonem či zvláštními předpisy a zhoršení životního prostředí, ovzduší a půdy
výfukovými zplodinami a těžkými kovy a zvýšenou koncentraci radioaktivního radonu. Bylo
by porušeno právo na zachování pohody bydlení. Dále by byl porušen urbanistický a
architektonický charakter Památkové zóny P., a to v souvislosti s poškozením dominantní
solitérní lípy. Rozhodnutí je zmatečné, trpí vnitřním rozporem. Správní orgány se nezabývaly
otázkou, zda je možné stavbu provést bez poškození lípy. Žalobce navrhoval provést důkazy
spisem Krajského úřadu Jihočeského kraje, spisem Městského úřadu Písek, zaměřením a
zakreslením koruny lípy v měřítku projektové dokumentace, stavebním deníkem stavby,
místním šetřením a výslechem konkrétně vyjmenovaných zaměstnanců Města P., Národního
památkového ústavu a znalců z oboru ochrany přírody se zaměřením na dřeviny a ochranu
nemovitých kulturních památek se zaměřením na urbanistiku. Žalobce navrhl, aby soud
napadené rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí stavebního úřadu zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení.
Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 12. 1. 2005,
č. j. 10 Ca 192/2004 – 69, žalobu zamítl, a rozhodl, že se žalovanému ani zúčastněným
osobám nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku uvedl,
že se nemohl zabývat rozšířenými žalobními námitkami, podanými dne 12. 1. 2005,
tedy po lhůtě stanovené v ustanovení §72 odst. 1 s. ř. s. Konstatoval, že napadené rozhodnutí
bylo řádně, srozumitelně a podrobně odůvodněno. Odbor životního prostředí Městského
úřadu Písek, jako dotčený orgán státní správy z hlediska péče o životní prostředí na úseku
ochrany přírody a krajiny, se ke stavbě i k ochraně lípy v projektové dokumentaci vyjádřil.
Znalecký posudek Ing. B. Š., znalce z oboru ochrany přírody ze dne 18. 3. 2004 obsahuje
doporučení preventivních opatření pro období výstavby obytných domů,
při jejichž respektování je předpoklad úspěšného růstu stromu i po dokončení stavebních
prací. K tomuto posudku vyslovil dotčený orgán státní správy požadavek, aby podmínky
k zabezpečení ochrany této lípy po dobu výstavby i po jejím dokončení byly zahrnuty
jako podmínky ve stavebním řízení. Tento požadavek byl stavebním úřadem respektován
a byl zahrnut pod bodem 25 a 26 stavebního povolení. Krajský soud se neztotožnil s názorem
žalobce, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné či nesrozumitelné z důvodu neuvedení rozměrů
koruny lípy v podkladech rozhodnutí, neboť takový požadavek žádný právní předpis
nestanovuje. Ustanovení §46 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze na daný případ
vztáhnout, neboť se nejedná o památný strom ani zvláště chráněnou rostlinu. Ochrana stromu
vydaným rozhodnutím zajištěna byla, a to nad rámec ustanovení §7 zákona o ochraně přírody
a krajiny stanovením ochranného pásma památného stromu obdobně podle ustanovení §46
téhož zákona. Situační nákres ochrany stromu včetně uvedení ochranného pásma tvoří součást
projektové dokumentace. Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku, že správní orgány
nevzaly v úvahu pronikání radonu a zvýšení jeho koncentrace. Ze stavebního povolení
vyplývá, že bylo provedeno měření hodnot objemových aktivit radonu a hodnocení
základových půd se zjištěním, že zkoumaná stavební plocha spadá do kategorie středního
rizika a k tomu byla přijata příslušná ochranná opatření. Vzhledem k tomu, že předmětná
stavba nepodléhá posouzení vlivu stavby na životní prostředí podle zákona č. 100/2001 Sb.,
o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon
o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, nelze postupu
správních orgánů v této otázce vytýkat pochybení a klást další požadavky, které zákon
neukládá. Krajský soud nepovažoval za důvodnou obecně formulovanou námitku rozporu
skutkového stavu a spisového materiálu, neshledal při přezkoumání napadeného rozhodnutí
žádné rozpory a podotkl, že soudu nepřísluší takové rozpory vyhledávat. Krajský soud
neshledal ani podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které by mělo
za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Podle vyjádření soudu žalobce
nekonkretizoval, kteří účastníci řízení byli ve správním řízení opomenuti, a žalobci se všech
procesních práv při správním řízení dostalo. Porušení práv jiných osob se žalobce s odkazem
na výše uvedené ustanovení úspěšně dovolávat nemůže. Krajský soud nesdílí názor žalobce,
že rozhodnutí stavebního úřadu bylo vydáno vyloučenou osobou. Uvedl, že samotný
pracovněprávní vztah pana V. K. ke správnímu orgánu, který prováděl řízení podle platné
dokumentace a platných právních předpisů, nemůže vyvolat pochybnost o objektivitě
projednávání a rozhodování, jestliže reálně neexistují další objektivní okolnosti, které mohou
vést k logickým pochybnostem, že tato osoba má k věci nikoliv nezaujatý vztah. Přitom je
třeba vycházet z právního rozboru skutečností, které vyvolávají u účastníků řízení
pochybnosti, nikoli z jejich subjektivních dojmů. Zaměstnanec úřadu V. K. nerozhodoval ve
prospěch obce, stavební řízení se týkalo zcela odlišného subjektu. Nelze proto argumentovat
předpokladem, že zaměstnanec nebude jednat vůči zaměstnavateli nezávisle a nestranně.
Správní orgány se věcí nezabývaly povrchně, ale vzaly v úvahu aspekty stanovené
v ustanoveních §9 až 12 správního řádu. Tvrzení žalobce, že mu V. K. odmítl předložit
kompletní spis, nebylo doloženo žádnými důkazy. Žalobce rovněž nedoložil, že by došlo k
výměnám listin, které tvoří součást spisu. K námitce žalobce, že rozhodnutí orgánu prvního
stupně nevychází ze spolehlivě zjištěného stavu věci, ale z rozhodnutí, vyjádření a stanovisek,
která jsou v tomto rozhodnutí uvedena, krajský soud konstatoval, že takový postup odpovídá
ustanovení §126 odst. 1 stavebního zákona, podle kterého stavební úřad rozhodne v dohodě,
popř. se souhlasem dotčeného orgánu státní správy, jenž může svůj souhlas vázat na splnění
podmínek stanovených ve svém rozhodnutí, resp. stanovisku, vyjádření, souhlasu či posudku.
Zmíněné podklady pro rozhodnutí nebyly vydány podjatými pracovníky M. P. z důvodů výše
uvedených, námitka podjatosti proti těmto, v žalobě konkrétně neuvedeným pracovníkům,
nebyla ve správním řízení vůbec vznesena a automatické vyloučení těchto pracovníků
namítané žalobcem není v souladu se správním řádem. Krajský soud neshledal v dané
záležitosti porušení základních zásad správního řízení, na které žalobce obecně jejich
demonstrativním výčtem poukazuje. Ani námitku týkající se nesplnění podmínky rozhodnutí
o vyhlášení ochranného pásma památkové zóny, ani námitku porušení ustanovení §62
stavebního zákona, krajský soud neshledal důvodnou. Stavební úřad v souladu s ustanovením
§126 odst. 1 stavebního zákona postupoval podle závazného stanoviska odboru kultury a
cestovního ruchu Městského úřadu Písek, dotčeného orgánu státní správy pro oblast
památkové péče, ze dne 26. 8. 2003, č. j. OKCR/330-520/2003-Zb-A20. Žalovaný tento
postup hodnotil, vyslovil, že stanovisko bylo vydáno stanovenou formou a výstavbu považuje
z hlediska památkové péče za podmínečně přípustnou, když projektová dokumentace stavby
splňuje podmínky stanovené orgánem památkové péče. Stavební úřad nebyl oprávněn
přezkoumat obsah tohoto stanoviska. Správní orgány se zabývaly i splněním podmínek
stanovených v ustanovení §62 stavebního zákona, neboť komplexně posuzovaly podmínky
pro vydání stavebního povolení, které shledaly. Stavba podle krajského soudu nebyla
povolena v rozporu s ustanovením §62 odst. 4 stavebního zákona. Z podkladů stavebního
povolení, které měl stavební úřad k dispozici, takový závěr vyslovit nelze a zároveň nelze
dopředu předjímat, že dojde k žalobcem uváděnému porušení ustanovení §62 stavebního
zákona. To platí i pro žalobcem uváděnou obavu z toho, že uskutečněním stavby by byl
porušen urbanistický a architektonický charakter Městské památkové zóny P. a jejího
ochranného pásma. Krajský soud podotkl, že byly přijaty podmínky, které takovému zásahu
mají zabránit, a dokumentace stavby v souladu s podmínkami městské památkové zóny
zajišťovala přísnější ochranu než stanovené ochranné pásmo. Stavební úřad ve stavebním
povolení podrobně, nad rámec požadavků platné právní úpravy, stanovil podmínky ochrany
lípy jak v době realizace stavby, tak i po jejím dokončení. Nesplnění některých podmínek
předjímat nelze. Žalobcem vznesené námitky krajský soud neshledal důvodnými, a proto
uzavřel, že napadené rozhodnutí nebylo vydáno v rozporu se zákonem. Z těchto důvodů
krajský soud žalobu v souladu s ustanovením §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl jako nedůvodnou.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen stěžovatel) včas kasační stížnost
z důvodů podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Namítal, že krajský soud
nesprávně vyložil ustanovení §109 odst. 1, 2 obecního zřízení, když v rozsudku uvádí,
že „pracovníci úřadu nejsou zaměstnanci obce, ale jsou v pracovním poměru k městskému
úřadu.“ Krajský soud dále nesprávně vyložil ustanovení §9 správního řádu, když zaujal
stanovisko, že pracovník správního orgánu V. K., který je zaměstnancem účastníka řízení,
nebyl vyloučen z projednávání a rozhodování věci. Nerespektoval přitom stanovisko pléna
Ústavního soudu České republiky uvedené v nálezu ze dne 11. 2. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 1/03,
podle něhož v různých řízeních před soudy téhož státu, v situaci procesně velmi podobné,
nemůže být s účastníkem zacházeno různě, aniž by byly zřejmé rozumné důvody pro takový
postup. Ustanovení §9 odst. 1 správního řádu totiž krajský soud účelově vyložil zcela opačně
než v obdobné věci Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 3. 10. 2002, č. j. 30 Ca
23/2002 – 17. Stěžovatel namítal, že jsou-li dány důvody vyloučení podle ustanovení §9
správního řádu, je taková osoba vyloučena ze zákona, nikoli jen tehdy, když účastník řízení
námitku podjatosti uplatní. Rozhodnutí podle ustanovení §12 správního řádu nemůže být
závislé na libovůli orgánu, který o vyloučení rozhoduje, má proto jen deklaratorní povahu.
Krajský soud navíc podle stěžovatele přehlédl, že správní orgány před vydáním rozhodnutí a
stanovisek dotčených orgánů státní správy, která byla podkladem pro vydání stavebního
povolení, nedaly stěžovateli příležitost námitku podjatosti uplatnit, neboť tato rozhodnutí a
stanoviska byla vydána bez vědomí stěžovatele. Krajský soud nezjistil skutečnou velikost
stromu a v rozporu s ustanovením §7 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny učinil závěr,
že ochrana stromu byla vydaným rozhodnutím zajištěna. Ochrana stromu před poškozováním
a ničením nemůže být zajištěna vydáním rozhodnutí o povolení stavby, jejíž uskutečnění by
způsobilo podstatné a trvalé snížení jeho ekologických a estetických funkcí, a jejímž
uskutečněním by se stanoviště stromu zmenšilo tak, že vzniklý prostor by byl menší, než je
prostor nezbytně nutný pro přežití stromu. Stěžovatel s odkazem na obsah spisu konstatoval,
že vydaným rozhodnutím byla povolena stavba, kterou nelze uskutečnit bez poškození
stromu. Namítal, že správní orgány neprovedly navržený důkaz, aby do projektové
dokumentace byla zakreslena lípa v měřítku projektové dokumentace, a neověřily tvrzení
stěžovatele, že požadovanou stavbu nelze provést bez porušení ustanovení §7 zákona o
ochraně přírody a krajiny, neboť prostor vzniklý provedením stavby podle projektové
dokumentace by byl menší než průměr koruny lípy. Podle projektové dokumentace by
rozměry plochy nezastavěného prostoru pro lípu byly 7,12 m x 12,20 m (mezi budovami 9,42
m x 12,20 m), průměr koruny lípy je však větší než 13 m. Plocha vzniklá uskutečněním
stavby tak nemůže být dostatečná pro další růst lípy, jejíž koruna se do tohoto prostoru
nevejde a nemůže v něm dále úspěšně růst. Stěžovatel dále namítal, že krajský soud
nepřezkoumal zákonnost rozhodnutí a stanovisek dotčených orgánů státní správy a dospěl
k nezákonnému závěru, že stavební úřad při postupu podle ustanovení §126 odst. 1
stavebního zákona není vázán kogentním ustanovením §62 téhož zákona. To podle
stěžovatele znamená, že proti nezákonným a zcela zjevně nesmyslným rozhodnutím a
stanoviskům dotčených orgánů státní správy by účastník územního a stavebního řízení neměl
žádný účinný prostředek nápravy. Stěžovatel brojil rovněž proti stanovení okruhu účastníků
v projednávané věci, které je nepřezkoumatelné a jeví známky libovůle a svévole. Ve
stavebním povolení je neurčitě uvedeno, že prostor staveniště se určuje pouze v rozsahu
pozemku, který je ve vlastnictví (užívání) investora, čísla parcel staveniště nejsou ve
stavebním povolení uvedena. Správní orgány mezi účastníky řízení neuvedly vlastníky
nemovitostí sousedících se staveništěm a nevyložily, jakými úvahami se při stanovení okruhu
účastníků řídily, zda mohou či nemohou být stavebním povolením dotčena práva vlastníků
sousedních nemovitostí a proč jako účastníky řízení uvedly jen některé vlastníky sousedních
nemovitostí. Opomenutí některých vlastníků sousedních nemovitostí znamená porušení
rovnosti účastníků řízení, porušení základních pravidel správního řízení a ve svých důsledcích
i porušení ústavně zaručených základních práv a svobod. Jde o podstatnou vadu řízení, která
mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé a která má zásadní význam pro
posouzení právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí podle ustanovení §52 správního řádu,
protože proti rozhodnutí správního orgánu má účastník řízení právo podat odvolání do
patnácti dnů od jeho doručení. Krajský soud dále v napadeném rozsudku nevzal v úvahu, že
Ústavní soud České republiky v nálezu ze dne 15. 1. 2004, sp. zn. IV. ÚS 656/02, zaujal
stanovisko, že i ve vztahu k okruhu účastníků je pro správní soud rozhodující skutkový stav,
jak jej zjistil správní orgán, to ovšem pouze za předpokladu, že skutková zjištění provedená
správním orgánem jsou úplná a bezvadná. Při nedostatečnosti nebo vadách provedeného
dokazování je povinností správního soudu napadené správní rozhodnutí zrušit jako
nezákonné. Krajský soud měl proto napadená správní rozhodnutí pro nedostatek skutkových
zjištění nutných ke správnému stanovení okruhu účastníků řízení zrušit. Stavební úřad ve
stavebním řízení nepřezkoumal, zda je zajištěna komplexnost a plynulost výstavby, zda je
zajištěno včasné vybudování technického, občanského nebo jiného vybavení potřebného
k řádnému užívání, jak byl podle ustanovení §62 odst. 1 písm. c) stavebního zákona povinen
učinit. Podle stěžovatele není zajištěna komplexnost a plynulost výstavby, protože dosud není
povolena stavba komunikace potřebné k řádnému užívání a ani jednu ze staveb, které
stavebník v této části města prováděl, včas nedokončil. Krajský soud jako nadbytečné
neprovedl důkazy výslechem zaměstnanců stavebního úřadu, které stěžovatel navrhl
k prokázání svých tvrzení, a v odůvodnění rozsudku uvedl, že žalobce nedoložil, že by došlo
k výměnám listin, které tvoří součást spisu. Krajský soud nevzal v úvahu, že nesourodá změť
písemností, které správní orgán žalobci po jednotlivých listech předkládal, není správním
spisem. Krajský soud v odůvodnění rozsudku nespecifikuje listiny provedené jako důkazy a
provedené důkazy nehodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení
před správním orgánem. Stěžovatel krajskému soudu dále vytkl, že jej nevyzval k odstranění
vad žaloby ze dne 24. 9. 2004 a nezabýval se námitkou žalobce, že skutkový stav, který vzal
správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy a vyžaduje zásadní
doplnění. Krajský soud tedy ke škodě stěžovatele nesplnil svou poučovací povinnost
Stěžovatel navrhl, aby byl napadený rozsudek krajského soudu zrušen a věc byla vrácena
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
12. 1. 2005, č. j. 10 Ca 192/2004 – 69, podal rovněž Ing. Z. K., osoba zúčastněná na řízení.
Ing. Z. K. namítal, že krajský soud nesprávně vyložil ustanovení §109 odst. 1, 2 obecního
zřízení, když v rozsudku uvádí, že „pracovníci úřadu nejsou zaměstnanci obce, ale jsou
v pracovním poměru k městskému úřadu.“ Krajský soud dále nesprávně vyložil ustanovení
§9 správního řádu, když zaujal stanovisko, že pracovník správního orgánu V. K. nebyl
vyloučen z projednávání a rozhodování věci. Nerespektoval přitom stanovisko pléna
Ústavního soudu České republiky uvedené v nálezu ze dne 11. 2. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 1/03,
podle něhož v různých řízeních před soudy téhož státu, v situaci procesně velmi podobné,
nemůže být s účastníkem zacházeno různě, aniž by byly zřejmé rozumné důvody pro takový
postup. Ustanovení §9 odst. 1 správního řádu totiž krajský soud účelově vyložil zcela opačně
než v obdobné věci Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 3. 10. 2002, č. j.
30 Ca 23/2002 – 17. Skutečnost, že pracovník stavebního úřadu je zaměstnancem účastníka
řízení, je podle názoru Ing. Z. K. dostatečným důvodem pro pochybnosti o jeho nepodjatosti a
pro jeho vyloučení z projednávání a rozhodování věci pro jeho poměr k účastníku řízení.
Zdůraznil podřízenost pana V. K. a jeho závislost na orgánech zaměstnavatele, povinnost dbát
pokynů nadřízených a ekonomickou závislost na zaměstnavateli, účastníku řízení. Ing. Z. K.
namítal, že jsou-li dány důvody vyloučení podle ustanovení §9 správního řádu, je taková
osoba vyloučena ze zákona, nikoli jen tehdy, když účastník řízení námitku podjatosti uplatní.
Rozhodnutí podle ustanovení §12 správního řádu má jen deklaratorní povahu. Krajský soud
navíc podle Ing. Z. K. přehlédl, že správní orgány před vydáním rozhodnutí a stanovisek
dotčených orgánů státní správy, která byla podkladem pro vydání stavebního povolení, nedaly
žalobci příležitost námitku podjatosti zaměstnanců příslušných správních orgánů uplatnit,
neboť tato rozhodnutí a stanoviska byla dotčenými orgány státní správy vydána bez vědomí
žalobce. Krajský soud nesprávně uvedl, že ustanovení §46 a §48 zákona o ochraně přírody a
krajiny nelze na daný případ vztáhnout. Naopak stavební úřad v podmínce č. 25 výroku
stavebního povolení stanovil užití §46 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ing. Z. K. dále
namítal, že kogentní ustanovení §62 stavebního zákona není ustanovením §126 odst. 1 téhož
zákona dotčeno. Postup podle stanoviska dotčeného orgánu státní správy v souladu s
ustanovením §126 odst. 1 stavebního zákona není zárukou spolehlivě zjištěného stavu věci a
nevylučuje možnost, že by uskutečněním nebo užíváním stavby mohly být ohroženy zákonem
chráněné zájmy. Toto nebezpečí je tím větší, že stanovisko dotčeného orgánu státní správy se
účastníkům správního řízení nedoručuje a účastníci řízení se proti němu nemohou odvolat, ani
je nemohou napadnout samostatnou žalobou ve správním soudnictví. Krajský soud však
správnost rozhodnutí a stanovisek dotčených orgánů státní správy nepřezkoumal. Ing. Z. K.
dále namítal, že správní orgány s ním nejednaly jako s účastníkem řízení, ačkoliv mohl být
rozhodnutím vydávaným ve sloučeném územním a stavebním řízení dotčen na svých právech,
jako je právo na pokojné užívání majetku, a znemožnily mu uplatnit jeho procesní práva
zajišťující řádné a spravedlivé projednání věci. Krajský soud nerespektoval nález Ústavního
soudu České republiky ze dne 15. 1. 2004, sp. zn. IV. ÚS 656/02, podle kterého je pro správní
soud i ve vztahu k okruhu účastníků rozhodující skutkový stav, jak jej zjistil správní orgán, to
ovšem pouze za předpokladu, že skutková zjištění provedená správním orgánem jsou úplná a
bezvadná. Při nedostatečnosti nebo vadách provedeného dokazování je povinností správního
soudu napadené správní rozhodnutí zrušit jako nezákonné. Stavební úřad při stanovení okruhu
účastníků v projednávané věci bez jakýchkoliv skutkových zjištění a bez jakéhokoliv
odůvodnění opomenul Ing. Z. K., spoluvlastníka pozemků a staveb, které mají společnou
hranici se staveništěm. Postup stavebního úřadu je v tomto směru nepřezkoumatelný, když
stanovení okruhu účastníků řízení stavebním úřadem je v rozporu s regulačním plánem a
projektovou dokumentací. Ing. Z. K. dále namítal, že mu jako účastníku řízení napadené
rozhodnutí správního orgánu nebylo doručeno, tudíž nemohlo nabýt právní moci. Krajský
soud však tuto námitku v napadeném rozsudku neuvedl a vůbec se jí nezabýval. Stavební úřad
porušil ustanovení §34 a §59 stavebního zákona tím, že Ing. Z. K. jako účastníka řízení
záměrně opomenul, přestože věděl o možnosti nadměrného obtěžování okolí. Dále byla
namítána zmatečnost napadeného rozsudku, když osoba zúčastněná na řízení před soudem,
která podle ustanovení §34 odst. 1 s. ř. s. byla nebo mohla být vydáním správního rozhodnutí
přímo dotčena ve svých právech, byla správními orgány opomenuta jako účastník řízení,
přestože byla podle ustanovení §34 a §59 stavebního zákona také zcela nepochybně
účastníkem předchozího správního řízení. Krajský soud však v rozsudku nevyložil, proč za
tohoto stavu napadené správní rozhodnutí nezrušil. Krajský soud rovněž neprovedl žádné
navržené důkazy, kterými bylo možno prokázat tvrzení žalobce, a porušil ustanovení čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, když ve svém rozhodnutí nevyložil, z jakých
důvodů navržené důkazy neprovedl. Správní orgány neprovedly důkaz navržený účastníkem
správního řízení, aby do projektové dokumentace byla zakreslena lípa v měřítku projektové
dokumentace, a neověřily tvrzení účastníka, že požadovanou stavbu nelze provést bez
porušení ustanovení §7 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť prostor vzniklý
provedením stavby podle projektové dokumentace by byl menší než průměr koruny lípy.
Podle projektové dokumentace by rozměry plochy nezastavěného prostoru pro lípu byly 7,12
m x 12,20 m (mezi budovami 9,42 m x 12,20 m). Průměr koruny lípy je větší než 13 m.
Soudní znalec, orgán ochrany přírody, stavební úřad, odvolací orgán i soud zaujali stanovisko,
že plocha vzniklá uskutečněním stavby bude dostatečná pro další růst lípy, avšak koruna lípy
se do uvedeného prostoru nevejde, tím méně může v tomto prostoru dále úspěšně růst. Ing. Z.
K. uzavřel, že pokračováním stavby podle stavebního povolení jsou bezprostředně ohroženy
zájmy chráněné zákonem, a proto navrhl, aby byl napadený rozsudek krajského soudu zrušen
a věc byla vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že podjatost
při projednávání konkrétní záležitosti musí být prokázána příslušnému zaměstnanci
a skutečnost, že pracovník je zaměstnancem účastníka řízení, není sama o sobě dostatečným
důvodem pro pochybnosti o jeho nepodjatosti a pro jeho vyloučení z projednávání
a rozhodování věci. K tomu odkázal na jeden z posledních rozsudků Nejvyššího správního
soudu, který vyjadřuje postoj k podjatosti úředníků z titulu pracovně právního vztahu
k příslušnému městu či obci. Zákon výslovně předpokládá a vyžaduje, aby tito úředníci
rozhodovali i o právech a povinnostech svých zaměstnavatelů, pokud vykonávají přenesenou
působnost, což nemůže být bez dalšího důvodem k podjatosti těchto úředníků. Aby se stala
námitka podjatosti důvodnou, musela by nastat ještě jiná skutečnost než pouhý
zaměstnanecký poměr, osvědčující prokazatelné ovlivnění úředníka v konkrétním případě.
Žalovaný dále odmítl názor, že účastníky řízení měli být i R. K. a Ing. Z. K., kteří jsou
majiteli pozemků parc. č. 72/2 a 342. Vymezení okruhu účastníků sloučeného územního a
stavebního řízení vyplývá jednoznačně z ustanovení §32 a §59 stavebního zákona. V každé
projednávané věci je nutno vždy uvážit, kteří z vlastníků sousedních pozemků a staveb na
nich mohou být vydaným rozhodnutím přímo dotčeni ve svých vlastnických či jiných
právech. Jedná se o záležitost spadající do okruhu volného správního uvážení, které musí být
v mezích stanovených zákonem a musí vycházet z povahy posuzovaného opatření či návrhu a
jeho dopadů. V konkrétním případě má pozemek parc. č. 2093/3 v k. ú. P. charakter místní
komunikace, kde uložení sítí k předmětné stavbě proběhne ve vzdálenosti cca 50 m od hranice
pozemku parc. č. 72/2 v majetku R. K. a Ing. Z. K. Při akceptování právní úvahy stěžovatele
by pak museli být účastníky předmětného řízení všichni majitelé parcel přiléhajících k
předmětné komunikaci. Okruh účastníků musí být vždy vymezen ve správním rozhodnutí, což
Městský úřad Písek ve svém rozhodnutí ve věci učinil. Žalovaný zdůraznil, že R. K. a Ing. Z.
K. v průběhu řízení nežádali o účastenství v předmětném sloučeném řízení z titulu
vlastnického práva k pozemku parc. č. 72/2 v k. ú. P. ve vztahu k sousednímu pozemku parc.
č. 2093/3 v k. ú. P., i když jako zástupci občanského sdružení L. se účastnili sloučeného
územního a stavebního řízení a zcela prokazatelně o celém průběhu řízení byli řádně
informováni. Podle názoru žalovaného měli možnost uplatnit své právo být účastníkem řízení
ještě v době před nabytím právní moci předmětného rozhodnutí, R. K. a Ing. Z. K. se však
svého práva účastenství u správních orgánů vůbec nedomáhali. Žalovaný konstatoval, že
správní orgán stanovil ochranu stromu nad rámec zákona takovým způsobem, který podle
názoru dotčeného orgánu státní správy dostatečně pokryje ochranu stromu při stavbě i dalším
užívání nemovitosti. Z předložené spisové dokumentace vyplývá, že ochranou předmětného
stromu se zabývaly dotčené orgány státní správy včetně vypracování odborného posudku.
Dále byla situace ochrany lípy zabudována do projektu pro stavební povolení, kde je
zakreslena podrobně situace umístění stromu a způsob jeho ochrany v průběhu stavby, včetně
vymezení ochranného pásma a vytyčení životního prostoru (v rozsahu 9,8 x 12 m). Toto
opatření bylo přijato i přes skutečnost, že příslušný zákon o ochraně přírody a krajiny
nevyžaduje takovýto způsob stanovení ochrany, pokud se nejedná o památný či zvláště
chráněný strom. Podle názoru žalovaného dotčený orgán státní správy popsal a stanovil
ochranu lípy v maximálním možném rozsahu. Žalovaný podotkl, že nelze předjímat, že
podmínky ochrany stromu nebudou naplněny a dojde k jeho poškození. Je povinností
stavebníka vyrovnat se se všemi podmínkami stavebního povolení včetně odpovědnosti za
případné nesplnění některých podmínek. Ale rozhodně nelze akceptovat názor, že stavba
neměla být povolena, protože lze předpokládat, že některé podmínky stavebního povolení
nebudou dodrženy. Z uvedených důvodů žalovaný označil kasační stížnost za nedůvodnou a
navrhl její zamítnutí.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel a osoba zúčastněná
na řízení uplatnili ve svých kasačních stížnostech. Neshledal přitom vady podle ustanovení
§109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnosti nejsou důvodné.
Z textu kasačních stížností vyplývá, že je stěžovatel a osoba zúčastněná na řízení
podali z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b), c) a d) s. ř. s.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně
zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován správný
právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán
v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu,
nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou
vadu soud, který ve věci rozhodoval, měl napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit;
za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro nesrozumitelnost.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené zmatečnosti řízení před soudem spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení,
ve věci rozhodoval vyloučený soudce nebo byl soud nesprávně obsazen, popřípadě bylo
rozhodnuto v neprospěch účastníka v důsledku trestného činu soudce.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu spočívající v tom, že krajský soud ve svém rozhodnutí nevyložil,
proč nepovažuje Ing. Z. K. za účastníka správního řízení, ačkoli s ním jedná jako s osobou
zúčastněnou na řízení před soudem. Nepřezkoumatelnost spatřují stěžovatel a Ing. Z. K. dále
v tom, že krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku neuvedl, z jakých důvodů
neprovedl navržené důkazy, nespecifikoval provedené listinné důkazy, a nezabýval se
námitkou Ing. Z. K., že mu napadené rozhodnutí správního orgánu nebylo doručeno. Dále byl
namítán nesprávný postup při hodnocení důkazů a skutečnost, že krajský soud nepřezkoumal
správnost rozhodnutí a stanovisek dotčených orgánů státní správy. Pokud by byla některá z
uvedených námitek důvodná, již tato okolnost by musela vést ke zrušení rozsudku krajského
soudu, aniž by se Nejvyšší správní soud mohl zabývat právním posouzením jednotlivých
otázek.
Výše naznačená pochybení však Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku
krajského soudu neshledal.
Nejvyšší správní soud k posuzované věci uvádí, že je třeba si uvědomit,
v jakém postavení v projednávané věci vystupoval žalobce, nyní stěžovatel, tj. O. s. L. X (dále
též jen sdružení). Konkrétně bylo třeba se zabývat otázkou, zda se žalobní legitimace tohoto
sdružení zakládala podle §65 odst. 1 nebo odst. 2 citovaného ustanovení. Pro výklad
uvedených ustanovení použil Nejvyšší správní soud usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42.
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. je k žalobě oprávněn ten, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím
správního orgánu zkrácen na svých právech. Toto zkrácení, tj. porušení nebo ohrožení
subjektivních žalobcových práv, se mohlo udát buď přímo samotným rozhodnutím nebo tím,
že správní orgán v řízení, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí, porušil žalobcova
procesní práva. V každém případě žalobce musí tvrdit zkrácení na svých vlastních
subjektivních právech, tj. musí jít o subjektivní práva náležející žalobci, a nikoliv osobě třetí.
Ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. rozšiřuje žalobní legitimaci i na účastníky řízení
před správním orgánem, kteří nejsou k žalobě legitimováni podle §65 odst. 1 s. ř. s. –
neboť předmět správního řízení se nedotýkal jejich právní sféry, ale právní sféry někoho
jiného –, pokud tvrdí, že postupem správního orgánu byli zkráceni na svých právech takovým
způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Ze systematického výkladu
se bez jakýchkoliv pochybností podává závěr, že pojem rozhodnutí, užitý v tomto odstavci,
má stejný význam, jako rozhodnutí podle odstavce 1; závěr, že by odst. 2 měl na mysli
zcela jiné „rozhodnutí“ než odst. 1, není odůvodnitelný jakýmikoliv korektně použitými
interpretačními metodami. Na rozdíl od žalobní legitimace podle předchozího odstavce
je jejím předpokladem podle odst. 2 účastenství v předcházejícím správním řízení (tato otázka
se přitom posuzuje materiálně; viz č. 162/2004 Sb. NSS). Podmínka, podle níž žalobce není
k žalobě oprávněn podle §65 odst. 1 s. ř. s., vystihuje to, proč se tomuto typu žalobců říká
zájemníci: ve správním řízení nemohli být dotčeni na své vlastní právní sféře, a nemohou
tedy žalovat podle odst. 1. Tyto osoby se účastnily správního řízení z toho důvodu,
že v něm uplatňovaly určitý zájem, např. zájem na ochraně přírody; nejčastějšími zájemníky
jsou právě ekologické spolky. Žalobce, jakožto účastník správního řízení, mohl být zkrácen na
svých procesních právech. Jeho žalobní legitimaci zakládá právě tvrzení o zkrácení
na procesních právech (č. 291/2004 Sb. NSS). Žalobce tedy musí tvrdit, že jako účastník
předchozího správního řízení – v němž pouze uplatňoval určitý zájem – byl zkrácen
na svých procesních právech; toto zkrácení zároveň musí být takové intenzity, aby mohlo mít
za následek nezákonnost rozhodnutí, proti němuž žalobce brojí.
Rozdíl mezi žalobní legitimací podle obou analyzovaných odstavců spočívá
tedy především v tom, že podle prvého odstavce může žalovat ten, jehož právní sféry
se napadené rozhodnutí dotýká, zatímco podle odstavce druhého je oprávněn podat žalobu
ten, kdo ve své právní sféře není rozhodnutím dotčen a kdo v tomto řízení uplatňoval určitý
zákonem chráněný zájem (např. na ochraně přírody a krajiny – konec citace usnesení ze dne
23. 3. 2005 rozšířeného senátu NSS, č. j. 6 A 25/2002 – 42).
Žalobce v podané žalobě sice uplatňoval zkrácení na svých právech, avšak dovolával
se i námitek, které mu zřejmě nepříslušejí. Dovolával se totiž toho, že správní orgány upřely
postavení účastníků řízení jiným osobám, konkrétně Ing. K. a jeho ženě R. K. jako fyzickým
osobám, a to z titulu vlastnictví jejich pozemků sousedících s předmětnou stavbou, případně
s komunikací, která má sloužit k zabezpečení realizace stavby. Tuto námitku však žalobce
účinně uplatňovat nemohl, neboť se nejednalo o jeho procesní práva. Krajský soud a ostatně
ani Nejvyšší správní soud se tedy nemohl zabývat tím, zda Ing. Z. K. nebo jeho manželka R.
K. měli být účastníky správního řízení, konkrétně sloučeného územního a stavebního řízení
vedeného na návrh společnosti I. S. a. s.
K tomu nutno podotknout, že jak stěžovatel, tak i zúčastněná osoba (Ing. K.)
se v kasačních stížnostech dovolávají porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod,
avšak sami k požadavkům v tomto ustanovení svých postupem nikterak nepřispěli.
Nutno totiž vycházet z toho, že Ing. K., který vystupuje jako předseda žalobce, tedy O.
s. L. X, byl účastníkem správního řízení a byl informován o všech úkonech tohoto řízení.
Podáním ze dne 22. 1. 2001 oznámil jako předseda sdružení jeho založení a cíle, a žádal o
informování o všech zahajovaných územních a stavebních řízení v městské památkové zóně a
v ochranném pásmu městské památkové zóny P., atd. Podáním ze dne 27. 2. 2004 oznámilo
sdružení, že vstupuje do stavebního řízení, a dalším podáním ze dne 11. 3. 2004 sdělilo
námitky, které podle jeho názoru bránily vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení.
Dále sdružení v tomto podání namítlo podjatost pracovníka Městského úřadu v Písku V. K.
Rozhodnutí Městského úřadu v Písku, odbor výstavby, ze dne 15. 3. 2004 o tom, že V. K.
není vyloučen ze správního řízení, bylo doručeno občanskému sdružení dne 17. 3. 2004.
Stavební povolení vydané Městským úřadem v Písku dne 10. 5. 2004 bylo občanskému
sdružení doručeno dne 12. 5. 2004. O. s. L. X podalo odvolání proti rozhodnutí Městského
úřadu v Písku ze dne 15. 3. 2004 (vyloučení pracovníka) i proti rozhodnutí téhož orgánu ze
dne 10. 5. 2004.
Z výše uvedeného plyne, že předseda občanského sdružení Ing. K. byl informován o
všech úkonech tohoto správního řízení a jako předseda sdružení se aktivně na tomto řízení
podílel. Naskýtá se proto otázka, z jakých důvodů jako předseda tohoto sdružení uplatnil
námitku o tom, že měl být účastníkem tohoto správního řízení jako fyzická osoba z titulu
vlastnictví sousedících pozemků až v řízení o žalobě a později jako zúčastněná osoba
v kasační stížnosti, když o důvodu, který nyní uplatňuje, musel vědět již od počátku správního
řízení. Takový postoj nesvědčí o serióznosti přístupu v posuzované věci. Ostatně pro Ing. K.
a jeho manželku jako fyzické osoby nelze z takto uplatněné námitky ničeho vytěžit,
neboť se nemůže účinně dovolávat účastenství ve správním řízení na základě žaloby podané
jinou právnickou osobou, které takové námitky nepříslušejí. Námitku stěžovatele i zúčastněné
osoby Ing. K., v níž se oba subjekty dovolávají toto, že Ing. K. a jeho manželka měli být
účastníky správního řízení, proto Nejvyšší správní soud za důvodnou nepovažuje, neboť ji
není v tomto řízení oprávněn řešit.
K této otázce Nejvyšší správní soud dále uvádí, že z protokolu o jednání
před Krajským soudem v Českých Budějovicích vyplynulo, že Ing. K. sdělil, že se účastenství
v této věci dovolává ve věci Krajského soudu v Českých Budějovicích vedené pod sp. zn.
10 Ca 160/2004, s tím, že i v této věci byla podána kasační stížnost. Nejvyšší správní soud
zjistil, že rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2006, č. j. 5 As 7/2005 – 52,
byla zamítnuta kasační stížnost žalobce Ing. Z. K. podaná proti usnesení Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 22. 11. 2004, č. j. 10 Ca 160/2004 – 21. Tímto usnesením
krajského soudu byla odmítnuta žaloba podaná proti rozhodnutí žalovaného ze dne
17. 8. 2004, č. j. KUJCK 22015/2004 OÚPI/Ře; tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání
O. s. L. X proti rozhodnutí Městského úřadu v Písku ze dne 10. 5. 2004, č. j.
Výst/241/0/2004/Ku.STSL-StPo, kterým byla ve sloučeném územním a stavebním řízení
povolena stavba „novostavba objektů A, B, … Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku
postavil na stanovisko, že krajský soud vyložil správně ustanovení §5 a §68 písm. a) s. ř. s.,
podle nichž lze za přípustnou považovat žalobu jen za podmínky vyčerpání řádných
opravných prostředků, připouští-li je zákon. To platí i pro případ, že byl účastník správního
řízení např. opomenut a nebylo mu doručeno příslušné rozhodnutí. Vyslovil názor, že
v daném případě stěžovateli nic nebránilo podat odvolání, a to zvláště tehdy, bylo-li mu, byť i
jako zástupci jiného subjektu (O. s. L. X) předmětné rozhodnutí správního orgánu řádně
doručeno, za tento subjekt podal odvolání, a poté i žalobu. Námitkou tvrzeného účastenství se
však krajský soud, poté ani Nejvyšší správní soud zabývat nemohl, protože nebyly naplněny
podmínky přípustnosti žaloby vůbec; za této situace potom nepříslušelo soudu ve věci jednat
meritorně, nýbrž ve smyslu §5, §46 odst. 1 písm. d) a §68 písm. a) s. ř. s. musel žalobu
odmítnout. Nejvyšší správní soud pak dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a
proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Pokud jde o to, že krajský soud jednal s Ing. K. jako se zúčastněnou osobou, je třeba
uvést, že krajský soud svůj postup v tomto směru nikterak neodůvodnil. Je třeba konstatovat,
že postup uvedený v ustanovení §34 s. ř. s. byl zachován, neboť žalobce označil Ing. K. a
jeho manželku za osoby zúčastněné na řízení a tito na výzvu soudu sdělili, že práva osob
zúčastněných na řízení hodlají uplatňovat. Nejvyšší správní soud vycházel ze stávajícího
stavu, tedy z toho, že Ing. K. a jeho manželka R. K. jsou osobami zúčastněnými na tomto
řízení.
Za zcela nepochybně závažnou námitku je nutno považovat námitku obou stěžovatelů,
spočívající v tvrzení, že ve věci rozhodoval vyloučený pracovník správního orgánu V. K.
Z obsahu správního spisu plyne, že tuto námitku vzneslo občanské sdružení
ve správním řízení podáním ze dne 11. 3. 2004. Podjatost spatřovalo v tom, že u V. K., jako
pracovníka správního orgánu, Městského úřadu v Písku, který je rovněž účastníkem řízení, lze
se zřetelem na jeho poměr k věci a k účastníkovi řízení, mít pochybnost o jeho nepodjatosti.
Na tuto námitku reagoval Městský úřad v Písku rozhodnutím ze dne 15. 3. 2004,
jímž podle §12 správního řádu rozhodl tak, že tento pracovník není vyloučen z řízení
o umístění a povolení stavby… Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí bylo rozhodnutím
Krajského úřadu – Jihočeského kraje ze dne 17. 8. 2004 (toto rozhodnutí je předmětem
přezkumného soudního řízení v tomto řízení) zamítnuto. Krajský soud v odůvodnění
napadeného rozsudku rovněž tak námitku týkající se tvrzení o podjatosti V. K. neshledal
důvodnou.
Podle §9 odst. 1 správního řádu je pracovník správního orgánu vyloučen
z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům
řízení nebo k jejich zástupcům, lze mít pochybnosti o jeho nepodjatosti.
Podle výkladu tohoto ustanovení uvedeného v Komentáři ke správnímu řádu,
je podjatost takový vztah pracovníka správního orgánu k účastníkovi řízení, jeho zástupci,
nebo k věci, jež je předmětem řízení, který může vyvolat pochybnosti o objektivitě
projednávání a rozhodování věci. Poměr pracovníka k věci, která je předmětem řízení,
zahrnuje tyto případy:
- pracovník je v dané věci sám účastníkem řízení, svědkem nebo znalcem,
- pracovník má na vyřízení věci přímý majetkový nebo jiný osobní zájem,
popř. má na vyřízení věci takový zájem osoba pracovníkovi blízká. Poměr pracovníka
k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům zahrnuje tyto případy:
- pracovník má k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům poměr příbuzenský, švagrovský
nebo osvojenecký, popř. takový poměr v minulosti měl,
- pracovník účastníka řízení v dané věci zastupuje,
- pracovník je účastníku řízení nebo jeho zástupci přímo pracovně podřízen,
- pracovník má k účastníkovi řízení nebo k jeho zástupci důvěrně přátelský nebo zjevně
nepřátelský poměr. Důvodem vyloučení není, když pracovník plní nebo plnil vůči účastníkovi
řízení nebo jeho zástupci povinnosti uložené mu zákonem, např. uložil sankci za přestupek.
Důvodem podjatosti není ani skutečnost, když pracovník obecního úřadu provádí řízení
ve věci, jehož účastníkem je sama obec. Např. stavební úřad provádí stavební řízení
o povolení stavby nebo o její kolaudaci a stavebníkem je obec, jejímž orgánem
je tento stavební úřad. Totéž platí, šlo-li by v podobném případě o pracovníka jiného
správního orgánu. Podjatým by však byl pracovník, který podal žádost o povolení stavby
a sám by o ní také rozhodoval.
Stěžovatelé se především dovolávali toho, že jestliže je V. K. zaměstnancem M. P.,
pak pokud na povolení stavby mělo M. P. svůj vlastní zájem, nelze nemít pochybnost o
nepodjatosti takového pracovníka. Nejvyšší správní soud s tímto názorem stěžovatelů
nesouhlasí a má za to, že důvodem podjatosti není sama o sobě skutečnost, kdy pracovník
obecního úřadu provádí řízení ve věci, jehož účastníkem je sama obec (v tomto konkrétním
případě je obec účastníkem řízení podle §34 odst. 3 stavebního zákona ve sloučeném
územním a stavebním řízení).
Stěžovatelé se v kasační stížnosti sice dovolávají rozsudku Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 3. 10. 2002, sp. zn. 30 Ca 23/2000, avšak neuvádějí současně, že právní
závěry tam vyslovené byly překonány rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 – 67, který byl publikován ve Sbírce rozhodnutí NSS
pod č. 503/2005. Tímto rozsudkem Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu
v Hradci Králové ze dne 5. 1. 2004, sp. zn. 30 Ca 69/2003 a vrátil věc tomuto soudu
k dalšímu řízení. Nutno podotknout, že rozsudek krajského soudu v posledně citované věci,
vycházel z toho, že pracovníci – zaměstnanci městského úřadu – jsou podle soudu obecně
v pracovním nebo obdobném poměru k příslušnému městu a jsou v pozici podřízenosti
a závislosti k jeho orgánům, zejména ke starostovi a radě. Jejich postavení se tedy vyznačuje
celou řadou vazeb charakteristických pro vztah mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem,
mj. povinností zaměstnance dbát pokynů svých nadřízených. Bez významu nebyla
podle soudu ani ekonomická závislost na zaměstnavateli. Podle soudu již pouhá existence
těchto skutečností může zcela nepochybně vyvolávat u pracovníků městského úřadu,
pověřených projednáváním a rozhodováním konkrétních věcí, právě onen zmíněný poměr
k věci, kdy lze mít důvodné obavy z toho, že při této činnosti nejsou a nemohou být zcela
nestranní a nezaujatí. Je tomu tak podle soudu zákonitě vždy v případech, kdy jsou
představitelé obcí a měst přímo zainteresováni na výsledcích rozhodnutí vydávaných
v přenesené působnosti, tak jak tomu bylo i v tam posuzované věci.
Nejvyšší správní soud však ve výše uvedeném publikovaném rozsudku dospěl
k jinému závěru. V rozsudku 2 As 21/2004 – 67 konstatoval, že rozhoduje-li obecní (městský)
úřad jako orgán ochrany přírody, vykonává tím na tomto úseku státní správu. Obecní úřad
tedy jako orgán obce, jakožto jednotky územní samosprávy, vykonává působnost v oblasti
státní správy, která na něj byla v souladu s uvedeným zákonem, a tedy postupem
aprobovaným článkem 105 Ústavy České republiky, přenesena. Orgány obce jsou přitom
povolány k výkonu státní správy v celé řadě dalších oblastí, např. ve věcech stavebního řízení,
živnostenského podnikání, požární ochrany apod. V mnoha případech přitom i v těchto
oblastech může nastat a běžně nastává situace, kdy účastníkem správního řízení vedeného
orgánem obce je obec sama. Zákonodárce přistoupil k takovému zákonnému a přitom ústavně
konformnímu řešení, které připouští, aby v kterémkoliv stupni správního řízení o právu
nebo povinnosti územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval
orgán tohoto územně správního celku. Pracovník takového orgánu v daném řízení
nevystupuje prvotně jako zaměstnanec, nýbrž jako úředník územně samosprávního celku,
mezi jehož základní povinnosti podle zákona č. 312/2002 Sb. patří mj. dodržovat ústavní
pořádek, právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, hájit při výkonu správních
činností veřejný zákon, jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet
se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování
[§16 odst. 1 písm. a), b), c) a f) citovaného zákona]. Tyto povinnosti pak má úředník
i při výkonu státní správy, která byla na orgán samosprávy zákonem přenesena (§2 odst. 3
citovaného zákona). Skutečnost, že zákon uvedené povinnosti úředníků územních
samosprávných celků takto explicitně vypočítává, je podle Nejvyššího správního soudu třeba
vnímat právě i v souvislosti s tím, že tito úředníci jsou v mnoha případech povoláni
k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje, tedy de facto jejich zaměstnavatelů.
Nejvyšší správní soud je tak přesvědčen, že pouze tato situace, která je zákonem výslovně
připuštěna, předpokládána a vyžadována, nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti
pracovníka orgánu územně samosprávného celku, a to i přes pracovní či jiný obdobný vztah
k takovému celku jakožto účastníkovi řízení či z toho plynoucí jistou finanční závislost.
Aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka byly v takovýchto případech dány,
musela by přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka
ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě. Chybnost úvahy krajského soudu
o vyloučení pracovníků Městského úřadu Jičín spočívá i v tom, že v případě jejího uznání
by došlo k vyloučení všech pracovníků správního orgánu, tedy fakticky k vyloučení celého
správního orgánu, což však správní řád ve svém ustanovení §9 nepřipouští; (konec rozsudku
Nejvyššího správního soudu 2 As 21/2004 – 67).
Přeneseme-li výše uvedené úvahy, s nimiž senát rozhodující v posuzované věci
zcela souhlasí, na posuzovanou věc, nutno dospět k témuž závěru, tj. k tomu, že rozhodoval-li
Městský úřad v Písku v přenesené působnosti o územním a stavebním řízení, kdy ze zákona
(§34 odst. 3 stavebního řádu) bylo M. P. účastníkem řízení, nelze bez dalšího usoudit na
vyloučení jeho pracovníka V. K. pro pochybnost o jeho nepodjatosti ve smyslu ustanovení §9
odst. 1 správního řádu. K takovému závěru by se mohlo dospět za existence dalších
konkrétních skutečností ve smyslu výše uvedeného výkladu ustanovení §9 správního řádu,
které by vyloučení takového pracovníka skutečně nasvědčovaly. Za této situace pak neobstojí
ani odkaz stěžovatelů na stanovisko pléna Ústavního soudu uvedeného v nálezu Pl. ÚS 1/03
ze dne 11. 2. 2004. Při akceptaci názoru uvedeného v publikovaném rozsudku Nejvyššího
správního soudu by v procesně shodných situacích, jako je procesní situace v posuzované
věci, tedy v případě, kdy nebyly zjištěny konkrétní skutečnosti nasvědčující pochybnostem o
nepodjatosti pracovníka Městského úřadu v Písku, nelze uvažovat bez dalšího o
pochybnostech o nepodjatosti takových pracovníků jenom proto, že jsou v pracovním vztahu
k Městskému úřadu v Písku a to i za situace, kdy jako účastník řízení ze zákona vystupuje
obec.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že tato námitka uplatněná oběma stěžovateli
v kasačních stížnostech důvodná není a sdílí tedy stanovisko vyjádřené v rozhodnutích
správních orgánů i krajského soudu.
Další námitky obou stěžovatelů se vztahovaly k ochraně a zabezpečení stromů lípy
po dobu výstavby bytových domů. Z obsahu správního spisu plyne, že za účelem zajištění
ochrany tohoto stromu bylo provedeno šetření na místě samém, kde byl zjištěn stav lípy
a dále bylo stanoveno šest zásad, které mají být při výstavbě domů respektovány. Tyto zásady
byly v zápise (bez data) shrnuty do těchto bodů:
1. Zemní práce, které budou v blízkosti stromu, se nesmí provádět v době vegetace.
2. Zemní práce nesmí být prováděny po obou stranách stromu najednou. Vhodnější bude
výkopové práce provést z jedné strany stromu a po dokončení, tj. zabetonování,
případně vyzdění podzemní části domu, může být proveden výkop z druhé strany
stromu.
3. Výkopy nesmí být otevřeny dlouhou dobu, neboť by docházelo k úbytku zemní vláhy,
což je pro strom nebezpečné.
4. Pokud při zemních pracích bude muset být odstraněn kořen, musí být zaříznut a ihned
ošetřen předepsaným prostředkem.
5. V průběhu stavby nesmí být v blízkosti stromu – lípy uloženy ani např. vylévány
zbytky stavebních hmot a materiálu (nátěrové hmoty apod.).
6. Po dokončení stavby nesmí být do prostoru lípy svedeny povrchové vody.
Ve spise se dále nachází znalecký posudek ze dne 18. 3. 2004 vypracovaný znalcem
Ing. Š. Znalec znalecký posudek vypracoval po provedení místního šetření, které se konalo
dne 16. 3. 2004. Podle znaleckého posudku bylo třeba zajistit tato preventivní opatření:
1. Vyznačit ochranné pásmo lípy obdobně jako u památných stromů, které je ze zákona
č. 114/1992 Sb., §46 dáno desetinásobkem průměru kmene 1,3 m tj. 65 cm x 10 =
6,5 m. Z ochranného pásma, které zajišťuje minimální plochu a půdní prostor –
rhizosféru, nezbytně nutný pro přežití stromu. Podle projektu je tento prostor 9,7 m
x 12, 2 m, což je pro záchranu stromu příznivější. Znalec doporučil ochranné pásmo
po vyčištění od odpadového materiálu podle zákresu v situačním plánu oplotit
a zajistit tak preventivní ochranu lípy.
2. Během výstavby obytných domů, zejména při hloubení výkopových rýh pro základy
lze předpokládat, že dojde ke změně vodního režimu a poklesu hladiny spodní vody
v bezprostřední blízkosti lípy. Z uvedeného důvodu doporučil znalec hloubení
základových rýh postupně z jedné strany a po vyzdívce (betonáži) základů a zahrnutí
výkopu zahájit výkop na opačné straně. Předmětná lípa má dobře vyvinutý srdčitý
kořenový systém, který v daných půdních podmínkách zasahuje do hloubky 120 – 150
cm. V případě, že dojde při výkopu k přetnutí kořenů, je nutné jejich plochu hladce
seříznout a ošetřit růstovým stimulátorem.
3. Výkopové práce v bezprostřední blízkosti stromu nesmí být prováděny ve vegetační
době, zejména na jejím počátku, kdy má strom největší potřebu fyziologické vody,
která je důležitou složkou v růstovém procesu a výživě stromu.
4. Výkopy nesmí být otevřeny dlouhou dobu, aby nedocházelo k úbytku půdní vláhy
a zhoršení růstových podmínek stromů.
5. Během provádění zemních výkopových prací v blízkosti lípy zejména v období sucha,
je nutné odebrat v ochranném pásmu lípy sondovací tyčí půdní vzorky a ověřit
si vlhkostní stav půdy. Tyto práce by mohla na požádání vykonat SLŠ v P. V případě
nedostatku půdní vlhkosti je nutné přikročit k závlaze půdy nejlépe vpichy
v ochranném pásmu lípy tak, aby se voda dostala do kořenového prostoru. Pro ověření
pohybu hladiny spodní vody může posloužit její sledování v blízké studni,
která se nachází na protilehlé straně ulice při okraji parku.
6. V průběhu stavby nesmí být v blízkosti lípy uloženy zbytky stavebních hmot, nátěrů,
barev a jiných chemických látek a manipulováno s ropnými produkty. Do prostoru lípy
nesmí být svedeny povrchové vody.
7. Po ukončení výstavby obytných domů doporučuje znalec pro posílení vitality lípy
aplikovat Borax v dávce 50 – 100 g v 0,4 % vodním roztoku, který se vpraví v jarním
období (4 – 5) do půdy, nejlépe vpichy tak, aby se přípravek dostal do kořenového
prostoru v ochranném pásmu lípy. Znalec dále na závěr zdůraznil, že lípa srdčitá
je velmi tolerantní dřevina s širokou ekologickou valencí, která za předpokladu
dodržení všech doporučených preventivních opatření během výstavby obytných domů
má předpoklady k dalšímu úspěšnému růstu po dokončení stavebních prací a plnění
očekávaných funkcí v dané lokalitě.
Podle stanoviska Městského úřadu v Písku ze dne 25. 3. 2004 a 31. 3. 2004
podmínky stanovené v tomto posudku k zabezpečení ochrany lípy po dobu její stavby
i po jejím dokončení měly být zahrnuty a uvedeny jako podmínky ve stavebním řízení.
K tomu také došlo a pod bodem 25 podmínek pro umístění a provedení stavby, které jsou
součástí stavebního povolení, byl tento požadavek zajištěn. Nejvyšší správní soud tedy z výše
uvedených důvodů nepovažuje námitky stěžovatelů, v nichž je tvrzeno, že k zajištění účinné
ochrany lípy nedošlo, za důvodné.
Stěžovatelé dále namítali, že správní orgány nepostupovaly podle §62 a §126
stavebního zákona. Účelem těchto ustanovení je především zajistit správnost dokumentace,
komplexnost a plynulost výstavby, vzájemný soulad předložených stanovisek dotčených
orgánů státní správy vyžadovaných zvláštními předpisy a posouzení vyjádření účastníků
řízení a jejich námitky. Podle ustanovení §126 odst. 1 stavebního zákona, dotýká-li se řízení
podle tohoto zákona zájmu chráněných zvláštními předpisy, rozhodne stavební úřad
jen v dohodě, popř. se souhlasem orgánu státní správy, který chráněné zájmy hájí (dotčený
orgán státní správy). Dotčený orgán státní správy může svůj souhlas vázat na splnění
podmínek stanovených ve svém rozhodnutí (stanovisku, vyjádření, souhlasu, posudku apod.)
v souladu se zvláštním zákonem, na jehož podkladě je oprávněn zájem chránit.
Nejvyšší správní soud stejně tak jako Krajský soud v Českých Budějovicích neshledal
porušení povinností ze strany správních orgánů, které jim jsou stanoveny těmito
ustanoveními. Ostatně oba stěžovatelé v kasačních stížnostech ani konkrétně neuváděli,
v kterých případech postupovaly správní orgány v rozporu s ustanovením §62 případně §126
stavebního zákona, pouze se omezili na konstatování, že nebylo přezkoumáno,
zda je zajištěna kompletnost a plynulost výstavby, zda je zajištěno včasné vybudování
technického, občanského nebo jiného vybavení potřebného k řádnému užívání. Z protokolu
o jednání u krajského soudu vyplynulo (k námitce stěžovatele, že dosud není povolena stavba
komunikace potřebná k řádnému užívání), že řízení pro stavební povolení probíhá v několika
etapách a druhá etapa dosud ukončena nebyla. V současné době je napojena stavba na jinou
komunikaci. Zástupkyně žalovaného pak dále uvedla, že pokud jde o regulační plán, pozemek
byl v tomto plánu určen k zastavění a za této situace pak je reálný předpoklad, že exhalace
budou v souvislosti s výstavbou zvýšeny, nelze však předbíhat a posuzovat případné
porušování životního prostředí předtím, než k těmto zásahům dojde. Pokud jde o výskyt
radonu, uvedla zástupkyně žalovaného, že měření proběhlo a koncentrace může nastat pouze
v uzavřených místnostech, v určitém časovém úseku 24 hodin, nikoliv pak v souvislosti
se stavbou.
Pokud jde o námitku uplatněnou v podání ze dne 26. 10. 2005, že stavba měla být
dokončena dne 30. 6. 2005 a nebyla dokončena ani 26. 10. 2005, uvádí Nejvyšší správní soud,
že je-li přezkoumávána zákonnost rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 8. 2004, nelze
již přihlížet k tomu, co se stalo, nebo k čemu došlo po tomto datu. V daném řízení soudy
nemohou přezkoumávat, zda stavba byla ukončena ve stanoveném termínu, či nikoliv,
neboť nemají pravomoc do průběhu stavby nikterak zasahovat.
Nejvyšší správní soud pak sdílí názor krajského soudu vyjádřený v odůvodnění
napadeného rozsudku, v němž soud uvedl, že neshledal porušení základních zásad správního
řízení, tak jak jsou stanoveny v §3 správního řádu. Žalobce nedoložil, že by došlo
k výměnám listin, které tvoří součást spisu. Jedná se o originály listin opatřených
prezentačními razítky a původními čísly jednacími a originály podpisů, a s těmito
písemnostmi byl žalobce, jak vyplývá ze zápisu z místního šetření i reakcí žalobce, seznámen.
Nejvyšší správní soud neshledal ani pochybení v postupu soudu, které mu vytýká žalobce
(občanské sdružení), totiž v tom, že snad žalobce nebyl vyzván k odstranění vad žaloby.
Z obsahu spisu plyne, že žalobce je zastoupen advokátem JUDr. Jiřím Mazalem, přičemž
podal velmi obsáhlou žalobu, a to i nad rámec důvodů, který je oprávněn účinným způsobem
uplatňovat. Žaloba formulovaná v takové podobě byla projednatelná a krajskému soudu nelze
vytýkat, že tedy za této situace, když se rozhodl věc meritorně projednat, žalobce k odstranění
vad žaloby nevyzýval.
Nejvyšší správní soud se zřetelem ke shora uvedenému uzavírá,
že neshledal v posuzované věci naplnění důvodů obou kasačních stížností ve smyslu
tam uplatněných ustanovení. Dospěl tedy k závěru, že kasační stížnosti nejsou důvodné,
a proto je podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti,
neboť stěžovatelé se svými kasačními stížnostmi úspěšní nebyli a žalovaný právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti neuplatňoval (§60 odst. 1 a §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. května 2006
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu