ECLI:CZ:NSS:2006:6.AS.39.2005
sp. zn. 6 As 39/2005 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobců: a) Ing. H. B., b) P. L., zastoupeni JUDr. Petrem Práglem, advokátem, se sídlem
Dlouhá 5, Ústí nad Labem, proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem
Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, za účasti: J. Ch., v řízení o kasační stížnosti
žalobců sub. a) a b) proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 15 Ca 127/2004 -
29 ze dne 21. 3. 2005,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 15 Ca 127/2004 - 29 ze dne
21. 3. 2005 se zr uš uj e .
II. Žaloba se odmítá.
III. Žádný z účastníků nem á právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Osoba zúčastněná na řízení ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) včas podanou kasační stížností napadají rozsudek
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 3. 2005, č. j. 15 Ca 127/204 - 29, kterým byla
zamítnuta jejich žaloba proti rozhodnutí žalovaného označenému v záhlaví tohoto rozsudku,
kterým jako orgán II. stupně zamítl odvolání stěžovatelů a potvrdil rozhodnutí Městského
úřadu v L. č. j. 04/03 ze dne 29. 3. 2004, kterým byl zamítnut návrh stěžovatelů na zrušení
údaje o místě trvalého pobytu J. Ch., Mgr. J. Ch., K. Ch. a Ing. A. Ch. na adrese.
Stěžovatelé v kasační stížnosti napadají rozsudek krajského soudu pro nesprávné
právní posouzení věci, pokud jde o existenci užívacího práva k bytu na adrese, členů rodiny
Ch. Stěžovatelé tvrdí, že manželé J. a J. Ch. uvedený byt dlouhodobě neužívají, neboť jejich
bytové potřeby jsou uspokojovány jinde – nájem bytu manželům Ch. odstěhováním podle
názoru stěžovatelů zanikl (uvádí doslova „není vyloučeno, že … zanikl“). Závěr krajského
soudu, že nájemní smlouva mezi nimi a pronajímatelem nezanikla faktickým uvolněním bytu
nájemcem, a nebyly tedy dány podmínky pro zrušení údaje o trvalém pobytu, není podle
názoru stěžovatelů správný a pokládají jej za příliš formalistický. V doplnění kasační stížnosti
pak stěžovatelé poukázali na své přesvědčení, že manželé Ch. trvale opustili společnou
domácnost na adrese, ve smyslu §708 občanského zákoníku, a za aplikace §706 odst. 1
občanského zákoníku jejich nájem zanikl. Stěžovatelé současně v řízení občanskoprávním,
vedeném u Okresního soudu v Litoměřicích (sp. zn. 8 C 64/2004) popírají přechod nájmu
podle §708 občanského zákoníku na dceru manželů Ch. K., přičemž podali žalobu na
vyklizení předmětného bytu proti K. Ch. Předkládají Nejvyššímu správnímu soudu vyjádření
K. Ch. podané Okresnímu soudu v Litoměřicích, v němž uvádí, že její rodiče v roce 2003
trvale opustili společnou domácnost na adrese s tím, že nájem přejde na žalovanou K. Ch.
podle §708 občanského zákoníku. Navrhují proto zrušení rozhodnutí krajského soudu a
vrácení věci k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření důvodnost kasační stížnosti popírá.
Ze správního spisu žalovaného Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatelé se návrhem
ze dne 3. 7. 2003 domáhali, aby Městský úřad v L. rozhodl o zrušení údaje o trvalém pobytu
na adrese J. Ch. a jak posléze doplnili, jeho manželce J. a dvěma dětem K. a A. Po několika
procesních peripetiích byla tato žádost 29. 3. 2004 zamítnuta s tím, že užívací právo J. Ch.,
plynoucí z uzavřené nájemní smlouvy k bytu v domě v ulici, nezaniklo, jeho manželka a děti
užívají byt jako členové domácnosti. Žalovaný k odvolání stěžovatelů napadené rozhodnutí
orgánu I. stupně potvrdil (dne 19. 5. 2004) a odvolání zamítl. Poukázal na právní úpravu v §
12 zákona o evidenci obyvatel, podle níž lze zrušit údaj o trvalém pobytu, pokud zaniklo
užívací právo hlášené osoby a neužívá-li občan tento objekt – J. Ch. uzavřel 1. 11. 1998
nájemní smlouvu s bývalým vlastníkem domu v ulici, přechodem vlastnického práva k tomuto
objektu na stěžovatele došlo i k přechodu práv a povinností z nájemní smlouvy, nájemní
právo J. Ch. k bytu v předmětném objektu stále trvá. Proto žalovaný usoudil, že nejsou dány
podmínky pro zrušení evidenčního údaje o trvalém pobytu. Krajský soud k podané žalobě
stěžovateli (v řízení před krajským soudem práva zúčastněné osoby uplatnil pouze J. Ch.)
tento právní závěr potvrdil a žalobu zamítl. Uvedl, že stěžovatelé v řízení před správními
úřady na podporu svého tvrzení, že nájemní vztah byl platně ukončen, nepředložili jediný
relevantní důkaz. V době vydání správních rozhodnutí nedošlo k ukončení nájemního vztahu
k předmětnému bytu, tj. k zániku užívacího práva, ačkoliv se jedná o jednu ze dvou zákonem
kumulativně daných podmínek pro zrušení údaje o trvalém pobytu. Současně krajský soud
usoudil, že faktické uvolnění bytu nájemcem, nemá bez dalšího za následek zánik nájmu bytu.
Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) osobami oprávněnými,
neboť stěžovatelé byli účastníci řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud je v řízení o kasační stížnosti podle §109 odst. 2 s. ř. s.
vázán rozsahem kasační stížnosti, podle §109 odst. 3 s. ř. s. je vázán kasační stížností
uplatněnými důvody; to však neplatí, bylo-li řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být
přezkoumáno, zmatečné nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i tehdy,
je-li rozhodnutí správního orgánu nicotné. Proto musí Nejvyšší správní soud nad rámec
uplatněných kasačních důvodů uvážit, zda není důvod pro postup z moci úřední.
Nejvyšší správní soud se při svém rozhodování o kasační stížnosti nejprve zabýval
otázkou, zda rozhodnutí o zamítnutí návrhu na zrušení údaje o místu trvalého pobytu podle
§12 odst. 1 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel (dále jen „zákon“), proti němuž
stěžovatelé brojili žalobou, je rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví
(novelizace citovaného zákona účinná od 1. 4. 2004 se podmínek pro zrušení údaje o místu
trvalého pobytu a samé podstaty tohoto opatření nedotkla).
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále
jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě
vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Základní podmínkou
pro přezkoumání úkonu správního orgánu je tedy skutečnost, že jde o takový jeho úkon,
který lze subsumovat pod legislativní zkratku „rozhodnutí“ zavedenou §65 odst. 1 s. ř. s.,
tj. takový úkon, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.
Úkony správního orgánu, které pod tuto legislativní zkratku subsumovat nelze
(tj. které nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.), jsou pak stiženy kompetenční
výlukou podávanou z §70 písm. a) s. ř. s. a z přezkoumání jsou tedy vyloučeny.
Podle §12 odst. 1 zákona ohlašovna rozhodne o zrušení údaje o místu trvalého
pobytu, byl-li zápis proveden na základě pozměněných, neplatných nebo padělaných dokladů,
nepravdivě nebo nesprávně uvedených skutečností, anebo na návrh oprávněné osoby uvedené
v §10 odst. 6 písm. c), zaniklo-li užívací právo občana k objektu nebo jeho vymezené části
(např. bytu nebo obytné místnosti), jehož adresa je v evidenci obyvatel uvedena jako místo
trvalého pobytu občana, a neužívá-li občan tento objekt. Za oprávněnou osobu podle §10
odst. 6 písm. c) zákona se považuje osoba starší 18 let, způsobilá k právním úkonům, která je
oprávněna užívat příslušný objekt (uvedený v §10 odst. 1 zákona) nebo jeho vymezenou část
(např. byt nebo obytnou místnost), anebo je provozovatelem ubytovacího zařízení,
kde se občan hlásí k trvalému pobytu.Oprávněnou osobou tedy jsou nepochybně i vlastníci
objektu, což je v zákoně od 1. 4. 2004 explicitně vyjádřeno. Podle §10 odst. 1 zákona
se místem trvalého pobytu rozumí adresa pobytu občana v České republice, kterou si občan
zvolí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání. Občan může mít
jen jedno místo trvalého pobytu, a to v objektu, který je podle zvláštního právního předpisu
označen číslem popisným nebo evidenčním, popřípadě orientačním číslem a který je podle
zvláštního právního předpisu určen pro bydlení, ubytování nebo individuální rekreaci. Podle
§10 odst. 2 zákona z přihlášení občana k trvalému pobytu nevyplývají žádná práva k objektu
uvedenému v odstavci 1 ani k vlastníkovi nemovitosti.
Vyplývá-li z §10 odst. 2 zákona, že z přihlášení občana k trvalému pobytu
nevyplývají žádná práva k objektu, v němž je občan přihlášen, ani k jeho vlastníkovi,
pak je nepochybným, že takové právo nemůže samotným ohlášením změny místa trvalého
pobytu ani zaniknout; stejně tak nemůže k zániku žádného takového práva dojít zrušením
údaje o místu trvalého pobytu podle §12 odst. 1 zákona, ani není nic, co by bylo dotčeno
zamítnutím návrhu na zrušení údaje. Nevzniká-li a nezaniká-li v důsledku přihlášení
k trvalému pobytu žádné ze shora popsaných práv, přitom k takovému vzniku a zániku
nedochází ani v důsledku ohlášení změny místa trvalého pobytu ohlašovně podle §10 odst. 5
zákona či v důsledku zrušení údaje o místu trvalého pobytu ohlašovnou na návrh oprávněných
osob podle §12 odst. 1 zákona, pak je zapotřebí se zabývat otázkou, zda neexistuje jiné právo
nad rámec těch, jež jsou výslovně zmíněna v §10 odst. 2 zákona, jež by byla v důsledku
takového přihlášení k trvalému pobytu, ohlášení změny tohoto místa či úředního zrušení údaje
o místu trvalého pobytu či zamítnutí návrhu na zrušení údaje, přesto dotčena. V této
souvislosti by v úvahu přicházelo především právo svobodně pobývat a usazovat
se na kterémkoli místě, tj. ve skutečnosti právo svobodně si volit v rámci České republiky
místo trvalého pobytu, jak je podáváno z §10 odst. 1 zákona a jak je ostatně garantováno
samotným článkem 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ani toto právo však nemůže
být rozhodnutím podle §12 odst. 1 zákona založeno, změněno, zrušeno nebo jinak závazně
určeno. Zrušení údaje o místu trvalého pobytu občanovi ve skutečnosti nijak nebrání
realizovat jeho právo svobodně pobývat a usazovat se. K témuž závěru ostatně dospělo
i plénum Ústavního soudu v rozhodnutí č. 4/02 Sbírky nálezů a usnesení. Rozhodnutí
o zrušení údaje o místu trvalého pobytu totiž naplňuje toliko evidenční funkci formální změny
místa trvalého pobytu, z níž žádné přímé důsledky pro výběr místa pobytu nevyplývají.
Zrušení evidence trvalého pobytu navíc neznamená, že by v jeho důsledku nebyl občan hlášen
na žádném místě. Pokud si jiné místo sám nezvolí, je podle §10 odst. 5 zákona hlášen v sídle
ohlašovny, to znamená stále v téže obci. Zrušení evidence trvalého pobytu se tak nemůže
dotknout například ani práv politických, jakým je zejména právo volební (srov. zákon
č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů). Pokud jde
o oblast práv soukromých, pak je evidentní, že případné spory je nutno řešit pořadem práva,
o což v projednávané věci šlo především, avšak ani v nich nemůže být evidence místa
trvalého pobytu sama o sobě jakkoli rozhodnou. Nemá-li tedy rozhodnutí učiněné podle §12
odst. 1 zákona žádný bezprostřední dopad, jenž by se projevil v založení, změně, zrušení
či jiném závazném určení subjektivního práva stěžovatelů charakteru věcného (majetkového),
a nedopadá-li toto rozhodnutí nijak ani do práva výběru místa pobytu, přitom dotčení jiného
konkrétního subjektivního veřejného práva v důsledku rozhodnutí vydaného podle §12
odst. 1 zákona dovodit nelze, nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu než uzavřít, že zrušení
údaje o místu trvalého pobytu podle §12 odst. 1 zákona, stejně jako zamítnutí návrhu
na takové zrušení, byť ohlašovna o takovém zrušení formálně „rozhoduje“ ve správním řízení,
je úkonem správního orgánu, jímž se osobě, dosud k trvalému pobytu na konkrétní adrese
evidované, žádné konkrétní subjektivní veřejné právo ani povinnost nezakládá, nemění
ani neodnímá. Nejvyšší správní soud by byl nejvýše připraven aprobovat takovou konstrukci,
podle níž by bylo možno dovodit pouze nepřímé dotčení zájmů těch osob, jímž náleží řádné
užívací právo k prostorám, v nichž má evidováno místo pobytu jiná osoba (v tomto případě
stěžovatelů), soud tu míří například na situace, kdy by se důsledky této evidence negativně
projevovaly v rámci exekučního řízení tehdy, pokud by osoba, jež by místo svého pobytu
měla v příslušných prostorách evidováno, byla osobou povinnou. Ani v takovém případě
by však nešlo o přímý zásah do jejich práv a povinností. Nutno též poukázat na všeobecný
účel správního soudnictví zakotvený v §2 s. ř. s., totiž poskytovat ochranu veřejným
subjektivním právům. Takové právo však Nejvyšší správní soud u stěžovatelů neshledal,
jejich vztahy s osobou zúčastněnou a členy jeho rodiny vyplývají z norem práva soukromého,
údaj o trvalém pobytu je pouhým evidenčním úkonem, jenž žádná práva veřejná
nekonstituuje, pokud jde o osobu přihlášenou, a na straně druhé se žádných veřejných práv
vlastníků dotčeného objektu nedotýká. Novelizace zákona (č. 59/2004 Sb.) explicitně
od 1. 4. 2004 uložila navrhovatelům důkazní břemeno ohledně podmínek, za nichž může být
údaj o pobytu zrušen – užívací právo na straně hlášených osob je právem soukromým a jeho
existence či neexistence tak musí být vyřešena buď dohodou stran, anebo v případě sporu
pořadem práva v řízení občanskoprávním. Je-li si Nejvyšší správní soud vědom rozhodovací
praxe Ústavního soudu, jež se v minulosti ve prospěch toliko evidenčního charakteru údaje
o místu pobytu jednoznačně přiklonila, a porovnává-li právní úpravu, podle níž žalovaný
o návrhu na zrušení údaje o místu trvalého pobytu rozhodl, s právní úpravou obsaženou
v zákoně č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů, který byl zrušen aktuální
právní úpravou a k němuž se judikatura Ústavního soudu vyslovovala, pak žádné zásadní
rozdíly, jež by přivodily opodstatněnost změny právního názoru, neshledává. Skutečnost,
že nyní je o zrušení údaje o místu trvalého pobytu rozhodováno formálně ve správním řízení,
které lze zahájit na návrh oprávněných osob, sama o sobě takovou změnu nepředstavuje.
Ze shora uvedeného tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že rozhodnutí orgánu I. stupně
potvrzené žalovaným, o zamítnutí návrhu na zrušení trvalého pobytu, byť je vydáváno
ve správním řízení, není po materiální stránce rozhodnutím, jež by splňovalo kritéria
podávaná z §65 odst. 1 s. ř. s.; nejedná se o rozhodnutí ve smyslu úkonu správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. Takový úkon
správního orgánu je tedy podle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu v režimu správního
soudnictví vyloučen.
V této právní věci, kdy návrh na zrušení údaje o místu trvalého pobytu podali
stěžovatelé jako vlastníci dotčeného objektu a správní orgán podle §12 odst. 1 zákona
rozhodl o zamítnutí návrhu, se krajský soud zabýval otázkou, zda byly kumulativně splněny
podmínky podávané z §12 odst. 1 zákona, tj. zda zaniklo užívací právo J. Ch. a členů jeho
rodiny k objektu. Předtím, než Krajský soud v Ústí nad Labem započal s věcným přezkumem
napadeného rozhodnutí žalovaného, však měl, a to s využitím obdobné úvahy, jak na ni
Nejvyšší správní soud právě poukázal, vyřešit otázku, zda je k takovému přezkumu příslušný.
Nebylo-li tomu tak, jak Nejvyšší správní soud shora podal, neboť šlo o úkon správního
orgánu, jenž je z přezkumu vyloučen z důvodu uvedeného v §70 písm. a) s. ř. s., měl krajský
soud žalobu na přezkum rozhodnutí žalovaného odmítnout jako nepřípustnou podle §46 odst.
1 písm. d) s. ř. s.
Rozhodl-li tedy Krajský soud v Ústí nad Labem o zamítnutí žaloby poté, co se žalobou
věcně zabýval, přestože šlo o žalobu nepřípustnou, kterou měl odmítnout, pak Nejvyšší
správní soud uzavírá, že řízení před krajským soudem bylo řízením zmatečným,
neboť chyběly podmínky pro takové řízení (§103 odst. 1 písm. c/ s. ř. s.). Za tohoto stavu
Nejvyšší správní soud nebyl podle §109 odst. 3 s. ř. s. vázán uplatněnými důvody kasační
stížnosti a nad jejich rámec napadený rozsudek krajského soudu zrušil.
Nejvyšší správní soud dospěl k tomu, že již v řízení před krajským soudem byly
důvody pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a proto současně se zrušením
rozsudku krajského soudu rozhodl podle §110 odst. 1 s. ř. s. i o odmítnutí žaloby.
Pokud jde o náklady řízení, o těch rozhodl Nejvyšší správní soud jak ve vztahu
k řízení o kasační stížnosti, tak podle §110 odst. 2 s. ř. s. ve vztahu k řízení, které předcházelo
zrušenému rozhodnutí krajského soudu. Při odmítnutí návrhu (v tomto případě žaloby) nemá
žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 3 s. ř. s.). Pokud jde
o náklady řízení o kasační stížnosti, žádný z účastníků řízení v něm ve skutečnosti nebyl
úspěšný, a proto Nejvyšší správní soud nepřiznal žádnému z účastníků řízení o kasační
stížnosti ani náhradu nákladů tohoto řízení (§60 odst. 1 a odst. 7 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s.). Zúčastněné osoby mají podle §60 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. právo
na náhradu jen těch nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim
soud uložil. Žádná taková povinnost nebyla soudem zúčastněné osobě uložena, a proto právo
na náhradu nákladů řízení nemá ani tato osoba zúčastněná na řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. července 2006
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu