ECLI:CZ:NSS:2006:5.AS.39.2005
sp. zn. 5 As 39/2005 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Václava Novotného v právní věci
žalobce: J. L., zast. JUDr. Tomášem Tesařem, advokátem se sídlem AK v Plzni, Smetanovy
sady 6, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 4. 2005,
č. j. 30 Ca 3/2005 - 24,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 4. 2005, č. j. 30 Ca 3/2005 - 24
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení výše označeného
usnesení krajského soudu, kterým byl odmítnut návrh na přezkoumání rozhodnutí žalovaného
ze dne 7. 12. 2004, č. j. RR/2040/04. Stěžovatel se žalobou domáhal zrušení rozhodnutí,
kterým Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor regionálního rozvoje změnil částečně výrok
rozhodnutí Městského úřadu Klatovy, odboru výstavby ze dne 29. 9. 2004,
č. j. Výst. 3467/04-330 a rozhodl, že povoluje výjimku z ust. §8 odst. 2 vyhlášky
č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, pro stavbu „přístavba,
nástavba a stavební úpravy rekreační chaty E3 na rodinný dům, garáž, na pozemku
parc. č. st. 257 a p. č. 127/72 v kat. území Ch.“. Stěžovatel s odkazem
na ust. §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., (s. ř. s.) považuje usnesení Krajského
soudu v Plzni za nezákonné. Nesouhlasí s tvrzením krajského soudu, že rozhodnutí
žalovaného není rozhodnutím ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s. Dle tohoto ustanovení
je legitimován k podání správní žaloby každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního
orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti.
V předmětné věci bylo na základě rozhodnutí správního orgánu zcela jednoznačně přiznáno
oprávnění stavebníkovi na sousedním pozemku, a to na základě udělené výjimky
z ust. §8 odst. 2 vyhl. č. 137/1998 Sb. Tato výjimka byla udělena na základě volného
správního uvážení příslušného orgánu. Stěžovatel je přesvědčen, že správní orgán je oprávněn
a povinen zejména při udělování oprávnění postupovat podle vlastního uvážení,
jestliže a nakolik mu zákon poskytuje oprávnění rozhodnout za určitého skutkového stavu
různým způsobem vzhledem k účelnosti řešení v konkrétním případě. Takové rozhodnutí není
potom ze soudního přezkumu zásadně vyloučeno. Soud je naopak povinen zkoumat,
zda správní orgán nevybočil z mezí správního uvážení stanoveného zákonem. V daném
případě se jedná o tzv. volnou úvahu, kdy zákon svěřuje správnímu orgánu možnost volby,
zda někomu určité oprávnění udělí či neudělí, přičemž stanoví jistá hmotněprávní
kritéria.Takové rozhodnutí nemůže být ze soudního přezkoumání vyloučeno již proto,
neboť právě v důsledku chybného výkladu pravomocí správního orgánu, může být,
a zde bylo, zasaženo do subjektivních veřejných práv účastníka řízení, jímž stěžovatel je.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ke kasační stížnosti písemné vyjádření nepodal.
Kasační stížnost je důvodná.
Ze spisového materiálu vyplynulo, že Městským úřadem Klatovy bylo na základě
žádosti stavebníka pana M. S. vydáno rozhodnutí o udělení výjimky
z ust. §8 odst. 2 vyhl. č. 137/1998 Sb., o obecně technických požadavcích na výstavbu
v souvislosti se stavebními úpravami stavby nacházející se na pozemku sousedícím
s pozemkem stěžovatele. Stěžovatel, jakožto účastník stavebního řízení, s udělenou výjimkou,
na základě které došlo ke snížení vzdálenosti sousední stavby od stávající stavby a hranice
pozemků stěžovatele, nesouhlasil a proti rozhodnutí správního orgánu podal odvolání;
toto bylo zamítnuto výše označeným rozhodnutím žalovaného. Ze spisu vyplynulo rovněž,
že se jedná o výjimku, která byla udělena na stavbu, která je již rozestavěná v rozporu
se stavebním povolením, které bylo zrušeno a bylo vydáno rozhodnutí o zastavení stavby.
Tyto skutečnosti, jakož i další námitky stavebně technického a urbanistického rázu stěžovatel
uplatnil ve svém odvolání. Dle jeho názoru se rovněž v žádném případě nejedná o situaci,
kdy by šlo o stavbu ve zvlášť stísněných podmínkách, kdy je dán důvod pro udělení výjimky
ze vzdálenosti mezi objekty ve smyslu ust. §8 odst. 2 vyhl. č. 137/1998 Sb.
Žalovaný námitky stěžovatele odmítl, přitom konstatoval, že výjimka je sice vydána
na stavbu rozestavěnou, „je to však pořád před vydáním rozhodnutí ve věci, a před skončením
řízení o odstranění stavby, ve kterém se bude rozestavěná stavba projednávat.
To, že stavebník prováděl stavbu i přes vydané rozhodnutí o zastavení stavby není předmětem
tohoto řízení, a proto to odvolací orgán v řízení nemůže řešit.“ Žalovaný dále konstatoval,
že není zřejmé, jaká práva stěžovatele by měla být dotčena; současně uvedl, že dispoziční
uspořádání a požadavky architektonické a urbanistické bude stavební úřad zkoumat v řízení
o odstranění stavby.
V podané žalobě stěžovatel uvedl, že na základě udělené výjimky stavebník staví
rodinný dům ve vzdálenosti 0,89 m od hranice pozemku a 4,89 m od domu stěžovatele;
přitom ustanovení §8 odst. 2 vyhl. č. 137/1998 Sb. stanovuje minimální vzdálenost budovy
od hranice pozemku na 2 m a minimální vzdálenost budov od sebe 7 m. Rozhodnutím
žalovaného byla výjimka stvrzena, přitom z jeho odůvodnění je zřejmé, že jeho výrok
je opřen pouze o domněnku, že stavebník přestavuje současnou stavbu – rekreační objekt,
na rodinný dům. Při místním šetření by však vyšlo najevo, že „přestavbou“ je pouze zastírána
stavba nového objektu; tuto skutečnost dokumentoval stěžovatel fotografiemi stávajícího
a původního stavu objektu, z něhož, jak dokumentuje, zbývala k 23. 8. 2004 pouze jediná
stěna Stavební úřad nikterak nehodnotil, že nový rodinný dům má všechny rozměry výrazně
větší (např. výška střechy z původních 3 m nyní 7 m) než původní rekreační objekt. V žalobě
namítá, že vzdálenost, ve které je nový dům stavěn, má zásadní vliv na kvalitu bydlení
v přilehlých pokojích.
Krajský soud v Plzni odmítl návrh s odůvodněním, že z ust. §138a odst. 2 a 3 zákona
č. 50/1976 Sb., stavební zákon a z ust. §8 odst. 2 vyhl. č. 137/1998 Sb., o obecných
technických požadavcích na výstavbu vyplývá, že na udělení výjimky není právní nárok.
Dle odůvodnění soudu tak žadatel o udělení výjimky proto nemůže být jejím neudělením
ani zkrácen na svých subjektivních právech. Krajský soud tak uzavřel, že rozhodnutí
příslušného správního orgánu o udělení výjimky není rozhodnutím ve smyslu
ust. §65 odst. 1 s. ř. s., je proto dle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučeno.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadené usnesení je nepřezkoumatelné.
Krajský soud zcela pominul, že žalobcem byl nikoli žadatel o výjimku, nýbrž osoba,
která se právě udělením výjimky žadateli domáhala přezkoumání rozhodnutí správního
orgánu a dovolávala se ochrany svých práv v souvislosti se změnou sousedící stavby.
Odůvodnění:
krajského soudu stran povahy rozhodnutí ve vztahu k žadateli o výjimku
je tak zcela nepřípadné. Krajský soud se relevantními žalobními námitkami stěžovatele vůbec
nezabýval a dovodil nepřípustnost žaloby v souvislosti s právním nárokem na udělení
výjimky žadateli, kterým však stěžovatel nebyl, navíc v daném případě výjimka naopak
udělena byla. Při posuzování žalobní legitimace se krajský soud nevypořádal s ustanovením
§65 odst. 1 s. ř. s. ve vztahu k osobě, která po právu žalobní legitimaci z něho dovozovala.
Zcela pominul i návrh na předběžné opatření dle §38 s. ř. s., jehož se stěžovatel domáhal,
jakož i ostatní účastníky řízení z titulu postavení osob zúčastněných na řízení ve smyslu
ust. §34 s. ř. s. Pro výše uvedené vady nezbylo, než napadené usnesení krajského soudu
zrušit.
Nejvyšší správní soud považuje nad rámec důvodů, pro které napadené usnesení
zrušil, za nutné rovněž předeslat, že otázkou žalobní legitimace, jakož i otázkou přezkumu
správního uvážení se zabýval mimo jiné Nejvyšší správní soud v rozhodnutí rozšířeného
senátu ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6A 25/2002; Ej 135/2006).
Rozšířený senát NSS přitom ohledně práva přístupu k soudu konstatoval, že:
„Právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý
proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem.
Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod (dále jen „Listina“), podle něhož ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal
zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být
vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“
Citovaný článek je sice oproti současným standardům soudní ochrany formulován úžeji
(z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod dále vyplývá požadavek plné jurisdikce; krom toho se správní
soudnictví dnes již neomezuje toliko na přezkum rozhodnutí, ale poskytuje rovněž ochranu
před nečinností i před nezákonnými zásahy); právo na přístup soudu ve věcech správního
soudnictví z něj však beze vší pochybnosti vyplývá. Pravomoc správních soudů je podle
tohoto článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního
orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon (u rozhodnutí týkajících
se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční výluka možná není). Právo
na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovně
vyloučeno), je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně zaručených Listinou.
Dopadá na něj i příkaz ústavodárce obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny, aby při používání
ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu,
a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.
Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční výluky: proto při jejich používání
je nutno vždy klást si otázku, proč zákon určitou kompetenční výluku obsahuje, a respektovat
její smysl; nepřípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona
proti jeho skutečnému smyslu. Z ústavních interpretačních pravidel zároveň plyne,
že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné
přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva.“
Co se týče pojmu „rozhodnutí“, konstatoval rozšířený senát, že: „pojem rozhodnutí
vymezuje pro řízení o žalobě §65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se jedná o úkon správního
orgánu [viz §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky;
je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovně označen
a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv (posléze uvedená otázka je relevantní
až při posuzování merita). Koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého
jednotlivého úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil,
změnil, zrušil či závazně určil. Je nasnadě, že u řady správních aktů, které soudy již dnes
běžně přezkoumávají, by při striktním doslovném výkladu tohoto ustanovení nebylo možno
žádné takové subjektivní právo nalézt. Tato situace může nastat typicky tam, kde správní
orgán rozhoduje o žádosti účastníka řízení o vydání konstitutivního rozhodnutí: pokud žádosti
vyhoví, jeho konstitutivní rozhodnutí je z hlediska hmotného práva zároveň právní
skutečností, tj. teprve jím je založeno subjektivní hmotné právo, ovšem naproti tomu jestliže
žádosti nevyhoví (zamítne ji), nemá takové zamítavé rozhodnutí z hlediska hmotného práva
pravotvornou povahu, tedy žádné subjektivní právo nebylo založeno, změněno, zrušeno
nebo závazně určeno. Např. vyhoví-li stavební úřad žádosti o vydání stavebního povolení,
zakládá tím stavebníkovi subjektivní hmotné právo stavět (či provádět změny staveb
a udržovací práce na nich); pokud naopak stavební povolení neudělí, není tím žádné
subjektivní hmotné právo založeno, změněno, zrušeno či závazně určeno. Je ovšem zjevné,
že i takové rozhodnutí se právní sféry žadatele dotýká, a to zcela zásadním způsobem.“
Nejvyšší správní soud v předmětném rozhodnutí rozšířeného senátu zde rovněž učinil
závěr o tom, že „interpretační přístup, požadující, aby žalobce tvrdil zkrácení toliko
na hmotných právech, a zkoumající, zda úkon, jímž se tak mělo stát, nějaké (a jaké)
subjektivní hmotné právo nebo povinnost založil, změnil, zrušil či závazně určil, není jediný
myslitelný i z dalších důvodů.“ Přitom je mimo jiné poukazováno např. na §2 odst. 1 zákona
č. 36/1876 ř. z., o nejvyšším správním soudě, z něhož současný §65 odst. 1 s. ř. s. zcela
zjevně vychází. Toto ustanovení na rozdíl od §65 odst. 1 s. ř. s. nedefinovalo pojem
rozhodnutí; pouze v návaznosti na čl. 15 základního zákona č. 144/1867 ř. z., o moci
soudcovské, stanovovalo, že „Nejvyšší správní soud rozhoduje ve všech případech,
ve kterých někdo tvrdí, že nezákonným rozhodnutím neb opatřením správního úřadu byl
poškozen ve svých právech.“
Z předestřených úvah rozšířeného senátu tedy vcelku jednoznačně vyplývá
neudržitelnost takové interpretace §65 odst. 1 s. ř. s., která omezuje přístup k soudu tím,
že striktně vyžaduje v každém jednotlivém případě hledání porušeného subjektivního
hmotného práva, jakož i úkonu, který subjektivní hmotné právo založil, změnil, zrušil
či závazně určil. Vyskytují se totiž situace, kdy se správní úkon dotýká právní sféry žalobce,
a přesto žádné právo striktně vzato nezaložil, nezměnil nebo závazně neurčil. Stejně tak nelze
vždy žalobní legitimaci podmiňovat zkrácením na hmotných subjektivních právech: jednak
se určitá rozhodnutí hmotněprávní sféry žalobce vůbec nedotýkají (a přesto jsou podrobena
přezkumu – viz i citovaná judikatura Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva),
jednak je takový požadavek zpochybnitelný už z toho důvodu, že předmětem soudního řízení
není hmotné právo žalobce, ale jím uplatněný procesní nárok. Ze všech těchto příčin nelze
§65 odst. 1 s. ř. s. vykládat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu.
Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy,
kdy je dotčena právní sféra žalobce tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující
se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní
sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil
práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně
projevil v jeho právní sféře.
Dovozuje-li krajský soud z otázky „nárokovosti“, resp. „nenárokovosti“ rozhodnutí
určitého obsahu, tedy existence správního uvážení, žalobní legitimaci, je nutno takový názor
korigovat v tom, že to, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam
z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí
být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení,
neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek,
které mu předepisuje §78 odst. 1 věta druhá s. ř. s.
Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního
pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko
na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat
v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných
či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem
rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností
výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil,
jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. V této
souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající
se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon
správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc
stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita
mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným
účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem
nebo jiným nezávislým orgánem.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného shledal kasační stížnost stěžovatele
důvodnou, proto napadené usnesení dle ust. §110 odst. 2 s. ř. s. zrušil a věc vrátil Krajskému
soudu v Plzni k dalšímu řízení.
V novém rozhodnutí je krajský soud vázán výše vysloveným právním názorem
(§110 odst. 3 s. ř. s.)
O nákladech řízení kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 23. srpna 2006
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu