ECLI:CZ:NSS:2006:6.AZS.184.2005:101
sp. zn. 6 Azs 184/2005 - 101
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: V. A., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, poštovní
přihrádka 21/OAM, Praha 7, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Plzni č. j. 59 Az 92/2003 - 53 ze dne 14. 1. 2005,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobci se ne př i z ná v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadá kasační stížností rozsudek Krajského soudu
v Plzni č. j. 59 Az 92/2003 - 53 ze dne 14. 1. 2005, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí
č. j. OAM - 8124/VL - 20 - P16 - 2001 ze dne 17. 5. 2002 o zastavení řízení o udělení azylu
podle §25 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb.,
o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“).
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť krajský soud,
který ve věci rozhodoval, nesprávně posoudil právní otázku splnění podmínek pro zastavení
řízení o udělení azylu. Stěžovatel uvádí, že postupoval podle §24 odst. 2 zákona
č. 71/1967 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a zásilky
obsahující předvolání k pohovoru na dny 22. 4. 2002 a 16. 5. 2002 doručoval žalobci
na adresu jeho hlášeného pobytu v P., K. 16. Obě zásilky pošta žalobci doručila náhradním
způsobem, a to uložením. Žalobce se tedy o konání pohovorů fakticky nedozvěděl
a nedostavil se k nim. Stěžovatel má za to, že šlo o postup správný a s poukazem
na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Azs 30/2003 uvádí, že „... nelze v daném
případě dovodit, že by bylo hodnověrně zjištěno, že místo pobytu žalobce nebylo známo,
neboť ani žalobce nezpochybnil, že by se nezdržoval v místě, kde byl hlášen k pobytu, nelze
proto pro doručování použít §24 zákona o azylu, nýbrž §24 odst. 2 správního řádu,
neboť zákon o azylu pro tento případ speciální ustanovení nemá.“. Z tohoto důvodu navrhuje
zrušení napadeného rozsudku krajského soudu a vrácení věci témuž soudu k dalšímu řízení.
Žalobce své vyjádření k obsahu kasační stížnosti nepodal.
Z obsahu správního spisu zjistil Nejvyšší správní soud skutečnosti, které stěžovatel
uvádí v kasační stížnosti, tj. že zásilky obsahující předvolání k pohovoru na dny 22. 4. 2002
a 16. 5. 2002 doručoval žalobci na adresu jeho hlášeného pobytu v P., K. 16, přitom obě
zásilky pošta žalobci poté, co jej nezastihla, doručila uložením a marným uplynutím úložní
doby. Žalobce se k pohovorům nedostavil. O tuto skutečnost stěžovatel opřel rozhodnutí o
zastavení řízení. Z obsahu soudního spisu pak Nejvyšší správní soud zejména zjistil, že
žalobce toto rozhodnutí napadl žalobou, k níž krajský soud rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. Rozsudek o zrušení rozhodnutí stěžovatele o žádosti žalobce o
udělení azylu krajský soud opřel o výklad, podle něhož §24 odst. 2 zákona o azylu řeší
případy náhradního doručení písemnosti, kdy je místo žadatelova pobytu známo, žadatel se
tam zdržuje, ale nepodařilo se mu písemnost doručit. Naproti tomu právní úprava vyjádřená v
§24 odst. 3 zákona o azylu upravuje případy náhradního doručení písemností tehdy, pokud se
žadatel v místě hlášeného pobytu dlouhodobě nezdržuje.
Nebylo-li tedy žalobci předvolání k pohovoru doručeno, bylo povinností stěžovatele
postupovat podle §24 odst. 2 zákona o azylu, tj. uložit písemnost v přijímacím (pobytovém)
středisku a oznámení o uložení této nedoručené písemnosti vyvěsit na úřední desce.
Teprve pokud by si žalobce uvedenou zásilku nevyzvedl do 10 dnů od jejího uložení,
považoval by se poslední den této lhůty za den jejího doručení, i když by se žalobce o uložení
zásilky nedozvěděl. Rozsudek krajského soudu byl stěžovateli doručen dne 19. 1. 2005,
stěžovatel jej napadl kasační stížností dne 31. 1. 2005.
Stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek krajského soudu vzešel
(§102 s. ř. s.), a kasační stížnost je tak podána osobou oprávněnou. Kasační stížnost byla
podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Stěžovatel vytýká krajskému soudu nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky splnění podmínek pro zastavení řízení;
jde o kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a kasační stížnost je přípustná.
Nejvyšší správní soud tedy napadený rozsudek krajského soudu přezkoumal v rozsahu
kasační stížnosti a v mezích uplatněného kasačního důvodu (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Je-li namítána nezákonnost pro nesprávné posouzení právní otázky, jež byla
pro rozhodnutí ve věci klíčovou, pak Nejvyšší správní soud předesílá, že nesprávným
posouzením právní otázky, jež by přivodilo důvodnost kasační stížnosti, by mohl být omyl
soudu při aplikaci právní normy na zjištěný skutkový stav, přitom o mylnou aplikaci právní
normy by šlo tehdy, pokud by soud na zjištěný skutkový stav použil jiný právní předpis,
než který měl správně použít, nebo jinou právní normu (jiné konkrétní pravidlo) jinak správně
použitého právního předpisu, než kterou měl za daného skutkového stavu správně použít,
anebo pokud by aplikoval správný právní předpis (správnou právní normu), ale dopustil
by se nesprávnosti při výkladu.
Jak již bylo v rekapitulaci kasační stížnosti uvedeno, stěžovatel implicite odmítá závěr
krajského soudu o tom, že by použití ustanovení §24 odst. 2 správního řádu bylo vyloučeno
komplexní speciální úpravou zákona o azylu, neboť odkazuje na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 5. 12. 2003, sp. zn. 4 Azs 30/2003, z něhož podle stěžovatele vyplývá,
že k doručení podle ustanovení §24 odst. 2 zákona o azylu je možné přistoupit pouze tehdy,
jsou-li naplněny podmínky odstavce třetího téhož ustanovení (místo pobytu žadatele o azyl
není známo a žadatel se prokazatelně nezdržuje v místě, kde byl hlášen k pobytu). Jakkoliv
ani rozhodnutí Nejvyššího správního soudu citované stěžovatelem neobsahuje explicitní
vyjádření myšlenky možnosti subsidiárního použití ustanovení §24 odst. 2 správního řádu
ve spojení s ustanovením §24 zákona o azylu, přesto lze z kontextu celého rozhodnutí
dovozovat, že z tohoto právního názoru Nejvyšší správní soud vycházel. Rozhodující šestý
senát Nejvyššího správního soudu při předběžné poradě ve věci ovšem dospěl k závěru,
že se hodlá v rozhodné otázce od tohoto názoru dosud Nejvyšším správním soudem (byť spíše
implicite) zastávaného odchýlit.
Rozhodnou otázku rozhodující šestý senát definuje tak, že jde o určení, zda bylo
při doručování písemností žadateli o udělení azylu v době od 1. 2. 2002 do 13. 10. 2005
(tedy v době účinnosti zákona o azylu ve znění zákona č. 2/2002 Sb.) možné subsidiárně
použít úpravu doručování obsaženou v ustanovení §24 správního řádu, nebo zda ustanovení
§24 zákona o azylu ve znění účinném ve výše vymezeném období představovalo komplexní
speciální úpravu doručování v azylovém řízení, která subsidiární použití správního řádu zcela
vylučuje. Právní názor, že v případě doručování ve vymezené situaci se subsidiárně použije
ustanovení §24 odst. 2 správního řádu, jak šestý senát zjistil, nebyl explicitně obsažen
v žádném judikátu Nejvyššího správního soudu, nicméně implicite z něho vycházela
převažující část dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu. Ve skutkově obdobných
případech, jako je věc projednávaná, je možné odkázat především na rozsudek ze dne
5. 12. 2003, č. j. 4 Azs 30/2003 - 47, ze dne 6. 4. 2004, č. j. 2 Azs 90/2003 - 53, ze dne
16. 11. 2004, č. j. 4 Azs 278/2004 - 58 (www.nssoud.cz). Tato rozhodnutí potvrzují
rozhodnutí jak žalovaného, tak krajských soudů, která vycházela z toho, že účastníkům řízení
o udělení azylu, jejichž pobyt byl znám a kteří se v místě pobytu zdržovali, leč nebyli
zastiženi, bylo doručováno náhradním způsobem podle ustanovení §24 odst. 2 správního
řádu, a považují tento způsob doručování za zákonný. Rozhodující šestý senát ovšem dospěl
k názoru opačnému. Proto věc v souladu s ustanovením §17 odst. 1 s. ř. s. usnesením ze dne
8. 6. 2006, č. j. 6 Azs 184/2005 - 82, postoupil rozšířenému senátu. Ten se ve svém usnesení
ze dne 15. 8. 2006, č. j. 6 Azs 184/2005 - 93, přiklonil k názoru šestého senátu a rozhodl,
že „ustanovení §24 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákona č. 2/2002 Sb.,
představovalo speciální úpravu doručování písemností účastníku řízení, jež vylučovala použití
§24 správního řádu (č. 71/1967 Sb.).“ S tímto závazným právním názorem vrátil věc zpět
k dalšímu projednání a rozhodnutí šestému senátu.
Jádrem argumentace rozšířeného senátu, jakož i senátu šestého, je skutečnost,
že při posouzení výše definované sporné právní otázky je třeba vycházet z obecných právně
teoretických východisek pro výklad vztahu dvou kolidujících právních norem. V případě
úpravy doručování podle správního řádu a úpravy doručování podle zákona o azylu jde
o úpravu správního procesu, která je vzájemně rozdílná. Při aplikaci té které normy je tak
třeba přistoupit k využití interpretačních právně logických zásad, které případný konflikt
norem řeší. Jedním z takových teoretických principů je zásada lex specialis derogat legi
generali. K její aplikaci v případě zákona o azylu nutí ostatně sám tento zákon v ustanovení
§9. V době účinnosti úpravy doručování, která je jádrem sporu, toto ustanovení znělo:
„V řízení se postupuje podle správního řádu , není-li dále stanoveno jinak.“ Šlo tedy
o zjevný poukaz na to, že procesní režim správního řízení podle správního řádu může být
zákonem o azylu jako zákonem speciálním prolomen. V případě aplikace zásady lex specialis
derogat legi generali je pak nutné zjišťovat, do jaké míry speciální úprava tvoří úpravu
úplnou, tj. jinými slovy, do jaké míry obecný režim nahrazuje.
Při použití uvedené zásady pak je třeba podle názoru Nejvyššího správního soudu
posoudit spornou právní otázku
takto:
Podle §24 zákona o azylu účinného v době doručování písemností v azylovém řízení
v projednávaném případu, tj. ve znění zákona č. 2/2002 Sb., se písemnosti doručují
do vlastních rukou žadatele o udělení azylu (odstavec 1). Písemnost, kterou se nepodařilo
doručit, se uloží v přijímacím nebo pobytovém středisku, kde je žadatel o udělení azylu hlášen
k pobytu, nebo v ministerstvem určeném azylovém zařízení, je-li hlášen k pobytu mimo
azylové zařízení. Oznámení o uložení nedoručené písemnosti se vyvěsí v přijímacím
nebo pobytovém středisku na úřední desce. Nevyzvedne-li si adresát zásilku do 10 dnů
od uložení, považuje se poslední den této lhůty za den doručení, i když se adresát o uložení
nedozvěděl (odstavec 2). Po hodnověrném zjištění, že se žadatel o udělení azylu dlouhodobě
nezdržuje v místě, kde je hlášen k pobytu, se v případě, že místo jeho pobytu není známo,
doručení provede podle odstavce 2, jak vyplývá z odstavce 3. V případě §24 zákona o azylu
jde tedy nesporně o úpravu speciální k úpravě obsažené v ustanovení §24 správního řádu.
Jde tedy pouze o to, v jakém rozsahu je speciální úprava s to vyloučit úpravu obecnou.
Pokud §24 odst. 1 zákona o azylu uvádí, že písemnosti se doručují předně
do vlastních rukou žadatele o udělení azylu, jde o základní pravidlo, které je třeba aplikovat
vždy, nestanoví-li zákon výjimku. Tou je situace předvídaná toliko v §24 odst. 3 zákona
o azylu. Pokud však §24 odst. 2 zákona o azylu stanoví postup doručení pro případ,
že se písemnost nepodařilo doručit, aniž by toto ustanovení blíže vyjadřovalo, jakou formu
doručení má na mysli, pak vzhledem k systematické návaznosti §24 odst. 2 zákona o azylu
na §24 odst. 1 téhož zákona získává toto ustanovení smyslu toliko za předpokladu,
že doručením je tu myšleno pouze faktické doručení, jež se nezdařilo při postupu podle §24
odst. 1 zákona o azylu.
Pokud by se totiž doručením podle odstavce 1 mělo rozumět doručení jakékoli,
tj. i doručení uložením a marným uplynutím úložní doby podle ustanovení §24 odst. 2
správního řádu, potom případy, kdy se nepodařilo doručit, a tedy kdy se postupuje podle §24
odst. 2 zákona o azylu, by ve skutečnosti nemohly nastat, neboť situace, kdy by žadateli
nebylo možno doručit, by se kryly s případy, kdy by se žadatel nezdržoval tam, kam mu bylo
doručováno. Tyto situace by se však zároveň kryly s případy podávanými z §24 odst. 3
zákona o azylu, jež je třeba vyložit v tom smyslu, že za podmínek tam stanovených není třeba
činit pokus podle §24 odst. 1 zákona o azylu a lze ihned, tj. bez takového marného pokusu,
postupovat přímo podle §24 odst. 2 zákona o azylu. Konstrukce, podle níž by se nejprve
podle §24 odst. 1 zákona o azylu vyjma případů podávaných z §24 odst. 3 téhož zákona
při doručování vždy postupovalo podle správního řádu, a to včetně doručení uložením
a marným uplynutím úložní doby, a teprve za předpokladu, že by se ani takové doručení
nezdařilo, by stěžovatel přistoupil k doručení podle §24 odst. 2 zákona o azylu, by postrádala
jakéhokoli smyslu. Pokud by se měl §24 odst. 2 zákona o azylu aplikovat výlučně
v případech uvedených v §24 odst. 3 zákona o azylu, pak samotné ustanovení §24 odst. 2
zákona o azylu, systematicky zařazené mezi odstavce 1 a 3, by postrádalo jakéhokoli
významu. Je tedy nutné připustit jeho samostatnou aplikaci i v jiných případech,
než které přicházejí v úvahu aplikací §24 odst. 3 zákona o azylu.
Ve světle výše uvedené úvahy proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nelze
považovat za udržitelný výklad směřující k tomu, že se v případě doručování
podle ustanovení §24 zákona o azylu ve znění zákona č. 2/2002 Sb. použije subsidiárně
správní řád. Je třeba se totiž přiklonit k výkladu respektujícímu mimo jiné i zásady právní
logiky, podle něhož §24 odst. 2 zákona o azylu skutečně řeší případy náhradního doručení
písemnosti, kdy je místo žadatelova pobytu známo, žadatel se tam zdržuje, byl uskutečněn
pokus o doručení podle §24 odst. 1 zákona o azylu, avšak písemnost se nepodařilo fakticky
(nikoli tedy marným uplynutím úložní doby po jejím uložení) doručit. Právní úprava
podávaná z §24 odst. 3 zákona o azylu se pak vztahuje na případy náhradního doručení
písemností tehdy, pokud se žadatel v místě hlášeného pobytu dlouhodobě nezdržuje.
V takovém případě by totiž byl pokus o doručení podle §24 odst. 1 zákona o azylu vždy
marný. Jinými slovy lze uzavřít, že postup podle §24 odst. 2 zákona o azylu přichází v úvahu
nikoli pouze tehdy, jsou-li splněny podmínky podle §24 odst. 3 zákona o azylu, ale též tehdy,
pokud se postupem podle §24 odst. 1 zákona o azylu nepodařilo zásilku fakticky doručit.
Ustanovení §24 zákona o azylu ve znění zákona č. 2/2002 Sb. tedy představuje speciální
úpravu doručování, která je natolik komplexní, že subsidiární použití správního řádu
jako předpisu obecného vylučuje.
Jelikož tedy §24 odst. 2 zákona o azylu dopadá na situace, kdy se nepodařilo fakticky
podle §24 odst. 1 zákona o azylu doručit, měl stěžovatel poté, kdy se mu vrátila zásilka,
jež fakticky doručena nebyla, postupovat podle §24 odst. 2 zákona o azylu. Pokud by měl
stěžovatel hodnověrně zjištěno, že se žalobce v místě, kde je hlášen k pobytu, nezdržuje,
přitom místo jeho skutečného pobytu není známo, pak by k postupu podle §24 odst. 2 zákona
o azylu přistoupil okamžitě, aniž by činil pokus podle §24 odst. 1 zákona o azylu, předem
odsouzený k neúspěchu.
Nebylo-li tedy žalobci předvolání k pohovoru fakticky doručeno, bylo povinností
stěžovatele postupovat podle §24 odst. 2 zákona o azylu, tj. uložit písemnost v přijímacím
(pobytovém) středisku a oznámení o uložení této nedoručené písemnosti vyvěsit na úřední
desce. Pokud nebylo předvolání k pohovoru adresované žadateli o azyl hlášenému mimo
pobytové středisko, jenž nebyl zastižen, doručováno v souladu s §24 odst. 2 zákona o azylu
uložením v určeném azylovém zařízení a vyvěšením oznámení o uložení na úřední desce
v takovém zařízení, ale podle správního řádu, nelze učinit závěr, že se žadatel o azyl
opakovaně nedostavil bez vážných důvodů k pohovoru. Nejsou tak splněny podmínky
pro zastavení řízení podle ustanovení §25 písm. d) zákona o azylu.
Pokud tedy krajský soud opřel nyní napadený rozsudek o závěr, podle něhož bylo
za situace, kdy žalobci předvolání k pohovoru nebylo fakticky doručeno, povinností
stěžovatele postupovat podle §24 odst. 2 zákona o azylu a teprve pokud by si žalobce
uvedenou zásilku nevyzvedl do 10 dnů od jejího uložení, považoval by se poslední den této
lhůty za den jejího doručení, i když by se žalobce o uložení zásilky nedozvěděl, pak aplikoval
správný právní předpis, správnou právní normu a nedopustil se nesprávnosti ani při jejím
výkladu.
Ze shora uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 a 7 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel (žalovaný) neměl ve věci úspěch,
proto mu právo na náhradu nákladů nenáleží. To by náleželo žalobci. Protože však žalobce
žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné náklady, jež by mu vznikly,
ze spisu nezjistil, rozhodl tak, že žalobci, přestože měl ve věci plný úspěch, se náhrada
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. října 2006
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu