ECLI:CZ:NSS:2006:6.ANS.1.2005
sp. zn. 6 Ans 1/2005 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudkyň JUDr. Brigity Chrastilové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci
žalobkyně: M. H ., proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem
Zborovská 11, Praha 5, v řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 12. 2004, č. j. 8 Ca 262/2003 -
38,
takto:
I. Kasační stížnost se za mítá .
II. Žalobkyni se ne př i znává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) se svou v zákonné lhůtě podanou kasační stížností
domáhal přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí Městského soudu v Praze (dále jen
„městský soud“), kterým mu byla uložena povinnost rozhodnout o odvolání žalobkyně ze dne
2. 12. 2002.
V dané věci se žalobkyně obrátila na městský soud s žalobou proti nečinnosti,
v souladu s částí třetí, hlavou druhou, dílem druhým zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“). Žalobkyně podala dne 2. 12. 2002 odvolání proti výše
uvedenému rozhodnutí Odboru výstavby MěNV v Lysé nad Labem, vydanému dne
21. 5. 1969. Stěžovatel na odvolání reagoval přípisem, který neměl náležitosti rozhodnutí.
Městský soud žalobu posoudil dle §79 a násl. s. ř. s. a dospěl k závěru, že žaloba
je důvodná, neboť stěžovatel o odvolání žalobkyně nevydal rozhodnutí, reagoval
pouze přípisem, přičemž tuto možnost zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen
„správní řád“), nepřipouští. Soud poukázal na ustanovení §60 správního řádu, které ukládá
odvolacímu orgánu povinnost přezkoumat i opožděné nebo nepřípustné odvolání a vydat
o něm rozhodnutí. Správní řád nedává odvolacímu orgánu možnost opožděné
nebo nepřípustné odvolání odmítnout, vždy je povinen je přezkoumat za účelem zjištění,
zda nejsou splněny předpoklady obnovy řízení, případně zda se nejedná o případ nezákonného
rozhodnutí. Výrokem napadeného rozsudku městský soud stěžovateli uložil ve lhůtě jednoho
měsíce vydat rozhodnutí o odvolání.
Stěžovatel proti tomuto rozhodnutí podal kasační stížnost, ve které namítl nesprávné
posouzení §68 správního řádu, dle něhož nelze po uplynutí tříleté lhůty od nabytí právní moci
rozhodnutí toto rozhodnutí rušit ani jej měnit. Stěžovatel dle tohoto ustanovení posoudil
podání žalobkyně a informoval ji dopisem, že napadené rozhodnutí je pravomocné
a za současné právní úpravy nepřezkoumatelné. Tímto sdělením sledoval i dodržení zásady
hospodárnosti řízení, zakotvené v §3 odst. 3 správního řádu. Stěžovatel odkázal na komentář
k §53 správního řádu (Správní řád, komentář, autoři JUDr. Vopálka, JUDr. Šimůnková,
JUDr. Šolín, 1. vydání, C. H. Beck, 1999), dle kterého formálně opomenutý účastník řízení
nemůže kdykoliv podat odvolání proti rozhodnutí, když ve vztahu k ostatním účastníkům
řízení je toto rozhodnutí pravomocné. Takový účastník může využít institutu obnovy řízení
a zde uplatnit svá práva. Stěžovatel zdůraznil, že žalobkyně napadla odvoláním pravomocné
rozhodnutí, proto nebylo možno §60 správního řádu aplikovat. V případě, že správní orgán
usoudí, že věc v souladu s §68 odst. 1 správního řádu nelze řešit rozhodnutím, je dle názoru
stěžovatele namístě v zájmu rychlosti a úspornosti řízení reagovat na odvolání
pouze sdělením. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku, dále žádal,
aby kasační stížnosti byl přiznán odkladný účinek.
Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná, dle jejího obsahu jsou v ní
namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nesprávné posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené
rozhodnutí v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody,
které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené
v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Kasační stížnost není důvodná.
V dané věci nebylo sporné, že podání žalobkyně bylo svým obsahem odvolání
proti rozhodnutí správního orgánu, na něž stěžovatel reagoval přípisem, nikoli rozhodnutím.
Postup odvolacího orgánu ve správním řízení v době podání předmětného odvolání,
tj. ke dni 2. 12. 2002, upravovala část čtvrtá, oddíl 1, správního řádu. Po podání odvolání
je příslušný odvolací orgán povinen postupovat dle uvedené zákonné úpravy, která taxativně
stanoví, jakými způsoby může být o odvolání rozhodnuto. O odvolání může v prvé řadě
rozhodnout správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, ovšem pouze v případě,
jestliže mu plně vyhoví a rozhodnutí se netýká jiného účastníka řízení než odvolatele,
nebo jestliže s tím ostatní účastníci řízení souhlasí (§57 odst. 1 správního řádu). Pokud
odvolací orgán takovýmto způsobem (autoremedurou) o odvolání nerozhodne, předloží
je odvolacímu orgánu (§57 odst. 2 správního řádu). Možnosti rozhodnutí o odvolání po jeho
věcném přezkoumání stanoví §59 odst. 1 – 3 správního řádu, dle kterého je možno:
a) odvolání vyhovět a napadené rozhodnutí změnit; b) odvolání vyhovět a napadené rozhodnutí
zrušit, aniž by bylo nařízeno ve věci dále rozhodnout; c) odvolání vyhovět, napadené
rozhodnutí zrušit a věc vrátit prvostupňovému správnímu orgánu k dalšímu řízení a rozhodnutí;
d) odvolání nevyhovět a napadené rozhodnutí potvrdit. Způsob vyřízení nepřípustného
či opožděného odvolání je upraven v §60 správního řádu, dle něhož odvolací orgán přezkoumá
i taková odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňují obnovu řízení nebo změnu či zrušení
rozhodnutí mimo odvolací řízení, jinak odvolání zamítne. Obecně tedy lze konstatovat,
že o každém podaném odvolání musí správní úřad rozhodnout buď věcně dle ust. §59
správního řádu, nebo jej zamítnout z procesních důvodů podle ust. §60 správního řádu.
Ke shodnému závěru dospěl i Vrchní soud v Praze ve svém rozhodnutí ze dne 31. 3. 2000,
č. j. 7 A 94/99 - 28 (publ. v „Judikatura v právu životního prostředí 2000“, č. I/200), kde uvedl:
„Je povinností správního orgánu, a to povinností vyplývající ze zákona, vydat rozhodnutí
o podaném odvolání ve smyslu ustanovení §59 odst. 2, 3 nebo §60 správního řádu. „
Z uvedené zákonné úpravy správního řádu je tedy zřejmé, že zákon nedovoluje
odvolacímu orgánu vyřídit opožděné či nepřípustné odvolání jinou formou, nežli zamítavým
rozhodnutím. Obecně lze shrnout, že správní orgán nemůže podání, jehož vyřízení je v jeho
kompetenci, vyřídit způsobem, který zákon nepředpokládá a neumožňuje. Je-li podáno
odvolání, což stěžovatel nezpochybnil, pak je povinen o něm rozhodnout způsobem,
který zákon stanoví. Ani v případě, kdy odvolací orgán dospěl k závěru, že odvolání
je nepřípustné, neměl možnost vyřídit jej pouze přípisem, neboť zákon mu v §60 správního
řádu výslovně ukládá vydat rozhodnutí, byť zamítavé.
Stěžovatel dle vlastního vyjádření dospěl k závěru, že odvolání žalobkyně
je nepřípustné. Odkázal na právní moc napadeného rozhodnutí, na délku doby od jeho vydání,
a nemožnost v dané věci znovu rozhodovat. Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský
soud v napadeném rozsudku stěžovateli nevytkl (a ani v rámci žaloby proti nečinnosti nemohl
vytknout) nesprávné posouzení přípustnosti odvolání, nýbrž nedostatek formy rozhodnutí
o odvolání. V dané věci je nutno důsledně setrvat v rámci řízení o žalobě proti nečinnosti,
kde soud zkoumá pouze skutečnost, zda správní orgán měl povinnost vydat rozhodnutí
a zda jej vydal, aniž se zabývá obsahem případného rozhodnutí.
Stěžovatel v kasační stížnosti argumentuje důvody, pro které nemohlo být v dané věci
znovu rozhodováno, nevyjadřuje se však k důvodům jednoznačně a srozumitelně uvedeným
v odůvodnění rozsudku městského soudu, tj. že i v případě, kdy odvolání posoudil jako
nepřípustné, měl jej zamítnout rozhodnutím, nikoli vyřídit jej pouze formou sdělení přípisem.
Tento nedostatek formy je zjevně způsobilý zkrátit žalobkyni na jejích právech,
neboť pouze rozhodnutí o odvolání v řádné formě jí dává právní jistotu o tom,
jakým způsobem bylo rozhodnuto, z jakých důvodů, a umožňuje jí zvolit případně další
prostředky obrany proti závěru odvolacího orgánu.
K odkazu stěžovatele na komentář k §53 správního řádu (Správní řád, komentář,
autoři JUDr. Vopálka, JUDr. Šimůnková, JUDr. Šolín, 1. vydání, C. H. Beck, 1999), Nejvyšší
správní soud uvádí, že výklad zde uvedený byl stěžovatelem interpretován v dané věci
nesprávně. Ve zmíněné publikaci je skutečně ve výkladu k §53 správního řádu uvedeno,
že formálně opomenutý účastník řízení nemůže kdykoliv podat odvolání proti pravomocnému
rozhodnutí. Toto konstatování je však nutno chápat v tom smyslu, že dle názoru autorů
komentáře takový účastník nemůže odvolání podat úspěšně, tj. s účinkem zrušení
pravomocného rozhodnutí v důsledku jím podaného odvolání. Je logické, že účastník může
v řízení učinit jakýkoliv úkon, jejichž formu a obsah nemůže žádný právní předpis předvídat.
Správní orgán je oprávněn posoudit obsah podání či úkonů (§19 odst. 2 správního řádu),
dle výsledku posouzení (po případném odstranění nedostatků) pak zahájit řízení a dále
postupovat dle správního řádu či postoupit věc příslušnému orgánu. Není v silách právní
normy „nepovolit“ učinit podání, je však v kompetenci správního orgánu případná
nepřípustná podání vyřídit bez zbytečných průtahů, avšak vždy v souladu se zákonem.
Nelze tedy souhlasit se závěrem stěžovatele, že v případě, kdy dle jeho názoru nebylo
dle §68 odst. 1 správního řádu možno v dané věci vydat nové rozhodnutí, bylo namístě
v zájmu rychlosti a úspornosti řízení reagovat na odvolání žalobkyně pouze sdělením. Z výše
uvedených důvodů nebylo možno opomenout povinnost vydat o odvolání rozhodnutí,
této povinnosti se nelze zprostit odkazem na zásadu rychlosti a hospodárnosti řízení. Uvedené
zásady zcela jistě náleží mezi základní pravidla správního řízení, jedná se však o obecné
premisy, kterých je správní orgán povinen dbát v průběhu celého řízení, ovšem nemohou
ovlivnit plnění zákonem daných povinností. Ve správním řádu platném ke dni vydání
napadeného rozhodnutí byla zásada hospodárnosti řízení formulována v §3 odst. 3 správního
řádu. Je nutno akceptovat komplexní znění tohoto základního pravidla řízení,
neboť dle tohoto ustanovení jsou správní orgány „povinny svědomitě a odpovědně se zabývat
každou věcí, která je předmětem řízení, vyřídit ji včas a bez zbytečných průtahů a použít
nejvhodnějších prostředků, které vedou ke správnému vyřízení věci“. Citovaná zásada má
napomáhat k vyřízení věci bez zbytečných průtahů, záměrem zákonodárce zcela jistě nebylo
nabádat k vyřízení věci co nejrychleji a nejjednodušším způsobem, avšak v rozporu
se zákonem.
Na základě uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost
stěžovatele důvodnou a v souladu s §110 odst. 1 větou poslední s. ř. s. ji zamítl.
K žádosti o přiznání odkladného účinku stěžovatele Nejvyšší správní soud odkazuje
na ustálenou judikaturu, která zaujala k tomuto problému následující stanovisko: „Je-li
v řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu uložena soudem správnímu orgánu
povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé (§79 odst. 1 a násl. s. ř. s.), je již pojmově
vyloučeno, aby vydáním rozhodnutí vznikla správnímu orgánu nenahraditelná újma,
odůvodňující přiznání odkladného účinku kasační stížnosti“ (viz např. usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 7. 2006, č. j. 6 Ans 1/2006 - 63, publ. na www.nssoud.cz).
Stěžovatel neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá proto ze zákona právo
na náhradu účelně vynaložených nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.). Žalobkyně, která byla
v řízení úspěšná, nárok na náhradu nákladů neuplatnila a ze spisového materiálu nevyplývá,
že by jí v souvislosti s řízením o kasační stížnosti nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní
soud proto rozhodl, že se jí nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. listopadu 2006
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu