ECLI:CZ:NSS:2006:6.AS.24.2005
sp. zn. 6 As 24/2005 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: C. Č. r., s. r. o., zastoupen Eliškou Barthelemy, advokátkou, se sídlem Praha 1,
Petrská 12, proti žalované: Státní zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední
inspektorát, se sídlem Brno, Květná 15, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 29. 11. 2004, č. j. 29 Ca 376/2002 - 36,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 11. 2004, č. j. 29 Ca 376/2002 - 36,
se zr uš uj e a věc se tomuto soudu vr ac í k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný správní orgán (Státní zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední
inspektorát) - dále jen „stěžovatel“ - podává kasační stížnost směřující proti shora
označenému rozsudku Krajského soudu v Brně, kterým byla zrušena rozhodnutí ústředního
ředitele České zemědělské a potravinářské inspekce č. j. 1123/88/9/2002 - SŘ ze dne
28. 8. 2002 a rozhodnutí ředitelky krajského inspektorátu České zemědělské a potravinářské
inspekce v Praze č. j. 1801/145/1/2002/SŘ - U ze dne 11. 6. 2002 ve věci uložení pokuty
žalobci za porušení povinností podle zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových
výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon
o potravinách“), ve výši 25 000 Kč.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu stěžovatel (právní nástupce České zemědělské
a potravinářské inspekce, na něhož přešla působnost jeho právního předchůdce) brojí včas
podanou kasační stížností; v ní namítá, že krajským soudem vytýkané pochybení spočívající
v absenci místa, času a způsobu spáchání protiprávního jednání ve výroku rozhodnutí,
které naplnilo skutkové podstaty několika správních deliktů podle zákona o potravinách, je
nedůvodné, neboť správní řád, který na řízení o uložení pokuty za tyto správní delikty dopadá,
takové požadavky nestanoví; místo, způsob o další konkrétní podrobnosti deliktního jednání
jsou popsána v odůvodnění rozhodnutí a velmi podrobně v protokolu o kontrole, jenž je
součástí správního spisu. V posuzované věci je zřejmé, co bylo předmětem rozhodování,
na základě jakého ustanovení a právního předpisu správní orgán rozhodl. Požadavky soudu
na obsah výroku správního rozhodnutí jdou v tomto případě nad rámec zákonných povinností
stěžovatele, přičemž není jasné, z čeho krajský soud své požadavky vyvozuje. K uvedeným
nedostatkům soud přihlédl bez toho, že by byly namítány žalobou.
Stěžovatel dále poukazuje na skutečnost, že krajský soud přezkoumal uplatněné
žalobní námitky a shledal je nedůvodnými.
Stěžovatel tak namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem ve smyslu §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), žádá přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti a navrhuje zrušení napadeného rozsudku krajského
soudu.
Žalobce ke kasační stížnosti podal vyjádření, v němž uvedl, že vymezení deliktního
jednání ve výroku rozhodnutí alespoň údaji o místě a času, kdy byl předmětný skutek
spáchán, je požadavkem oprávněným, kterého je třeba k tomu, aby nemohlo dojít k záměně
skutku; v opačném případě trpí právní jistota adresáta takového rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu vázán
rozsahem i důvody kasační stížnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a shledal, že kasační stížnost je
důvodná.
Především Nejvyšší správní soud konstatuje, že s ohledem na rozhodnutí ve věci samé
se již nezabývá návrhem na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti; k tomu však
dodává, že stěžovatel v návrhu neuvedl žádnou skutečnost, z níž by bylo lze odvozovat, že mu
nepřiznáním odkladného účinku nastane nenahraditelná újma (srov. §73 s. ř. s.).
Ze správního a soudního spisu vyplývají pro posuzovanou věc tyto podstatné
skutečnosti:
Právní předchůdce stěžovatele vykonal dne 25. 1. 2002 a 4. 4. 2002 u žalobce (v jeho
provozovně v P. 5, R. 1), jehož předmětem činnosti je mimo jiné i uvádění potravin do oběhu,
kontrolu plnění povinností uložených takovým subjektům zákonem o potravinách. Při těchto
kontrolách stěžovatel zjistil několikero porušení citovaného zákona, a to pokud jde o
povinnosti uložené v ustanovení §11 odst. 1 písm. c), §8 odst. 2, §11 odst. 2 písm. a) č. 4
zákona o potravinách. Jednalo se o taková porušení jakými jsou chybějící údaje o třídě
jakosti, nevyřazení potravin neodpovídajících požadavkům na jakost, uchovávání potravin
při nevyhovujících teplotách. Za porušení povinností, která byla zachycena v kontrolních
protokolech, jež jsou součástí správního spisu, uložil dne 11. 6. 2002 orgán I. stupně
(podle tehdejších předpisů ředitelka krajského inspektorátu České zemědělské a potravinářské
inspekce) podle §17 odst. 3 písm. d) zákona o potravinách pokutu ve výši 25 000 Kč.
K odvolání žalobce správní orgán II. stupně (jehož právním nástupcem je stěžovatel)
napadené rozhodnutí potvrdil a odvolání zamítl. Žalobce přitom v odvolání namítal,
že porušení povinnosti podle §11 odst. 1 písm. c) zákona o potravinách (povinnost uchovávat
potraviny a suroviny při teplotách stanovených vyhláškou nebo deklarovaných výrobcem)
nebylo při kontrole ani v řízení o uložení sankce dostatečně skutkově ozřejměno, dále namítal
porušení §33 odst. 1 správního řádu, neboť žalovaná nevyhověla jeho návrhu na doplnění
dokazování o stanovisko dodavatele brambor. Správní orgán II. stupně ve svém rozhodnutí
přezkoumal napadené rozhodnutí orgánu I. stupně, vysvětlil, na základě jakých skutkových
zjištění byla pokuta uložena a s ohledem na objektivní odpovědnost za správní delikty
podle zákona o potravinách neshledal nutnost dokazování doplňovat; napadené rozhodnutí
potvrdil a odvolání zamítl.
Žalobce podal u krajského soudu včas proti tomuto rozhodnutí žalobu; v ní jako
námitky uvedl tytéž výhrady jako v odvolacím řízení správním, obě tedy mířily do zjišťování
skutkového stavu věci (úplnost zjištění, pokud jde o povinnost podle §11 odst. 1 písm. c/
zákona o potravinách, a správnost procesního postupu žalované při kontrole, nerespektování
návrhu na doplnění dokazování).
Krajský soud v Brně nyní napadeným rozsudkem zrušil obě správní rozhodnutí
pro vady řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí z důvodu nesrozumitelnosti
výroku a věc vrátil k dalšímu řízení (§76 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.).
V odůvodnění svého rozhodnutí krajský soud ex offo konstatoval, že ve výroku chybí
popis skutků co do místa a času protiprávního jednání, a už z tohoto důvodu je výrok
nesrozumitelný, neboť umožňuje zaměnit jeden skutek za druhý a není postaveno najisto,
za který skutek je delikventu ukládán trest.
Dále krajský soud přezkoumal žalobní námitky uplatněné v žalobě a shledal je
nedůvodnými.
O důvodech kasační stížnosti uvážil Nejvyšší správní soud takto (aplikoval
přitom právní normy podle stavu, v jakém tu byly v době rozhodování stěžovatele):
Krajský soud by mohl naplnit kasační důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
pokud by aplikoval nesprávnou právní normu, anebo normu sice přiléhavou, leč její
interpretace by z pohledu Nejvyššího správní soudu neobstála.
Podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soud zruší pro vady řízení rozhodnutí, je-li
nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. K nepřezkoumatelnosti soud přihlíží též ex officio,
jak plyne ze samé povahy věci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2004,
č. j. 5 A 157/2002 - 35); nesrozumitelností rozhodnutí judikatura správních soudů rozumí
především rozpornost výroku a odůvodnění, nemožnost seznat, jak bylo ve věci vůbec
rozhodnuto (nesrozumitelnost projevu vůle správního orgánu), zmatečné výroky vnitřně
rozporuplné. O nesrozumitelné rozhodnutí jako celek by se mohlo jednat za situace,
kdy z rozhodnutí lze sice seznat, jak bylo rozhodnuto, z textu rozhodnutí jako celku
však nelze pochopit, co správní orgán k takovému rozhodnutí vedlo. Krajský soud v Brně
tedy byl oprávněn hodnotit přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, aniž byla žalobou
namítána, stěžejní otázkou však zůstává, zda podmínky nepřezkoumatelnosti rozhodnutí,
v daném případě pro nesrozumitelnost, vyložil správně.
V projednávané věci se jedná o posouzení právní otázky vážící se k náležitostem
výroku správního aktu, který je vydáván v řízení upraveném zákonem č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení, přičemž předmětem řízení je uložení pokuty za správní delikt (jedná
se tedy o správní trestání). K tomu nutno nejprve předeslat, že právní úpravy v oblasti
správního trestání za tzv. jiné správní delikty jsou dlouhodobě legislativně deficitní
a nepamatují na řadu zvláštností, jimiž by měl být proces vedoucí k uložení trestu doplněn
oproti běžným pravidlům správního řízení. Byla to tedy v minulosti především judikatura
správních soudů, která správní orgány vedla takovým směrem, aby záruky spravedlivého
procesu, jak jsou koncipovány v našem ústavním pořádku, ale i v Evropské úmluvě o ochraně
lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb.), jež musejí být aplikovány
i na oblast správního trestání, byly naplněny i za této často legislativně nevyhovující situace.
Principy právní jistoty pak vyžadují, aby ten, komu je ukládán trest, neměl žádnou
pochybnost o tom, jakými jednáními naplnil skutkovou podstatu deliktu, o jaký delikt
se jedná a na základě jakých pravidel je mu ukládána sankce; pokud pak ohledně výše sankce
existuje možnost správní úvahy, je povinností správního orgánu vyrovnat se v odůvodnění
s podmínkami, které pro úvahu zákon stanoví, aby soud mohl posoudit, zda meze správní
úvahy nebyly překročeny či dokonce zneužity. Tyto požadavky Nejvyšší správní soud
dovozuje z čl. 1 a dále čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle nějž je možno státní moc vykonávat pouze
způsoby, které stanoví zákon, čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (ne bis in idem),
čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (o posuzování trestnosti činu z hlediska časové
působnosti norem), čl. 6 odst. 2 citované Evropské úmluvy upravující procesní požadavky
na proces, v němž je komukoliv ukládána sankce za čin, který vnitrostátní předpisy subsumují
pod pojem deliktu (ať už trestného činu, přestupku či jiného správního deliktu).
Náležitosti výroku správního rozhodnutí upravuje §47 odst. 2 správního řádu;
rozhodnutí má obsahovat výrok ve věci spolu s uvedením ustanovení právního předpisu,
podle něhož bylo rozhodnuto. Pro odpověď na otázku, zda výrok, jak jej formuloval orgán
I. stupně a aproboval stěžovatel, byl opravdu „výrokem ve věci“, je nutno především vymezit,
o jakou „věc“ se jedná. Věcí, o kterou šlo, bylo řízení o uložení pokuty podle zákona
o potravinách; imanentní součástí procesu o uložení trestu, a o tom, nemůže být žádných
pochyb, je i zjištění, jaký delikt byl spáchán, a kdo jej spáchal. Výrok o uložení pokuty
(trestu) je tedy vnitřně logicky provázán s výrokem o tom, za jaký delikt (delikty) je ukládán
a komu (výrok o vině). Vyslovit vinu za spáchání deliktu pak vyžaduje popsat skutek
(též časově a místně), a podřadit jej pod skutkovou podstatu některého deliktu (soud nyní
odhlíží od subjektivní stránky správních deliktů, která je v této oblasti správního trestání
specifická). Pokud má Nejvyšší správní soud posoudit, zda stěžovatel opravdu rozhodl
„ve věci“, jak mu přikazuje §47 odst. 2 správního řádu, pak konstatuje, při vázanosti
námitkami kasační stížnosti, že tomu tak v projednávané věci bylo.
Krajský soud v Brně dovodil, že absence místa a času protiprávního jednání ve výroku
rozhodnutí působí jeho nepřezkoumatelnost z důvodu nesrozumitelnosti, přičemž k této
skutečnosti soud přihlédl bez toho, že by na ni bylo žalobou poukazováno. Krajský soud dále
podrobně posoudil veškeré žalobcovy námitky s tím, že neshledal jejich důvodnost.
V tomto postupu shledal Nejvyšší správní soud jednak nezákonnost ve smyslu §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., jednak krajský soud zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností, k níž je
Nejvyšší správní soud oprávněn přihlédnout z moci úřední (§109 odst. 3 s. ř. s.).
Jak výše uvedeno, krajský soud byl oprávněn ex offo posoudit, zda napadené
rozhodnutí je přezkoumatelné; jiná otázka, kterou musel Nejvyšší správní soud posoudit
vázán kasační námitkou, byla, zda došlo ke správné aplikaci §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
na zjištěný stav. Citované ustanovení umožňuje soudu zrušit napadené rozhodnutí pro vady
řízení bez jednání rozsudkem pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. Nesrozumitelností je třeba chápat stav, kdy z rozhodnutí
lze sice seznat, jak bylo rozhodnuto, z textu rozhodnutí jako celku však nelze pochopit,
co správní orgán k takovému rozhodnutí vedlo. Nesrozumitelný výrok rozhodnutí
pak představuje nesrozumitelnost samotného projevu vůle správního orgánu,
což by v důsledku mohlo znamenat i nicotnost takového rozhodnutí. V případě správního
trestání by plnění z takového rozhodnutí nebylo možno vymáhat v rámci řízení o výkonu
rozhodnutí.
Pokud krajský soud spatřuje nesrozumitelnost výroku v tom, že v něm není uvedeno,
kdy a kde došlo k protiprávnímu jednání, pak tento závěr Nejvyšší správní soud nesdílí.
Z výroku dotčeného rozhodnutí je vůle správního orgánu seznatelná, je zřejmé, za jaké
jednání je žalobce postihován, jaká ustanovení zákona o potravinách porušil a jaká mu byla
udělena pokuta. Takovouto povinnost by bylo možno vymáhat v rámci řízení o výkonu
rozhodnutí. Byl-li krajský soud názoru, že výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně
neobsahuje veškeré náležitosti, jež na ně platný právní řád klade, nabízela se možnost takovou
situaci hodnotit například jako porušení ustanovení o řízení před správním orgánem ve smyslu
ustanovení §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. pro takovouto vadu by bylo lze rozhodnutí zrušit
bez jednání, nikoliv však bez návrhu. K nedostatkům výroku přitom nesměřovala žádná
z námitek žalobce. Nejvyšší správní soud tedy shledal, že v posuzované věci nebyly dány
předpoklady pro postup krajského soudu, aby nad rámec rozsahu žaloby a žalobních bodů
zrušil přezkoumávané rozhodnutí pro takto zjištěný nedostatek.
Nutno rovněž připomenout dosud nezpochybněnou judikaturu Nejvyššího správního
soudu, že osaměle se vyskytující vada spočívající v absenci vymezení skutku ve výroku
rozhodnutí o trestu za správní delikt může být jen vadou řízení, jejíž vliv na zákonnost
rozhodnutí musí soud individuálně posoudit, a to zpravidla k námitce žalobce (srov.
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ads 21/2004, 2 Azs 23/2003, publ.
pod č. 272/2004 Sb. NSS, stránky www.nssoud.cz), přičemž o vadu řízení mající vliv
na zákonnost rozhodnutí ve věci samé zpravidla nepůjde tam, kde je výrok úplně
a přesvědčivě popsán v odůvodnění rozhodnutí. Chybným je tedy závěr krajského soudu,
že deficit místa a času protiprávního jednání ve výroku rozhodnutí sám o sobě působí
nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost.
Navzdory závěru o nepřezkoumatelnosti výroku rozhodnutí orgánů obou stupňů
krajský soud přezkoumal žalobní námitky vznesené v žalobě, směřující k nedostatkům
při zjišťování skutkového podkladu rozhodnutí. Byl-li podle krajského soudu výrok
rozhodnutí nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, pak bylo nemožné přezkoumávat
žalobcovy námitky ohledně tvrzených nedostatků, neboť pro soudní přezkum zde není
srozumitelný závěr správního orgánu, když z výroku rozhodnutí nelze seznat, jak správní
orgán ve věci vlastně rozhodl. Uvedený logický rozpor tak činí danou část napadeného
rozsudku zcela nesrozumitelnou, a tudíž nepřezkoumatelnou. K nepřezkoumatelnosti dané
části rozsudku přitom Nejvyšší správní soud přihlédl nad rámec námitek uplatněných
stěžovatelem v podané kasační stížnosti, neboť takový postup umožňuje ustanovení §109
odst. 3 s. ř. s.
Rozsudek Krajského soudu v Brně napadený kasační stížnosti byl tedy zčásti shledán
nezákonným (§103 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.), a to pro takové hodnocení nepřezkoumatelnosti
výroku napadeného správní aktu, s nímž se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit, zčásti
nepřezkoumatelným, a to pro nesrozumitelnost (§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.).
Z tohoto důvodu byl nucen Nejvyšší správní soud rozsudek zrušit; napadené správní akty jsou
srozumitelné a tedy přezkoumatelné v intencích, jež Nejvyšší správní soud vyložil, a proto je
krajský soud v navazujícím řízení přezkoumá vázán žalobcovými námitkami a právním
názorem vysloveným v tomto rozhodnutí.
Poněvadž kasační stížnost byla shledána důvodnou, Nejvyšší správní soud napadené
rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Krajský soud v tomto řízení rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. března 2006
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu