ECLI:CZ:NSS:2006:6.AS.67.2004
sp. zn. 6 As 67/2004 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudkyň JUDr. Milady Haplové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobce:
MUDr. J. Š., zastoupen JUDr. Lubošem Kunou, advokátem, se sídlem Táborská 29, Praha 4,
proti žalovanému: Magistrát města Liberec, se sídlem nám. Dr. Edvarda Beneše 1, Liberec,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem,
pobočka Liberec, ze dne 1. 10. 2004, č. j. 59 Ca 61/2004 – 51,
takto:
I. Kasační stížnost se za mítá .
II. Žalovaný je povi ne n zaplatit žalobci na nákladech řízení částku 2558,50 Kč
k rukám jeho právního zástupce JUDr. Luboše Kuny, a to do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci, ze dne
1. 10. 2004, č. j. 59 Ca 61/2004 – 51, bylo žalovanému uloženo ve lhůtě do 60 dnů od právní
moci rozsudku vydat v územním řízení územní rozhodnutí ve věci dělení pozemkové parcely
č. 628/5 katastrálního území D. H., vedené pod č. j. SUU/7120/4784/2001 – Há. Dále bylo
rozhodnuto o vrácení přeplatku zaplaceného soudního poplatku v částce 1000 Kč žalobci a
žalovanému bylo uloženo zaplatit žalobci na náhradu nákladů řízení částku 3558,50 Kč ve
lhůtě 15 dnů od právní moci rozsudku. V odůvodnění svého rozhodnutí krajský soud uvedl, že
opatřením ze dne 19. 9. 2001, č. j. SUU/7120/4784/2001 – Há, projevil žalovaný svůj souhlas
s dělením pozemkové parcely č. 628/5 katastrálního území D. H. s tím, že podkladem pro
vyjádření souhlasu byl geometrický plán, a svůj souhlas opřel o §117 a §32 odst. 2 písm. e)
zákona č. 50/1976 Sb. Žalobce s tímto postupem nesouhlasil a ve včas podané žalobě na
ochranu proti nečinnosti správního orgánu se domáhal toho, aby žalovaný zahájil územní
řízení a vydal územní rozhodnutí ve věci dělení pozemku č. 628/5 katastrálního území L. – D.
H.. Krajský soud vyšel z toho, že za daného skutkového stavu, kdy podmínky pro dělení
pozemku nejsou stanoveny jiným rozhodnutím nebo opatřením (§32 odst. 2 písm. e) zákona
č. 50/1976 Sb.), bylo povinností žalovaného o věci rozhodnout, tedy vydat rozhodnutí ve
smyslu §32 odst. 1 písm. e) uvedeného zákona. Sám žalovaný ve svém „souhlasu“ ze dne 19.
9. 2001 sice poukázal na §32 odst. 2 písm. e) zákona č. 50/1976 Sb., avšak jako podklad pro
tento souhlas mu výslovně slouží, a tuto skutečnost krajský soud zjistil i ze správního spisu,
jen geometrický plán, který není „jiným rozhodnutím nebo opatřením“ ve smyslu uvedeného
ustanovení, ale pouze technickým (listinným) podkladem. Po přezkoumání souhlasu
žalovaného ze dne 19. 9. 2001, které zcela postrádá po stránce obsahové náležitosti
rozhodnutí podle §47 správního řádu, jakož i řízení, které předcházelo tomuto úkonu
(souhlasu) zcela postrádá zákonné náležitosti územního řízení podle §32 a násl. zákona
č. 50/1976 Sb., včetně žalobcem namítaného zbavení zákonných oprávnění, které mu
poskytuje §34 uvedeného zákona, vyšel krajský soud z toho, že územní řízení nebylo vůbec
konáno, takže žalobce byl zbaven možnosti svá oprávnění uplatnit. Jedná se proto o tak
závažné porušení zákona, že souhlas ze dne 19. 9. 2001 nevyvolává od samého počátku
právní účinky, tzn. že subjektivní práva, jím zakládané, de iure nevznikají. Souhlas ze dne
19. 9. 2001 je tak podle krajského soudu úkonem nicotným a žalobce je proto oprávněn
se domáhat konání územního řízení a vydání územního rozhodnutí, protože takové řízení
konáno vůbec nebylo, ač konáno být ze zákona mělo, a vydaný souhlas přitom není územním
rozhodnutím. Ze správního spisu je zjevné, že postavení žalobce v předmětné správní věci
by mu umožnilo jeho práv podle §34 zákona č. 50/1976 Sb. využít. Krajský soud proto
uzavřel, že mu nezbylo, než žalobě přisvědčit a uložit žalovanému, aby ve věci dělení
pozemkové parcely č. 628/5 katastrálního území D. H. konal územní řízení a o tomto řízení
vydal územní rozhodnutí, vše ve smyslu §32 a násl. zákona č. 50/1976 Sb., a to i
s přihlédnutím k §140 uvedeného zákona. Ve smyslu §81 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) stanovil krajský soud s přihlédnutím k §49 odst. 2
správního řádu lhůtu 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku, do kdy je žalovaný povinen
vydat územní rozhodnutí. Šedesátidenní lhůta byla volena proto, neboť krajský soud má za to,
že se jedná o složitější věc ve smyslu naposled zmíněného ustanovení.
Proti uvedenému rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž napadl v plném rozsahu bod I. a III. rozsudku krajského soudu. Namítá, že uložená mu
povinnost provést územní řízení a vydat územní rozhodnutí ve věci nemá v ničem oporu a je
nezákonná ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to v důsledku nesporně nesprávného
posouzení právní otázky soudem. Podkladem pro dělení pozemkové parcely č. 628/5
v katastrálním území D. H. na pozemkové parcely č. 628/5, 628/6 a 628/7 v uvedeném
katastrálním území nebyl žádný návrh na vydání územního rozhodnutí o dělení pozemku
podle §35 zákona č. 50/1976 Sb. o územním plánování a stavebním řádu v platném znění
(dále též „stavební zákon“). V důsledku toho nebylo nikdy zahájeno územní řízení o dělení
pozemku, které ani nebylo a nemohlo být ukončeno vydáním jakéhokoliv správního
rozhodnutí s náležitostmi podle §46 a §47 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále též
„správní řád“). Stěžovatel obdržel dne 17. 9. 2001 žádost o vydání souhlasu (opatření)
k provedenému oddělení pozemku, přičemž na této žádosti, kterou tvoří vyplněný předtisk
stěžovatele, není ani slovo o tom, že by žadatel podával návrh na vydání územního rozhodnutí
o dělení pozemků. V této žádosti je uvedený jiný právní úkon, a to „žádost o souhlas
(opatření) k provedenému oddělení pozemku (geometrický plán)“ a nic jiného. Z tohoto
důvodu je podle stěžovatele nepochybné, že žádné územní řízení neprobíhalo, ani nebylo
zahájeno ve smyslu §35 a násl. stavebního zákona. Jelikož územní řízení je pouze řízením
návrhovým, lze jej provést jen na návrh. Bez návrhu nelze vést územní řízení a vydat
jakékoliv rozhodnutí, a to ani z úřední povinnosti. Stavební zákon ani soudní řád správní
nedává oprávnění ani krajskému soudu, aby byl oprávněn za někoho podat návrh na vydání
územního rozhodnutí, natož pak nařídit stavebnímu úřadu, aby vedl územní řízení bez návrhu
a vydal územní rozhodnutí i proti vůli osob, které jedině mohou podat návrh na vydání
územního rozhodnutí (vlastník pozemku). Další nezákonnost stěžovatel spatřuje v uložení
povinnosti vydat územní rozhodnutí, když vychází z toho, že i kdyby stavební úřad mohl vést
územní řízení, pak tento bod vylučuje (aspoň je tak formulován) vydání jako výsledku
územního řízení jiné rozhodnutí než územní rozhodnutí o dělení pozemku. To např. vylučuje
možnost, aby stavební úřad vydal rozhodnutí o zastavení územního řízení (např. rozhodnutí
o zastavení řízení pro nezaplacení správního poplatku, pro nedoložení předepsaných podkladů
apod.).
V další části své kasační stížnosti se stěžovatel vyjadřuje k názoru krajského soudu,
že souhlas s dělením pozemku ze dne 19. 9. 2001 je nicotný. S tímto závěrem soudu
nesouhlasí, poukazuje na to, že v daném případě se jednalo o druhou formu rozhodování,
a to opatření, krajský soud nemůže tvrdit, že by žádost o vydání souhlasu ze dne 17. 9. 2001
nebyla vyřízena, protože dne 19. 9. 2001 byl vydán souhlas, tedy opatření stěžovatele
jako stavebního úřadu. Stěžovatel je toho názoru, že krajský soud mohl uložit stěžovateli
nanejvýš povinnost (pokud trvá na názoru nečinnosti stavebního úřadu) opatřením odmítnout
udělení souhlasu, nebo tento souhlas udělit. O tom, že podmínky dělení pozemku jsou jasné
a nepochybně určité, svědčí ta skutečnost, že toto dělení pozemku bylo následně zaneseno
do katastru nemovitostí. Názor krajského soudu, že souhlas stěžovatele s dělením pozemku
ze dne 19. 9. 2001 je nicotný, je jak po stránce formální, tak i věcné, nesprávný a nezákonný.
Stěžovatel napadá kasační stížností i bod III. rozsudku krajského soudu, jímž mu byla
uložena povinnost zaplatit náklady řízení. Tento bod napadá stěžovatel z toho hlediska,
že není jednoznačně specifikován subjekt povinný k úhradě nákladů, což je nežádoucí
a v tomto smyslu je tento bod podle stěžovatele nezákonný. Podle stěžovatele právním
subjektem mělo být Statutární město Liberec a pouze tomuto subjektu měla být podle jeho
názoru uložena povinnost uhradit náklady řízení.
Závěrem stěžovatel navrhl přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
což zdůvodňuje tím, že bod I. rozsudku krajského soudu mu ukládá provést kroky, které jsou
evidentně v rozporu se zákonem a vydat již dnes nesporně protizákonné rozhodnutí.
Tím je stěžovatel postaven do zcela neřešitelné situace. Přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti by zabránilo lavině „nezákonností“, ke kterým by evidentně došlo, a to dokonce
z příkazu soudu.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobce uvedl, že důvodem, proč je třeba v souladu
s §32 odst. 1 písm. e) stavebního zákona o dělení pozemku rozhodnout územním
rozhodnutím vydaným v územním řízení, k jehož účastníkům patří podle §34 odst. 2
uvedeného zákona osoby, jejichž vlastnická práva k sousedním pozemkům mohou být
dotčena, je nepochybně ochrana vlastnického práva dotčených osob, přičemž ochrana
vlastnického práva je jedním z hlavních principů našeho právního řádu. Vyloučením vlastníků
pozemků sousedících s rozdělovaným pozemkem z možnosti chránit svá vlastnická práva
v příslušném územním řízení může být zmíněný princip ochrany vlastnického práva hrubě
porušen. Žalobce má sice za to, že předmětnou žádost o souhlas s dělením pozemku, za návrh
na zahájení územního řízení považovat lze, alternativně však poukazuje na skutečnost,
že územní řízení mohl stěžovatel případně zahájit v souladu s §35 odst. 1 stavebního zákona
rovněž z vlastního podnětu, a dále pak v souladu s §19 správního řádu měl povinnost pomoci
účastníku takového řízení odstranit nedostatky podání, případně jej k jejich odstranění vyzvat.
Pokud se stěžovatel dovolává §32 odst. 2 písm. e) stavebního zákona, žalobce poukazuje
na skutečnost, že dělení pozemku podle tohoto ustanovení nevyžaduje územní rozhodnutí
pouze v případě, že podmínky pro dělení pozemku jsou již stanoveny jiným rozhodnutím
nebo opatřením. Toto ustanovení pak podle žalobce nelze v žádném případě vykládat tak,
že by takové jiné rozhodnutí nebo opatření mohl stavební úřad bez dalšího kdykoliv vydat
místo územního rozhodnutí alternativně. V případě, že podmínky příslušného dělení pozemků
v žádném takovém jiném rozhodnutí nebo opatření stanoveny nejsou, je třeba územní
rozhodnutí vydat vždy. Opačný výklad by byl v rozporu s požadavkem jistoty v právních
vztazích a omezil by vlastnická práva vlastníků pozemků s dělenými pozemky sousedících.
V další části svého vyjádření žalobce pak souhlasil se stěžovatelem potud, že povinnost
uložená stěžovateli v bodě I. rozsudku krajského soudu je z formálního hlediska nepřesná.
Vzhledem k tomu, že faktická situace se v dané věci od vynesení napadeného rozsudku
značně změnila, žalobce vyjádřil souhlas se zrušením napadeného rozsudku,
neboť se domnívá, že by v případě jeho zrušení došlo v průběhu dalšího řízení k jeho plnému
uspokojení postupem správního orgánu.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů
od doručení napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), a je podána osobou oprávněnou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.),
za stěžovatele pak jedná jeho zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Stěžovatel namítá kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
a kasační stížnost je tedy přípustná.
Nejvyšší správní soud se napadeným rozsudkem krajského soudu zaobíral v rozsahu
a z důvodů v kasační stížnosti uvedených, jak mu přikazuje §109 odst. 2, 3 s. ř. s., a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel uplatnil stížnostní důvod podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle něhož lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem. Takovéto nesprávné posouzení
právní otázky krajským soudem v dané věci Nejvyšší správní soud však nezjistil.
Podle §32 odst. 1 písm. e) stavebního zákona umísťovat stavby, měnit využití území
a chránit důležité zájmy v území lze jen na základě územního rozhodnutí, kterým je
rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků. Podle §32 odst. 2 písm. e) uvedeného zákona
územní rozhodnutí nevyžadují dělení nebo scelování pozemků, pokud podmínky pro ně jsou
stanoveny jiným rozhodnutím nebo opatřením.
Žalovaný netvrdí, že by podmínky pro dělení pozemku byly stanoveny jiným
rozhodnutím, vychází však z toho, že předmětný souhlas s dělením pozemku ze dne
19. 9. 2001 představuje druhou formu rozhodování, a to opatření. S takovýmto názorem
však nelze souhlasit, neboť uvedené opatření (za něž lze považovat zejména regulační plán)
musí existovat již v době podání žádosti o dělení pozemku a za takovéto opatření nelze
považovat „souhlas“ s dělením pozemku, které nahrazuje územní rozhodnutí. Pokud tedy
v daném případě podmínky pro dělení pozemku nebyly stanoveny jiným rozhodnutím
nebo opatřením, bylo povinností stěžovatele vydat územní rozhodnutí o dělení pozemku.
Vydání územního rozhodnutí bylo v daném případě namístě již proto, že změna hranic
se dotýkala zájmů jiných subjektů, zejména pak žalobce, který namítá, že v důsledku dělení
pozemkové parcely č. 628/5 katastrálního území D. H. ztratil přístup na svůj sousedící
pozemek (toto tvrzení žalobce stěžovatel nijak nezpochybňuje). Žalobce by přitom ve smyslu
§34 odst. 1 stavebního zákona byl účastníkem územního řízení a v tomto řízení by se tak
mohl vyjadřovat k otázce dělení pozemku a chránit svá práva. Žalobce se tedy důvodně
domáhal zahájení územního řízení a pokud stěžovatel odmítal takovéto řízení zahájit, lze vyjít
z toho, že žalobce bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení
správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, takže se důvodně
žalobou domáhal, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé
(§79 odst. 1 s. ř. s.). Pro posouzení věci není přitom podstatné, zda „souhlas“ stěžovatele
ze dne 19. 9. 2001 je úkonem nicotným, případně zda se jedná o nezákonný správní akt,
když je jinak nepochybné, že stěžovatel nepostupoval způsobem předpokládaným zákonem.
Pokud stěžovatel namítal, že obdržel pouze žádost o vydání souhlasu (opatření)
k provedenému oddělení pozemků, přičemž na této žádosti není ani slovo o tom, že by žadatel
podával návrh na vydání územního rozhodnutí o dělení pozemků, lze uvést, že uvedená žádost
byla podána na předtisku, který byl žadateli stěžovatelem předložen, takže to byl stěžovatel,
který žadatele o dělení pozemku vedl k tomu, aby zvolil nepřípadný postup pro dělení
pozemku. Byl to tedy stěžovatel, kdo zavinil, že územní řízení neprobíhalo a ani nebylo
zahájeno. Povinnost uložená stěžovateli vydat v územním řízení územní rozhodnutí ve věci
dělení pozemkové parcely č. 628/5 katastrálního území D. H. přitom nevylučuje, aby
stěžovatel vydal i negativní rozhodnutí, případně rozhodl o zastavení řízení. Výrok uvedený
v rozsudku krajského soudu pod bodem I. odpovídá tomu, čeho se žalobce domáhal v žalobě
proti nečinnosti správního orgánu.
V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je žalovaný správní orgán,
který rozhodl v posledním stupni nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla (§69
s. ř. s.). V řízení před krajským soudem byl žalovaným Magistrát města Liberce, krajský soud
proto postupoval správně, když takto označenému žalovanému uložil povinnost zaplatit
žalobci náklady řízení.
Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Za této procesní situace, kdy Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti rozhodl,
se z důvodu nadbytečnosti již samostatně nezabýval návrhem na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti.
Žalobce měl ve věci úspěch, stěžovateli proto byla uložena povinnost zaplatit
mu na nákladech řízení k rukám jeho zástupce částku 2558,50 Kč (§60 odst. 1 s. ř. s.).
Uvedená částka představuje odměnu advokáta žalobce, spočívající v odměně za dva úkony
právní služby po 1000 Kč (§11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb), dva režijní paušály po 75 Kč
(§13 odst. 3 uvedeného předpisu) a částku 408,50 Kč odpovídající dani z přidané hodnoty.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. srpna 2006
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu