ECLI:CZ:NSS:2006:4.AZS.11.2005
sp. zn. 4 Azs 11/2005 - 90
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: V. L.,
proti žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, pošt. schr.
21/OAM, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 3. 6. 2004, č. j. 10 Az 9/2004 - 58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 26. 11. 2003, č. j. OAM-6367/VL-07-P21-2001, rozhodl
žalovaný tak, že azyl podle v §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu
a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o azylu“), se neuděluje, a že se na žalobce nevztahuje překážka vycestování
ve smyslu §91 zákona o azylu. Své rozhodnutí žalovaný opřel o zjištění, že důvodem žádosti
o azyl žalobce byla skutečnost, že v Bělorusku nevyhověli jeho žádosti o vydání nového
cestovního pasu, což přátelé žalobce odůvodňovali tím, že se o něj zajímá KGB, která
po něm požadovala spolupráci, s níž žalobce souhlasil. Kvůli činnosti u soukromé firmy S.
byl žalobce jednou přes noc zadržen v cele a fyzicky napaden.
Žalobce napadl citované rozhodnutí včas podanou žalobou, ve které navrhoval,
aby Městský soud v Praze napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 3. 6. 2004, č. j. 10 Az 9/2004 - 58, rozhodnutí
žalovaného v rozsahu výroku o neudělení azylu zamítl a v rozsahu výroku, že se na žalobce
nevztahuje překážka vycestování podle §91 zákona o azylu, zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení. V odůvodnění soud označil za nedůvodnou stěžovatelovu námitku ohledně
porušení jednotlivých ustanovení správního řádu, což mělo vést k tomu, že žalovaný nemohl
správně usuzovat na skutkové a právní otázky, které pro své rozhodnutí potřeboval
zodpovědět, dále námitku směřující k nesprávnému hodnocení důkazů ze strany žalovaného,
jakož i námitku týkající se nesprávnosti závěru žalovaného ohledně zjištění, že žalobce
nepatří k sociální skupině podnikatelů, která je buď ovládána nebo v případě vzdoru
pronásledována Lukašenkovým režimem. Městský soud v Praze však dospěl k závěru,
že žalovaný se z hlediska zjištění stavu věci i právního hodnocení nevypořádal s překážkou
vycestování podle §91, odst. 1, písm. a), bod 2 zákona o azylu, kde se stanoví, že povinnost
ukončit pobyt neplatí, pokud by byl cizinec nucen vycestovat do státu, kde mu hrozí
nebezpečí mučení, nelidského, či ponižujícího zacházení, nebo trestu. Žalovaný podle názoru
uvedeného soudu, ohledně žalobcovy domněnky, že mu při návratu do Běloruska hrozí,
že bude stíhán orgány MV nebo KGB, neuvedl žádný konkrétní závěr obsahující zhodnocení
jednotlivých skutečností uváděných žalobcem. Městský soud poukázal zejména na žalobcovo
tvrzení, že i po jeho odjezdu byl opakovaně předvoláván, na pobyt žalobce byli dotazováni
ti, kteří ho znali, což koresponduje s výpovědí svědka S. V. G., nebo že se obává opakování
výslechů způsobem odporujícím zákonu, tj. fyzického napadení (bití obuškem) za účelem
vynucení křivého svědectví apod. V tomto ohledu proto soud shledal rozhodnutí žalovaného
nepřezkoumatelným, neboť není jasné, zda podle žalovaného tvrzené obavy žalobce ze stíhání
uvedenými orgány státní moci spadají či nespadají pod neurčitý pojem „mučení, nelidské
zacházení či trest“, a pokud spadají, zda konkrétní obavy žalovaný neshledává dostatečně
důvodnými a přesvědčivými proto, aby je pod tento pojem podřadil. Městský soud v této
souvislosti připomněl, že ze Zprávy ministerstva zahraničních věcí USA, o kterou se žalovaný
opírá, vyplývá mimo jiné, že „komise se znepokojením vyjadřuje zhoršení situace na poli
dodržování lidských práv a zmiňuje se o četných zprávách o pokračujícím mučení a
nelidském zacházení či trestání uplatňovaném vůči oponentům režimu a účastníkům
pokojných demonstrací“. Uvedenému odpovídá i obsah žalobcem předložených článků
k situaci v Bělorusku v rámci soudního řízení.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včas
kasační stížnost, a to z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Podle názoru stěžovatele nelze procesně oddělit
výrok o neudělení azylu od výroku o překážce vycestování, resp. výroky nemohou stát
samostatně, s ohledem na ustanovení §28 zákona o azylu, které ukládá stěžovateli povinnost
uvést ve správním rozhodnutí o neudělení azylu, zda se na cizince, tj. žalobce, vztahuje
překážka vycestování (§91 zákona o azylu). Tento názor stěžovatele je podpořen rozsudky
Nejvyššího správního soudu v Brně č. j. 2 Azs 12/2003 - 76 ze dne 16. 10. 2003
a č. j. 5 Azs 33/2004 ze dne 30. 6. 2004. V souvislosti s touto procesní námitkou stěžovatel
navíc poukazuje na vznik právní nejistoty v otázce dalšího pobytového režimu žalobce,
protože není zcela jasné, jaký druh pobytu mu vlastně náleží, je-li zamítnuta jeho žaloba
proti výroku správního rozhodnutí o neudělení azylu a současně zrušeno správní rozhodnutí
ve výroku o překážce vycestování. Vzhledem k tomu, že zákonodárce nepočítal s možností
tyto na sobě závislé výroky oddělovat, resp. o nich rozhodovat samostatně, ani zákon o azylu
či zákon o pobytu cizinců (zákon č. 326/1999 Sb.) nemají ustanovení obsahující druh pobytu
pro takovéhoto cizince. Podle názoru stěžovatele nelze žalobci udělit vízum za účelem řízení
o udělení azylu (§72 zákona o azylu). Stěžovatel proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení.
Vyjádření k podané kasační stížnosti žalobce do dne rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu nezaslal.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti,
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Ustanovení §78 odst. 1 věta první s. ř. s. předpokládá, že shledá-li krajský soud
(zde Městský soud v Praze) žalobu důvodnou, napadené rozhodnutí správního orgánu zruší.
Ačkoli z čistě jazykového výkladu by bylo možno dovodit, že krajský soud musí vždy žalobu
zamítnout jako celek, s ohledem na dispoziční zásadu, jíž je řízení ve správním soudnictví
ovládáno (§75 odst. 2 s. ř. s.), lze konstatovat, že v určitých případech je možno o částech
rozhodnutí rozhodnout odlišně. Ostatně soudní řád správní sám výslovně dvě takové situace
upravuje. Na první z nich je pamatováno v ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s., podle kterého
rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt,
může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve
zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li
takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který
soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový
postup žalobce v žalobě. Druhým případem je ustanovení §76 odst. 2 s. ř. s., podle kterého
zjistí-li soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví
rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu, přičemž pokud se důvody nicotnosti týkají jen části
rozhodnutí, soud vysloví nicotnou jen tuto část rozhodnutí, jestliže z povahy věci nevyplývá,
že ji nelze oddělit od ostatních částí rozhodnutí. Posledně citované ustanovení tak zakládá
možnost, aby soud pouze ze své vlastní iniciativy ve věci částečně rozhodl jedním způsobem
– o části rozhodnutí bude deklarováno, že je nicotná – a o zbytku způsobem jiným –
rozhodnutí bude ve zbývající části zrušeno nebo žaloba v rozsahu napadajícím tuto zbylou
část rozhodnutí bude zamítnuta. Vzhledem k tomu, že nicotnost rozhodnutí správního orgánu
se ve správním soudnictví projevuje obdobně jako jeho neplatnost, lze analogicky dovodit,
že i v případě rozhodování podle ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s. je možno rozhodovat o
částech rozhodnutí odlišně, a to při zohlednění stejných hledisek, které ospravedlňují oddělení
částí rozhodnutí ve smyslu §76 odst. 2 s. ř. s.
Základním předpokladem pro možnost rozdílného rozhodování o jednom rozhodnutí
z hlediska formálního je skutečnost, že se skládá ze dvou či více rozhodnutí z hlediska
materiálního. Rozhodnutím v materiálním smyslu je přitom třeba rozumět takový projev
správního orgánu, který v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti
jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti
má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách
(viz v současnosti §67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu; do 31. 12. 2005
obdobně §1 zákona č. 67/1971 Sb., o správním řízení). Rozhodnutím ve formálním smyslu
je pak třeba chápat projev správního orgánu, jež splňuje formální náležitosti kladené
na podobu správního rozhodnutí (v současnosti §68 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu; do 31. 12. 2005 obdobně §47 zákona č. 67/1971 Sb., o správním řízení).
V případě, že ve formálně jednotném rozhodnutí správního orgánu je obsaženo více
materiálních rozhodnutí, je třeba provést test jejich oddělitelnosti a rozhodnout,
zda tato rozhodnutí jsou vůči sobě v závislém vztahu nebo zda jsou (mohou být) na sobě zcela
nezávislá. Jinak řečeno, zda oddělením jedné části rozhodnutí od zbytku rozhodnutí (oddělení
jednoho materiálního rozhodnutí od druhého, popř. ostatních materiálních rozhodnutí)
se nestane rozhodnutí jako celek (rozhodnutí ve formálním smyslu) nebo zbylá část tohoto
rozhodnutí nezákonnou nebo nelogickou. Takový stav může mít s ohledem na různorodost
řízení vedených před správními orgány nejrůznější podobu. Např. jeden výrok podmiňuje
výrok druhý (výrok o porušení právní povinnosti a výrok o sankci); zrušením jednoho výroku
by došlo k faktické změně rozhodnutí správního orgánu, což by ve svém důsledku znamenalo
zavedení nového způsobu rozhodování soudu (zrušením omezujících podmínek při povolení
nějaké činnosti by došlo k povolení činnosti bez omezení), apod.
Na základě provedené úvahy Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení napadeného
rozhodnutí Městského soudu v Praze, který zrušil rozhodnutí stěžovatele pouze v rozsahu
výroku, že se na žalobce nevztahuje překážka vycestování podle §91 zákona o azylu, ačkoli
stěžovatel formálně jedním rozhodnutím rozhodoval o dvou otázkách. Je nepochybné,
že nelze zrušit rozhodnutí správního orgánu v rozsahu výroku o neudělení azylu a naopak
ponechat v platnosti výrok týkající se překážek vycestování ve smyslu §91 zákona o azylu.
Nezbytnost rozhodnutí o překážkách vycestování, jež následuje po rozhodnutí o neudělení
nebo odnětí azylu, vyplývá přímo z ustanovení §28 zákona o azylu, podle kterého pokud
bude rozhodnuto o neudělení nebo odnětí azylu, ministerstvo (zde stěžovatel) v rozhodnutí
uvede, zda se na cizince vztahuje překážka vycestování (§91). Tato provázanost však naopak
neplatí. Zrušením části výroku, kterým správní orgán rozhodoval o překážkách vycestování
ve smyslu §91 zákona o azylu, není dotčen výrok o neudělení azylu. Oba výroky (obě
rozhodnutí v materiálním smyslu) jsou proto oddělitelné a odlišné rozhodnutí o daných
výrocích nezakládá nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů,
jak dovozuje stěžovatel. K totožnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud i v rozsudku
ze dne 25. 5. 2005, č. j. 3 Azs 272/2004 - 67.
Pokud stěžovatel poukazuje na vznik právní nejistoty v otázce dalšího pobytového
režimu žalobce, protože není zcela jasné, jaký druh pobytu mu vlastně náleží, je-li zamítnuta
jeho žaloba proti výroku správního rozhodnutí o neudělení azylu a současně zrušeno správní
rozhodnutí ve výroku o překážce vycestování, pak Nejvyšší správní soud uvádí,
že oprávněnost přijetí takového rozhodnutí nemůže být dotčena ani pochybnostmi žalovaného
ohledně typu pobytu cizince v České republice po takovém rozhodnutí. Předně má Nejvyšší
správní za to, že přípustnost nebo nepřípustnost takového rozhodnutí v azylové věci nelze
dovozovat pomocí argumentů, které se týkají právního režimu pobytu cizince v České
republice podle cizineckého zákona, resp. podle zákonů k němu speciálních. Nicméně,
rozhoduje-li se o překážce vycestování v řízení o udělení azylu (řízení vedeném podle
speciálních pravidel obsažených v azylovém zákoně), pak účastník takového řízení
je vždy žadatelem o udělení azylu ve smyslu §2 odst. 3 a §72 odst. 1 zákona o azylu,
kterému má policie podle posléze uvedeného ustanovení udělit azyl za účelem řízení o udělení
azylu, a to i když v řízení již bylo rozhodnuto o neudělení azylu a zbývá rozhodnout pouze
o existenci překážek vycestování.
V návaznosti na uvedené proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že není dán
stěžovatelem namítaný důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pro které by
bylo třeba napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze zrušit, neboť nebyla shledána
nepřezkoumatelnost rozhodnutí tohoto soudu spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, popř. v jiné vadě řízení před soudem, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé. Proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle ustanovení §60 odst. 1 věty
první s. ř. s., neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému
v souvislosti s řízením o kasační stížností žalobce žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. února 2006
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu