ECLI:CZ:NSS:2006:4.AZS.104.2005
sp. zn. 4 Azs 104/2005 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a Mgr. Evy Kyselé v právní věci žalobce: I. B.,
zast. Mgr. Alexandrem Vaškevičem, advokátem, se sídlem v Plzni, Františkánská 7,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2004, č. j. 6 Az 83/2003 – 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 11. 10. 2001, č. j. OAM-6626/VL-11-P16-2001 rozhodlo
Ministerstvo vnitra České republiky jako správní orgán prvého stupně, že se řízení o udělení
azylu žalobci zastavuje podle §25 odst. 1 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně
zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky (dále jen zákon o azylu) proto,
že se ač řádně vyrozuměn, na žádný ze dvou stanovených termínů pohovoru k objasnění
důvodů svého návrhu na zahájení řízení o udělení azylu bez řádné omluvy nedostavil. Stav
spisového materiálu neumožnil správnímu orgánu rozhodnout ve věci.
Rozklad podaný proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne
19. 9. 2002, č. j. OAM-978/AŘ-2002 a rozhodnutí o zastavení řízení potvrdil. Ztotožnil
se s důvody, na nichž spočívá rozhodnutí správního orgánu prvého stupně a dodal,
že bez součinnosti žalobce (dostavení se k pohovoru) nemohl být vyslechnut, takže nebylo
možné řádně zjistit skutkový stav věci a rozhodnout meritorně tj. ve věci. Předvolánky
mu byly doručeny podle zákona náhradním způsobem. K jeho tvrzení v rozkladu,
že se v pobytovém středisku (místě evidovaného pobytu) nezdržoval od 9. 9. do 7. 11. 2001
uvedl, že z evidenční karty vyplývají údaje jiné, totiž že pobytové středisko opustil 5. 9. 2001,
vrátil se 12. 9. 2001 a opět odešel, aniž oznámil, kam a na jak dlouho, dne 24. 9. 2001.
Žalobu podanou proti tomuto rozhodnutí zamítl Městský soud v Praze v záhlaví
označeným rozsudkem. V odůvodnění uvedl, že se žalobce nezdržoval v pobytovém středisku
a místo svého pobytu neoznámil, takže v době doručování předvolání k pohovorům nebyl
správnímu orgánu znám jeho pobyt. Oprávněně proto doručoval předvolání uložením
u pověřeného zaměstnance ministerstva, přičemž oznámení o uložení bylo vyvěšeno
po stanovenou dobu na úřední desce. Bylo plně na žalobci, aby splnil své povinnosti žadatele
o azyl a na předvolání se dostavil ve stanovené lhůtě k pohovoru. O termínech pohovorů byl
vyrozuměn v souladu s tehdy platným §24 odst. 3 zákona o azylu a není rozhodné,
zda se o tom fakticky dozvěděl či nikoliv. Žalobce navíc porušení této své povinnosti dostavit
se k pohovoru ani nezpochybnil, pouze uvedl, že porušení procedurálních pravidel nebylo
z jeho strany vedeno snahou vyhnout se pohovoru. Ani na jeden z termínů pohovoru
(24. 9. 2001, 10. 10. 2001) se nedostavil a svou přítomnost (zřejmě bylo míněno
nepřítomnost) neomluvil. Bez součinnosti nemohl správní orgán žalobce vyslechnout,
takže řízení podle §25 odst. 1 písm. d) zákona o azylu zastavil.
Včasnou kasační stížnosti žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl tento rozsudek
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“).
Namítal, že soud i žalovaný správní orgán nesprávně posoudily právní otázku,
zda je možné na případ stěžovatele vztáhnout ustanovení §25 odst. 1 písm. d) zákona o azylu.
Má za to, že splňuje podmínky pro udělení azylu a zmíněné ustanovení nelze aplikovat,
protože při odchodu z azylového střediska na propustku vždy řádně ohlásil místo
svého pobytu. Předvolání k pohovoru mělo být tedy zasláno na tuto adresu nebo měl správní
orgán vyčkat stěžovatelova příchodu do azylového střediska, kam se v souladu se zákonem
pravidelně dostavoval. Přístup správního orgánu označil za diskriminační a vyjádřil názor,
že žalovaný překroutil fakta o jeho pobytu v azylovém středisku. Dále je stěžovatel
toho mínění, že žalovaný nedostatečně provedl dokazování a na základě takto zjištěného
skutkového stavu nebylo možné ve správním řízení o udělení azylu spravedlivě rozhodnout.
Žalovaný nerespektoval, že má stěžovatel jako účastník azylového řízení jen velmi omezené
možnosti pro zajištění důkazů o perzekuci v domovské zemi a soud tuto skutečnost ponechal
bez povšimnutí. Dále stěžovatel namítal, že soud byl povinen přezkoumat napadené
rozhodnutí a řízení mu předcházející z hlediska dodržení procesních předpisů. Je přesvědčen
o tom, že rozhodnutí žalovaného neodpovídá ustanovení §47 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (správní řád, „s. ř.“), neboť jeho odůvodnění je nedostatečné. Jde o vadu,
kterou nelze odstranit, takže je třeba správní řízení zopakovat. Stěžovatel také nesouhlasil
se způsobem, jakým se soud vypořádal s tvrzením žalovaného o neexistenci překážek
vycestování. Přehlíží stěžovatelovu situaci, díky níž nepovažuje svůj návrat do země původu
vzhledem k chybějící ochraně policie za bezpečný. Domnívá se, že splňuje zákonné
podmínky pro přiznání překážek vycestování podle §91 zákona o azylu, kterými se žalovaný
ani soud v odůvodnění svých rozhodnutí vůbec nezabývaly. Navrhl zrušení napadeného
rozsudku a požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Žalovaný ve svém písemném vyjádření popřel oprávněnost kasační stížnosti a odkázal
na správní spis. Navrhl její zamítnutí a návrh na přiznání odkladného účinku nepodpořil.
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí soudu přezkoumal v souladu s §109
odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), vázán
rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti. Neshledal přitom vady,
k nimž by podle §109 odst. 3 s. ř. s. musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud předesílá, že jeho úkolem je v tomto řízení přezkoumat,
zda předchozí řízení naplňuje důvody vymezené v §103 odst. 1 s. ř. s. specifikované
stěžovatelem.
Kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny
v §103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem,
jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl (§104 odst. 4 s. ř. s.).
Stěžovatel v postavení žalobce před Městským soudem v Praze namítal pouze,
že i přes to, že porušil pravidla a k pohovoru se nedostavil, má právo na věcné posouzení
jeho žádosti o azyl správním orgánem z pohledu naplnění důvodů pro udělení azylu v České
republice. Dodal, že nebylo jeho úmyslem vyhnout se objasnění důvodů podání žádosti,
ale k pohovoru se nedostavil proto, že se o tom včas nedozvěděl.
Z obsahu žaloby a rovněž z rekapitulace podstatných částí rozhodnutí správních
orgánů, která jsou soudně přezkoumávána, je zřejmé, že velká část důvodů kasační stížnosti
tak, jak je formuloval stěžovatel, nemůže z pohledu výše citovaného ustanovení §104 odst. 4
s. ř. s. obstát. Výtky ohledně nedostatků v provádění dokazování a zjišťování skutkového
stavu věci ve správním řízení ani ohledně náležitostí odůvodnění rozhodnutí správního orgánu
podle §47 odst. 3 s. ř. stěžovatel nevtělil do podané žaloby, takže se jimi Městský soud
v Praze nemohl zabývat. Předmětem přezkumu rozhodnutí krajského soudu Nejvyšším
správním soudem je na podkladě důvodů stěžovatelem v kasační stížnosti vymezených,
podřaditelných pod některé z ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s., posoudit, zda se soud správně,
v souladu se zákonem vyrovnal se všemi žalobními body. V této fázi řízení nelze zkoumat
postup žalovaného správního orgánu a jeho rozhodnutí z pohledu otázek, které krajský soud
neřešil proto, že nic takového žalobce v žalobě nepožadoval.
Z obsahu kasační stížnosti se naznačuje, že stěžovatel vytýkané nedostatky
v dokazování spojuje s otázkou jeho perzekuce v zemi původu, kterou však správní orgány
ani soud neřešily. Zda byl stěžovatel ve své vlasti pronásledován, tedy zda splňuje podmínky
pro udělení azylu podle zákona o azylu, vůbec nebylo ve správním řízení zkoumáno,
protože bylo v prvním stupni rozhodnuto o jeho zastavení podle §25 odst. 1 písm. d) zákona
o azylu. Toto ustanovení umožňuje zastavit řízení, jestliže se účastník řízení bez vážného
důvodu opakovaně nedostavuje k pohovoru a na základě dosud zjištěných skutečností
nelze rozhodnout. Správní řízení bylo tedy skončeno jinak než rozhodnutím ve věci
(tj. zda se stěžovateli azyl uděluje či nikoliv) právě proto, že stěžovatel tím,
že se nedostavoval k pohovorům, které měly osvětlit motiv jeho odchodu z vlasti a důvody,
proč požádal o azyl v České republice, znemožnil správnímu orgánu opatřit si dostatek
zjištění k náležitému posouzení jeho žádosti o azyl. Výpověď žadatele o azyl
je totiž tím nejdůležitějším pramenem poznatků o důvodech jeho žádosti o poskytnutí ochrany
cizím státem a bez ní se ve většině případů v řízení o udělení azylu nelze obejít.
Pokud tedy nebylo předmětem správního řízení zkoumání, zda byl stěžovatel ve své vlasti
terčem perzekuce, nemůže být úspěšná námitka na nesprávný postup při dokazování
pronásledování, a to ani pokud by byla obsažena již v žalobě. Totéž lze říci i o námitkách
stěžovatele týkajících se překážek vycestování ve smyslu §91 zákona o azylu. Žalovaný
(resp. správní orgán prvého stupně) ani soud se touto otázkou nezabývaly, protože podle §28
zákona o azylu má její řešení své místo až vedle rozhodnutí o neudělení nebo odnětí azylu,
k čemuž však v posuzovaném případě nedošlo.
Jediným uplatněným kasačním důvodem, který je přípustný, je tedy ten,
jímž stěžovatel namítal nesprávnou aplikaci ustanovení §25 odst. 1 písm. d) zákona o azylu
soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud zkoumal, zda je správná úvaha
Městského soudu v Praze, že žalovaný ani správní orgán prvého stupně nepochybily,
když zjištěný skutkový stav posoudily podle tohoto ustanovení.
Ustanovení §25 odst. 1 písm. d) zákona o azylu ve znění účinném v rozhodné době
stanoví dvě podmínky, které musí být splněny, aby mohlo být řízení zastaveno: a) účastník
řízení se bez vážného důvodu opakovaně nedostavuje k pohovoru (§23 odst. 2 téhož zákona)
a b) na základě dosud zjištěných skutečností nelze rozhodnout. Podle §23 odst. 2 zákona
o azylu je účastník řízení povinen dostavit se na předvolání k pohovoru ve lhůtě,
kterou stanoví ministerstvo; nedostaví-li se k pohovoru opakovaně bez vážných důvodů,
rozhodne ministerstvo na základě spisového materiálu, pokud to jeho obsah umožní.
Všechny písemnosti (tedy i předvolání k pohovoru) se doručují účastníkovi řízení
do vlastních rukou v místě, ve kterém je evidován jeho pobyt (§24 odst. 1 zákona o azylu).
Pokud se účastník řízení v místě doručení písemnosti nezdržuje a jeho pobyt není znám, uloží
se písemnost určená do vlastních rukou účastníka řízení u pověřeného zaměstnance
ministerstva v přijímacím nebo pobytovém středisku, kde má účastník evidován pobyt
po dobu 15 dní a oznámení o jejím uložení se vyvěsí na místě obvyklém. Poslední den lhůty
se považuje za den doručení písemnosti, i když se o jejím uložení nedozvěděl (§24 odst. 3
zákona o azylu).
Účastník řízení o udělení azylu je hlášen k pobytu v azylovém zařízení. Může být
přihlášen k pobytu mimo pobytové středisko, místo pobytu je povinen oznámit ministerstvu
(§77 zákona o azylu ve znění účinném v době, kdy bylo vydáno rozhodnutí o zastavení
řízení, tj. do 31. 1. 2002, před novelou provedenou zákonem č. 2/2002 Sb.). Azylovým
zařízením se podle §2 odst. 6 zákona o azylu rozumí mimo jiné i pobytové středisko.
Podrobnosti o způsobu oznámení úmyslu změnit místo pobytu byly do §77 odst. 2
zákona o azylu vloženy až novelou provedenou zákonem č. 2/2002 Sb. V době, kdy bylo
rozhodováno o zastavení azylového řízení správním orgánem prvého stupně, tato právní
úprava, na niž ve svém rozsudku odkazoval Městský soud v Praze, neplatila.
To však na právním posouzení celé věci nic nemění. Podstatným zůstává to, že místo pobytu
mimo pobytové středisko je účastník řízení o udělení azylu povinen oznámit ministerstvu.
Stěžovatel byl v době, kdy byl účastníkem řízení před správním orgánem prvého stupně,
hlášen k pobytu v J. Toto středisko však, jak je patrno z evidenční karty, která je založena ve
správním spise a rovněž přístupná v elektronické databázi ministerstva, svévolně opustil dne
5. 9. 2001, aniž nahlásil, jak bylo jeho povinností, kde se bude zdržovat, a na tomto místě se
přihlásil k pobytu. První předvolání k pohovoru na den 24. 9. 2001 bylo postupem podle výše
citovaného ustanovení §24 odst. 3 zákona o azylu doručováno tak, že bylo uloženo u
pověřeného zaměstnance ministerstva vnitra dne 6. 9. 2001 a oznámení o uložení bylo téhož
dne vyvěšeno na úřední desce, odkud bylo sňato dne 21. 9. 2001. Stěžovatel se do pobytového
střediska vrátil dne 12. 9. 2001, ale k pohovoru se nedostavil a znovu azylové zařízení dne
24. 9. 2001 opustil, opět bez toho, aby místo pobytu ministerstvu ohlásil. Druhé předvolání
k pohovoru, tentokrát na den 10. 10. 2001, bylo stěžovateli doručováno stejným postupem,
písemnost byla vyvěšena na úřední desce dne 24. 9. 2001 a odtud sňata dne 9. 10. 2001.
Stěžovatel se vrátil dne 10. 10. 2001, ale k pohovoru se nedostavil. Obě předvolání se
považují za doručená, a to 21. 9. 2001 a 9. 10. 2001, i když se o tom stěžovatel nedozvěděl
(při splnění zákonem stanovených podmínek nastala tzv. fikce doručení).
Z těchto skutečností je zřejmé, že stěžovateli byla řádně (postupem podle §24 odst. 3
zákona o azylu) doručena dvě předvolání k pohovorům, ale on se ani na jeden
z nich nedostavil a svou nepřítomnost žádným způsobem neomluvil. Za situace, kdy správní
orgán měl k dispozici pouze kusé informace o důvodech podání žádosti o azyl (návrh
na zahájení řízení o udělení azylu), které nepostačovaly k náležitému zjištění skutkového
stavu věci a řádnému rozhodnutí o tom, zda splňuje zákonné podmínky pro udělení azylu,
byly naplněny podmínky pro zastavení řízení podle §25 odst. 1 písm. d) zákona o azylu
v platném znění. Je tedy správný závěr soudu o tom, že správní orgány postupovaly v souladu
se zákonem, pokud v tomto případě aplikovaly ustanovení §25 odst. 1 písm. d) zákona
o azylu.
K tvrzením stěžovatele uvedeným poprvé až v kasační stížnosti, že z azylového
zařízení odcházel na propustku a vždy řádně místo svého pobytu ohlásil, nelze přihlédnout,
neboť jde o skutečnosti nové, uplatněné poprvé až poté, co bylo vydáno napadené rozhodnutí
(§109 odst. 4 s. ř. s.). V řízení před Městským soudem v Praze nic takového netvrdil
a sám připustil, že povinnost dostavit se k pohovoru porušil a toliko vysvětlil,
že jeho pohnutkou nebylo vyhnout se pohovoru.
Zákon o azylu ve znění účinném v rozhodné době neukládal správnímu orgánu prvého
stupně povinnost vyčkat stěžovatelova příchodu zpět do pobytového střediska, takže nelze
její splnění požadovat. Taková námitka stěžovatele není v posuzované věci relevantní.
Tvrzení o diskriminačním přístupu správního orgánu ke stěžovateli a o tom, že překroutil
fakta o jeho pobytu v azylovém zařízení, nejsou ničím podložena a Nejvyššímu správnímu
soudu se jeví jako účelová. Stěžovatel dosud netvrdil a tím méně dokázal, že by se správní
orgán dopustil pochybení majících za následek jeho znevýhodnění v řízení o udělení azylu
a ani včas nenamítal, že ve skutečnosti byla fakta o jeho pobytu v azylovém řízení jiná,
než jaká vzaly za zjištěné oba správní orgány i soud.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že Městský soud v Praze věc po právní
stránce posoudil správně a kasační stížností vytýkaných pochybení se nedopustil,
proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Nejvyšší správní soud rovněž vážil nezbytnost rozhodnutí o žádosti o přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti. Dospěl k závěru, že o ní není třeba rozhodovat tam,
kde se o kasační stížnosti rozhoduje přednostně. Navíc je žadatel chráněn před důsledky
rozsudku soudu režimem pobytu za účelem strpění podle §78b odst. 1, 2 zákona o azylu
(cizinec má nárok na udělení víza za účelem strpění pobytu, mj. pokud žádost doloží
dokladem o podání kasační stížnosti proti rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí
ministerstva ve věci azylu a návrhu na přiznání odkladného účinku – takové vízum opravňuje
cizince k pobytu na územ po dobu platnosti víza, která je 365 dnů; na žádost cizince odbor
cizinecké a pohraniční policie platnost víza prodlouží, a to i opakovaně) – ze zákona platnost
uvedeného víza zaniká právní mocí rozhodnutí o kasační stížnosti. Pozitivní rozhodnutí
o žádosti o odkladný účinek by tedy nemělo z hlediska ochrany stěžovatele žádný význam,
negativní by před rozhodnutím o kasační stížnosti bránilo řádnému soudnímu řízení.
Při rozhodnutí o kasační stížnosti pak je rozhodnutí o odkladném účinku nadbytečné,
neboť obecně může přiznání odkladného účinku kasační stížnosti přinést ochranu jen do doby
rozhodnutí o této stížnosti.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly. Žalovanému správnímu orgánu,
kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení
příslušelo, náklady v řízení o kasační stížnosti v míře přesahující rámec jeho úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. ledna 2006
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu