ECLI:CZ:NSS:2006:7.AS.29.2005
sp. zn. 7 As 29/2005 - 126
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci
stěžovatelů a) Ing. M. Ch., zastoupeného Mgr. Radimem Strnadem, advokátem se sídlem
v Brně, Příkop 8, b) Národního bezpečnostního úřadu, se sídlem v Praze 5,
Na Popelce 2/16, v řízení o kasačních stížnostech proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 26. 10. 2004, č. j. 11 Ca 257/2003 - 44,
takto:
I. Kasační stížnosti se zamítají .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 26. 10. 2004, č. j. 11 Ca 257/2003 - 44, byla
zamítnuta žaloba proti rozhodnutí ministra obrany ze dne 29. 8. 2003, č. j. 347/2003-3939/BP,
jímž byla zamítnuta stížnost stěžovatele a) proti oznámení o nevydání osvědčení o prověření
a splnění předpokladů pro to, aby se stěžovatel a) mohl seznamovat s utajovanými
skutečnostmi druhého stupně „důvěrné“. Městský soud se především zabýval tím, zda je
oprávněn napadené rozhodnutí přezkoumat s ohledem na tehdejší právní úpravu, která
umožňovala podat dva různé opravné prostředky ke dvěma různým orgánům, a to ke Kolegiu
na úseku ochrany utajovaných skutečností (dále jen „Kolegium“) jako speciálnímu orgánu
dočasně zřízenému pro tyto účely při Nejvyšším státním zastupitelství, tak i ke správnímu
soudu, aniž by využití jednoho z těchto opravných prostředků vylučovalo využití druhého.
Tehdejší právní úprava neřešila ani vztah dvou nezávislých orgánů oprávněných ve věci
rozhodnout, ani vzájemný vztah závaznosti jimi vydaných rozhodnutí z hlediska časového
či z hlediska vyšší právní síly. S tímto problémem se městský soud vypořádal
tak, že neshledal nedostatek podmínky řízení, a věc meritorně přezkoumal s tím, že nebylo
nutno předkládat věc Ústavnímu soudu, protože paralelní existencí dvou opravných
prostředků nebyla ústavní práva stěžovatele a) zkrácena, naopak byla oproti jiným typům
řízení podstatně posílena. Co se týče meritorního posouzení věci, městský soud se zabýval
zejména otázkou, zda správní orgány měly dostatek skutkových zjištění pro svůj závěr
o nespolehlivosti stěžovatele a) pro účely zákona č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o ochraně utajovaných skutečností“) z důvodu bezpečnostního
rizika, a otázkou, zda tato zjištění a závěry správních orgánů mají oporu ve správním spise.
Na obě otázky soud odpověděl kladně s tím, že námitku nepřezkoumatelnosti bezpečnostního
pohovoru, který byl v případě stěžovatele a) součástí řízení, odmítl s poukazem na fakt,
že se na řízení o vydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi jednak nevztahuje
zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)
a toto řízení je tedy ve vztahu ke správnímu řízení řízením zvláštním, a pak také proto,
že z rozhodnutí správního orgánu nevyplývá, že by bylo rozhodováno na základě výsledku
bezpečnostního pohovoru. Uvedený pohovor podle názoru soudu nebyl v řízení použit jako
stěžejní důkaz.
V zákonné lhůtě podali proti rozsudku městského soudu kasační stížnost oba účastníci
řízení před krajským soudem.
Stěžovatel a) v kasační stížnosti uplatnil námitky ve smyslu ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s. Rozhodnutí správních orgánů napadá z důvodu nesprávné aplikace
ustanovení §23 odst. 1, odst. 2 písm. b) zákona o ochraně utajovaných skutečností ve vztahu
k obecným zásadám právním, za použití nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 19/1993. Stěžovatel
a) má za to, že se u jeho osoby nevyskytuje bezpečnostní riziko spočívající v činnosti
směřující k potlačování lidských práv a svobod. Jak správní orgán, tak i městský soud dospěly
k závěru, že se u něj toto riziko vyskytuje, na základě nesprávné aplikace právních předpisů,
a to násilným výkladem zákona o ochraně utajovaných skutečností bez zřetele na jeho účel.
Městský soud použil i zákon č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu
a odporu proti němu přesto, že tato právní norma s posuzovaným případem nesouvisí, je navíc
normou výhradně deklaratorní, a proto nemůže zavazovat Parlament ani výkonnou
moc. Bezpečnostní nespolehlivost je u stěžovatele a) dovozována z činnosti, kterou vykonával
v rámci plnění služebních povinností jako příslušník ozbrojené složky státu. Nikdo nemůže
být postižen za jednání, které je v souladu se zákonem, a zákon podle stěžovatele a) nemůže
působit ve vztahu k ozbrojeným složkám retroaktivně, protože platí zásada, že „výkon služby
v ozbrojených silách a rovněž plnění rozkazu, které je v souladu s platným a účinným právem,
nemůže být posuzováno jako jednání protiprávní“. Na správním orgánu bylo v rámci
správního uvážení rozhodnout, zda s odstupem času, po uplynutí 14-ti let, skutečně existuje
u stěžovatele a) bezpečnostní riziko. Pokud kdy toto riziko u něj existovalo, tak za dobu
čtrnáctileté služby v Armádě České republiky stěžovatel a) podle svého přesvědčení rozhodně
prokázal, že toto riziko minimálně pominulo. Stěžovatel a) dále namítal, že mu správní
orgány neumožnily seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí, čímž porušily jeho právo
zakotvené v ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „LZPS“),
a tím i právo na spravedlivý proces zejména tím, že mu bylo upřeno právo vyjádřit se ke všem
prováděným důkazům. Přestože zákon o ochraně utajovaných skutečností takové oprávnění
výslovně nestanoví, je třeba vycházet z obecně zakotvených zásad právních. Stěžovatel
a) nesouhlasí se závěry soudu, že při bezpečnostním pohovoru byl seznámen s veškerými
podklady pro rozhodnutí, a měl možnost se k nim vyjádřit, a to proto, že bezpečnostní
pohovor se vyhodnocuje, a jako podklad pro rozhodnutí tedy slouží až po vyhodnocení.
Protože však pohovor na místě vyhodnocen nebyl, tak s jeho závěry stěžovatel a) nemohl
být seznámen. Závěry pohovoru jsou podle názoru stěžovatele a) nepřezkoumatelné, protože
o jeho průběhu nesměl stěžovatel a) pořídit záznam, a protokol jím navíc není ani podepsán.
Bezpečnostní spis obsahuje dokumenty, se kterými se měl stěžovatel a) možnost se seznámit
až v řízení před Kolegiem, a ač připouští, že z vydaných rozhodnutí vyplývá, že tyto
dokumenty hodnoceny nebyly, jako podkladový materiál k rozhodnutí byly přesto
shromážděny. Připomíná také, že učiněná zjištění správního orgánu jsou „standartní“ u všech
osob vykonávajících obdobné funkce, přičemž u mnohých z nich na základě totožných
shromážděných podkladů dospěly správní orgány k diametrálně odlišným závěrům, a shledaly
je bezpečnostně způsobilými. Ministr obrany se podle stěžovatele a) nevypořádal se všemi
jeho námitkami a nevyjádřil se k tomu, že bezpečnostní pohovor byl pro orgán rozhodující
v prvním stupni stěžejním důkazem. Nesnažil se ani nijak odůvodnit aplikaci zákona
č. 198/1993 Sb. a nálezu Ústavního soudu 107/1996, který se zabýval odnětím výsluhového
příspěvku vybraným skupinám osob, nikoli jejich bezpečnostní způsobilostí, ačkoli každé
rozhodnutí, ať soudní či správní, musí být řádně odůvodněno. Stěžovatel a) namítal i to, že
správní orgán posuzoval jeho případ na principu kolektivní viny. Ze všech uvedených důvodů
navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Stěžovatel b) jako právní nástupce Ministerstva obrany uplatnil důvody podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a tvrdil, že byla nesprávně posouzena právní otázka vztahu dvou
nezávislých orgánů oprávněných k přezkumu rozhodnutí o zamítnutí stížnosti podle §75
odst. 5 zákona o ochraně utajovaných skutečností. Věc už byla podle názoru stěžovatele b)
rozhodnuta na poradě Kolegia dne 8. 12. 2003, jehož rozhodnutí bylo k datu 22. 12. 2003
vyhotoveno v písemné formě s odůvodněním včetně poučení. Stěžovatel b) proto uplatnil
i kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a namítal zmatečnost řízení před soudem.
Podle jeho názoru chyběly podmínky řízení vzhledem k existenci překážky věci
již rozhodnuté. Proto podle jeho názoru neměl městský soud žalobu zamítnout podle
§78 odst. 7 s. ř. s., ale odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel b) sice netvrdí,
že by přezkum Kolegiem měl mít přednost před přezkumem soudním, domnívá se však,
že tyto možnosti stojí v zákoně „vedle sebe“, tedy že stěžovatel a) měl možnost využít obou
z nich, což také učinil. Tuto legislativní neobvyklost nelze vykládat tak, že záměrem
zákonodárce bylo umožnit existenci dvou vykonatelných protikladných rozhodnutí obou
těchto orgánů. To, že zákonodárce chtěl naopak právní nejistotě zabránit, dokládá podle
názoru stěžovatele b) §77k odst. 4 a 6 zákona o ochraně utajovaných skutečností, který
vylučuje opravný prostředek proti rozhodnutí Kolegia a výslovně zakazuje jeho soudní
přezkum. Stěžovatel b) se domnívá, že jediným řešením, které je v souladu s principy
právního státu a právní jistoty účastníků řízení, je povinnost obou vedle sebe stojících
nezávislých orgánů přezkumu respektovat rozhodnutí druhého orgánu, který ve věci rozhodl
jako první. Nejasná situace ohledně interpretace zákona o ochraně utajovaných skutečností
by měla být podle stěžovatele b) vyřešena právě rozsudkem Nejvyššího správního soudu nebo
novou legislativní úpravou. Z výše uvedených důvodů stěžovatel b) navrhl, aby byl rozsudek
městského soudu zrušen a ve výroku nového rozhodnutí žaloba stěžovatele a) odmítnuta.
Závěrem stěžovatel b) zdůraznil, že co do věcného posouzení městským soudem nemá
námitek, a zcela se ztotožňuje s jeho názorem, že existence bezpečnostního rizika
u stěžovatele a) byla správním orgánem prokázána. Z toho důvodu také navrhl městskému
soudu nepostoupit Nejvyššímu správnímu soudu celý spisový materiál, neboť pro posouzení
důvodů kasační stížnosti vznesených stěžovatelem b) je obsah spisu podle něj nadbytečný.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele a) vyjádřil stěžovatel b) nesouhlas
s námitkou stěžovatele a), že bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces tím, že nebyl
seznámen s vyhodnocením bezpečnostního pohovoru, a trvá na stanovisku, že do práv
stěžovatele a) nebylo zasaženo, protože na rozhodování podle zákona se (§73 odst. 1
citovaného zákona) se nevztahuje správní řád, a tento zákon seznámení navrhované osoby
s podkladovými materiály neumožňuje. Ustanovení §30 zákona o ochraně utajovaných
skutečností nestanoví žádné formální náležitosti pohovoru, stanoví pouze, že navrhovaná
osoba se v průběhu pohovoru má vyjádřit ke zjištěným skutečnostem. Stěžovatel b) také
uvedl, že bezpečnostní pohovor nebyl stěžejním důkazem pro rozhodnutí, jak to opakovaně
uvádí stěžovatel a). V rozhodnutí je pouze konstatováno, že „bezpečnostním pohovorem
nebylo bezpečnostní riziko vyvráceno“. Rizika byla shledána na základě podkladových
materiálů, a v rozhodnutí o nevydání osvědčení jsou úvahy, které správní orgán k tomuto
závěru vedly, dostatečně zřetelně popsány a vysvětleny. Námitku stěžovatele a), že na jeho
případ byl uplatněn princip kolektivní viny, stěžovatel b) odmítl s tím, že každá navrhovaná
osoba je posuzována individuálně s přihlédnutím k jejímu pracovnímu zařazení a k pracovní
náplni. V žádném případě neplatí, že by pouhá příslušnost k Československé lidové armádě
znamenala bezpečnostní riziko. Účelem zákona o ochraně utajovaných skutečností je nejen
ochrana utajovaných skutečností, ale také ochrana fyzických a právnických osob. Jednou
z podmínek vydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi je bezpečnostní
spolehlivost, a pokud by správní orgán osvědčení vydal přesto, že bylo shledáno bezpečnostní
riziko, přestoupil by tak zákon. Co se týče argumentu stěžovatele a), že jednal podle
tehdejších předpisů, stěžovatel b) připomněl, že nelze redukovat legitimitu na pouhou legalitu.
Přes zachování kontinuity právního řádu po změně státního režimu byly do textu nové Ústavy
ČR včleněny hodnotové ideje vyjadřující základní nedotknutelné hodnoty demokratické
společnosti, což znamená diskontinuitu vůči „starému režimu“. Demokratickému právnímu
státu proto nelze upírat právo označit určité chování za minulého režimu jako bezpečnostní
riziko. Proto také nelze souhlasit s námitkou časového odstupu od tehdejšího chování
stěžovatele a), protože bezpečnostní riziko podle §23 odst. 2 písm. b) zákona o ochraně
utajovaných skutečností není omezeno žádnou časovou hranicí. Protože stěžovatel a)
neprokázal žádnou konkrétní nezákonnost podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ani vady řízení
podle písm. b) citovaného ustanovení, a konečně ani nepřezkoumatelnost podle písm. d)
citovaného ustanovení, navrhl stěžovatel b), aby kasační stížnost byla jako nedůvodná
zamítnuta. Námitky stěžovatele a) jsou navíc značně nekonkrétní a zjevně se týkají spíše
rozhodnutí o nevydání osvědčení než samotného rozsudku, proti kterému by kasační stížnost
měla směřovat.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasačních stížností napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili
stěžovatelé v podaných kasačních stížnostech a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci
3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud se zabýval nejprve kasační námitkou stěžovatele a) ohledně
nesprávného posouzení právní otázky městským soudem, resp. nesprávnou aplikací zákona
o ochraně utajovaných skutečností.
Účelem zákona o ochraně utajovaných skutečností je vymezení skutečností, které
je nutno v zájmu České republiky utajovat, způsob jejich ochrany, působnost a pravomoc
orgánů státu při výkonu státní správy v oblasti ochrany utajovaných skutečností, povinností
orgánů státu, práva a povinnosti fyzických a právnických osob a odpovědností za porušení
zákonem stanovených povinností (§1 cit. zákona). To znamená, že i při posuzování
jednotlivých ustanovení a právních institutů v tomto zákoně obsažených je nutno respektovat
jejich účel a význam z hlediska účelu a smyslu tohoto zákona jako celku, nikoliv
jen izolovaně.
Přístup k utajovaným skutečnostem stát umožňuje pouze velmi omezenému okruhu
osob, a to vždy podle funkčního kritéria, to znamená pouze tehdy, jestliže to příslušná osoba
potřebuje k výkonu své činnosti. S ohledem na důležitost utajovaných skutečností je proto
přirozené, že zákon na tyto osoby klade určité požadavky, které musí splňovat. Omezením
přístupu k utajovaným skutečnostem pouze na osoby, které splňují zákonem stanovené
podmínky, se stát snaží, a musí snažit, o ochranu svých výše definovaných zájmů.
Podle ustanovení §23 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností není
za bezpečnostně spolehlivou považována navrhovaná osoba, u které bylo zjištěno
bezpečnostní riziko ve vazbě na odst. 2 citovaného ustanovení, podle něhož je bezpečnostním
rizikem mimo jiné činnost směřující k potlačování lidských práv a svobod.
Argument stěžovatele a), že pracoval v Armádě ČR i po roce 1989 s dobrými
pracovními výsledky je nepřípadný, protože sama tato skutečnost neodůvodňuje závěr,
že bezpečnostní riziko neexistuje. Poukaz na loajalitu stěžovatele jako obecnou povahovou
vlastnost nemůže správní orgán zbavit povinnosti posoudit dlouhodobé postoje stěžovatele
z doby před rokem 1989. Pokud jde o námitkou stěžovatele a) ohledně aplikovatelnosti
zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a odporu proti němu, není
tato okolnost pro posouzení věci rozhodná. Je totiž nepochybné, že správní orgány
se ve svých rozhodnutích pouze odvolávaly na demokratické hodnoty a postoje, které jsou
v tomto zákoně deklarovány. Citovaný zákon byl schválen za zvláštním účelem, a má proto
specifickou podobu blízkou deklaraci. Logicky tedy nelze tento předpis aplikovat ve smyslu,
jak je aplikace právní normy běžně chápána teorií práva (subsumpce skutkové podstaty
pod právní normu). To však v žádném případě neznamená, že se nelze odvolat na hodnoty
v tomto zákoně obsažené. Stejně tak v odkazech na nálezy Ústavního soudu ze strany
správního orgánu ani městského soudu není možno spatřovat nic nepřípadného, či dokonce
nepřípustného, ba právě naopak. Nález Ústavního soudu jako takový sice není
z pozitivněprávního hlediska pramenem práva, na druhé straně zobecňující právní názory
v něm vyslovené, jsou-li natolik obecné, aby bylo možno se o ně opřít v obdobné situaci,
je třeba považovat za zásadní hodnotové měřítko a interpretační vodítko v procesu aplikace
práva, byť by ústavní nález neřešil zcela identický právní problém. Také judikatura správních
soudů týkající se této problematiky, stojí na stanovisku, že „dlouholeté působení žalobce
v politickém aparátu bývalé Československé lidové armády, během něhož v rámci armády
prosazoval komunistický režim v ideologické oblasti, je nutno považovat za bezpečnostní
riziko ve smyslu §23 odst. 2 písm. b) zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných
skutečností…; žalobce tímto svým jednáním přinejmenším vědomě podporoval činnosti
směřující k potlačení lidských práv a svobod, jichž se dopouštěl komunistický režim a ti, kteří
ho aktivně prosazovali“ (např. rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2005,
č. j. 9 Ca 204/2003 - 52 a ze dne 9. 5. 2006, č. j. 10 Ca 247/2004 - 63).
Spisový materiál obsahuje dostatek konkrétních podkladů o činnosti stěžovatele a)
z jeho vojensko-politické kariéry v době před rokem 1990, ze kterých vyplývá jeho aktivní
přístup na poli agitace a propagandy tehdejšího politického režimu. Namátkou lze zmínit,
že mezi jeho hlavní úkoly, ke kterým podle hodnocení nadřízených přistupoval zodpovědně
a aktivně, patřilo organizovat a provádět ideově politickou práci, vychovávat k třídní
nenávisti, zabezpečit důslednou znalost a plnění stanov strany, zabezpečit důsledné plnění
usnesení, směrnic a pokynů vyšších politických orgánů. Ve vztahu ke stěžovateli a) tedy
nebyl uplatněn princip kolektivní viny, neboť ze spisového materiálu je zřejmé,
že byl posuzován zcela individuálně s přihlédnutím k jeho pracovnímu zařazení a k pracovní
náplni. Nejvyšší správní soud proto z výše uvedených důvodů pochybení městského soudu
v nesprávném posouzení právní otázky neshledal, a tuto námitku stěžovatele a) nepovažuje
za důvodnou.
Dále stěžovatel a) ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. brojil proti
vadám řízení a namítal, že nebyl seznámen s vyhodnocením bezpečnostního pohovoru, které
bylo podle jeho názoru stěžejním podkladem pro rozhodování správního orgánu, že obsah
bezpečnostního pohovoru není objektivně zjistitelný, a v důsledku těchto skutečností
je rozhodnutí správního orgánu nepřezkoumatelným.
Z listin založených ve správním spise Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel a)
je ve služebním poměru k ozbrojeným silám České republiky jako voják z povolání a byl jako
tzv. „navrhovaná osoba“ ministerstvem obrany seznámen s podmínkami a způsobem
provedení bezpečnostní prověrky jeho osoby pro stupeň utajení „důvěrné“. Na téže listině,
v níž svým podpisem vyjádřil souhlas s podmínkami a způsobem provádění prověrek
byl seznámen, udělil stejným způsobem i souhlas se shromažďováním a vedením údajů o jeho
osobě Odborem bezpečnostních prověrek, který byl oprávněn o věci rozhodovat jako správní
orgán prvního stupně. Stěžovatel a) byl navržen na prověrku II. stupně pro styk s utajovanými
skutečnostmi s ohledem na funkci náčelníka oddělení řízení zásob V. 4252 v O. (dále
jen „V.“), kterou v té době zastával. Stěžovatel a) se od roku 1972 vzdělával v oboru vojenství
a politických věd. Nejprve vystudoval důstojnickou školu ve V. M., poté Vysokou vojenskou
školu v B. (obor vojensko-politický), absolvoval postgraduální studium na Vojensko-politické
akademii K. G. (obor vojensko-politický), a své studium zakončil na Vojenské akademii
v B. (obor tankový a automobilní) v letech 1991 - 1996. Během studia byl v 70-tých letech
předsedou výboru SSM, později pomocníkem náčelníka SSM v politickém oddělení
a na Vojensko-politické akademii K. G. byl zástupcem náčelníka pro politické věci.
K bezpečnostní prověrce byl v souladu se zákonem o ochraně utajovaných skutečností
shromážděn spisový materiál čítající 21 položek (celkem 130 listů). Jedná se např. o lékařské
posudky o zdravotní a osobnostní způsobilosti, tzv. „bezpečnostní dotazník“ (de facto
jde o životopis, opis z evidence Rejstříku trestů. Nejrozsáhlejším podkladovým materiálem
je položka č. 9 označená jako „osobní spis VZP“ v rozsahu 63 listů. Jde o listiny mapující
kariérní postup stěžovatele a) od jeho nástupu do služebního poměru k ozbrojeným silám
tehdejší ČSSR až do roku 2003. Z obsahového hlediska jsou důležitá zejména průběžná
hodnocení práce a politické aktivity stěžovatele a) jeho nadřízenými (typicky např.
u příležitosti jeho povýšení), v nichž je vždy zdůrazněn jeho velmi angažovaný přístup
k politické práci v armádě, který se v praxi projevil v tom, že stěžovatel a) zastával důležité
funkce v politickém aparátu ozbrojených sil, vzdělával se v učení marxismu-leninismu a tyto
myšlenky pak z titulu své velitelské pozice, které zastával, aktivně šířil a působil tendenčně
na své podřízené. Vypracoval se postupně z hodnosti podporučíka k hodnosti majora v roce
1986. Naposledy byl v roce 2000 povýšen na podplukovníka. Srovnáním tohoto
podkladového materiálu s vyhodnocením tzv. „bezpečnostního pohovoru“ po stránce
kvantitativní (vyhodnocení bezpečnostního pohovoru na čtyřech listech) i kvalitativní
je zřejmé, že tento pohovor nebyl pro posouzení správního orgánu stěžejním podkladem,
ale že jím byl naopak především tento osobní spis. Námitku stěžovatele a), že bezpečnostní
pohovor byl stěžejním podkladem pro napadené správní rozhodnutí, je tedy třeba odmítnout,
a v tomto důsledku je třeba odmítnout i námitku porušení práva na spravedlivý proces.
Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu ztotožňuje s názorem městského soudu, jenž
v odůvodnění rozsudku zdůraznil, že na řízení o vydání osvědčení pro styk s utajovanými
skutečnostmi se správní řád nepoužije. Ustanovení §73 odst. 1 zákona o utajovaných
skutečnostech stanoví, že „na rozhodování podle tohoto zákona se nevztahuje zákon
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), s výjimkou rozhodování o pokutách podle
§71 a 72.“ Pravidla prověrkového řízení jsou tak zákonem o ochraně utajovaných
skutečností, na který je třeba pohlížet v této souvislosti jako na „lex specialis“, stanovena
odlišně od obecných pravidel správního řízení. V souladu s nálezem Ústavního soudu
ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 je z ústavněprávního hlediska zásadně v dispozici
zákonodárce, které z forem správních řízení ponechá úpravě podle správního řádu a která
správní řízení bude regulovat způsobem specifickým. Samotné vynětí tohoto typu správního
řízení z obecné úpravy podle správního řádu nelze považovat za stojící v rozporu
s citovanými ústavními kautelami, neboť za určující - z ústavněprávního hlediska - je nutno
pokládat toliko to, zda toto zvláštní řízení šetří ústavně zaručená základní práva dotčených
osob, či nikoliv. Ústavní soud tedy respektuje, že s ohledem na specifika a význam
rozhodování ve věcech utajovaných skutečností, kdy je velmi zřetelný bezpečnostní zájem
státu, není možné vždy garantovat všechny běžné procesní záruky spravedlivého procesu .
Podle názoru Nejvyššího správního soudu vydáním osvědčení pro styk s utajovanými
skutečnostmi přiznává stát určité konkrétní osobě mimořádné oprávnění, které naprostá
většina občanů nemá, a je proto na správním orgánu, aby na základě a v mezích zákonného
zmocnění, ale v rámci správního uvážení zcela individuálně, a tedy případ od případu,
posoudil, zda toto zvláštní oprávnění navrhované osobě přizná či nikoli. Takto také bylo
řízení o vydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi koncipováno, jak o tom svědčí
i §30 zákona o ochraně utajovaných skutečností, kde je v odst. 1 uvedeno, že „jsou-li
při provádění bezpečnostní prověrky zjištěny skutečnosti, které mohou být na překážku
vydání osvědčení, provádí se bezpečnostní pohovor. V bezpečnostním pohovoru
má navrhovaná osoba možnost vyjádřit se ke zjištěným skutečnostem“. Z toho plyne,
že bezpečnostní pohovor není běžnou součástí prověrkového řízení, ale provádí se pouze
tehdy, jsou-li z podkladových materiálů zjištěny skutečnosti, nasvědčující existenci
bezpečnostního rizika. Toto riziko pak může navrhovaná osoba v průběhu pohovoru vyvrátit.
V případě stěžovatele a) byl pohovor realizován a vyhodnocen, a toto vyhodnocení
je založeno ve správním spise (položka č. 12 přílohy č. 1, na čtyřech listech). Jeho obsah
je tedy objektivně zjistitelný, a je proto i přezkoumatelný. K tomu Nejvyšší správní soud
poznamenává, že s vyhodnocením pohovoru stěžovatel a) sice nebyl seznámen v řízení před
správními orgány, protože se nejednalo o stěžejní podkladový materiál k vydání rozhodnutí,
jak ale sám stěžovatel a) uvedl v kasační stížnosti, byl s ním seznámen v řízení před
Kolegiem. Z rozhodnutí Kolegia ze dne 22. 12. 2003, č. j. sp. zn. KI 56/2003 navíc vyplývá,
že po podrobném seznámení se zápisem o bezpečnostním pohovoru stěžovatel a) konstatoval,
že jeho obsah odpovídá skutečně tomu, co u pohovoru uvedl s tím, že se nadále neztotožňuje
se způsobem vyhodnocení těchto závěrů, zejména v případě nonverbální komunikace.
S ohledem na výše uvedené neshledal Nejvyšší správní soud tento stížní
bod stěžovatele a) opodstatněným.
Na rozdíl od stěžovatele a) namítal v kasační stížnosti stěžovatel b) nesprávné
posouzení právní otázky ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ohledně vztahu dvou
nezávislých orgánů, tedy správního soudu a Kolegia na úseku ochrany utajovaných
skutečností zřízeného při Nejvyšším státním zastupitelství. Nejvyšší správní soud
se při posuzování otázky, zda byl městský soud oprávněn věc projednat či nikoli, musel
zabývat tím, zda je možné připustit argument stěžovatele b) o překážce věci rozhodnuté. Proto
se zabýval jak postavením Kolegia v rámci systému orgánů veřejné správy, tak i jeho
povahou. Pokud by totiž Nejvyšší správní soud akceptoval argumentaci stěžovatele b),
tak by to bylo možné pouze v případě, že by Kolegium jako orgán oprávněný rozhodovat
o věcech na úseku ochrany utajovaných skutečností v poslední instanci byl nezávislý
a nestranný srovnatelně jako soud, a jeho vazby s mocí výkonnou, k níž patří správní orgány
rozhodující před ním, by byly dostatečně zpřetrhány, aby nemohlo dojít k ovlivňování
rozhodování v řízení před tímto Kolegiem. V opačném případě, pokud by Kolegium nebylo
dostatečně nezávislým a nestranným orgánem zaručujícím oprávněným subjektům stejný
či alespoň srovnatelný stupeň ochrany před libovůlí státní moci, by totiž odmítnutí žaloby
znamenalo de facto odepření práva na přístup k soudu, a tím i porušení práva na spravedlivý
proces těchto oprávněných subjektů, v daném případě i stěžovatele a).
K této otázce se již vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne 26. 4. 2005,
sp. zn. Pl. ÚS 11/04 (publikovaný pod č. 220/2005 Sb.), v němž se velmi široce a podrobně
zabýval zákonem o ochraně utajovaných skutečností a povahou Kolegia jako nezávislého
orgánu přezkumu rozhodnutí na úseku ochrany utajovaných skutečností. V citovaném nálezu
Ústavní soud shrnul historii legislativních změn, jejichž výsledkem byla velmi nepřehledná
situace a rozpor v zákoně o ochraně utajovaných skutečností v části týkající se přezkumu
rozhodnutí o (ne)vydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi Kolegiem s tím, že ze
zákona nebylo zřejmé, zda další přezkum tohoto rozhodnutí soudem je připuštěn či nikoli.
Ústavní soud zkoumal otázku, zda Kolegium splňuje kritéria nezávislosti a nestrannosti,
jak je má na mysli čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, který
připouští vedle soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů i přezkum jiným
„nezávislým a nestranným tribunálem soudního typu“. Protože kritéria nezávislosti nelze
aplikovat mechanicky, zabýval se Ústavní soud podrobně nezávislostí Kolegia ve vztahu
k moci výkonné, protože státní zastupitelství je rámcově začleněno k exekutivě, a také
jmenování členů Kolegia bylo v působnosti vlády. Ústavní soud dále konstatoval, že funkční
období členů Kolegia bylo dvouleté, což je možné vykládat jako znak existenční
a rozhodovací závislosti jeho členů. Jiným svým nálezem ze dne 12. 7. 2001
sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 Ústavní soud zrušil jako ústavně nekonformní dřívější zákonnou
výluku soudního přezkumu rozhodnutí orgánů výkonné moci ve věcech bezpečnostního
prověřování a připustil obecný soudní přezkum v těchto věcech vedle řízení před
přezkumným orgánem „sui generis“, jímž se stalo právě Kolegium. Ústavní soud zdůraznil,
že tím šlo především o právo na verifikaci příslušné procedury, nikoli o právo získat
bezpečnostní prověrku, jež pochopitelně zaručeno není. Maximy nezávislosti a nestrannosti
jsou u soudců zaručeny mimo jiné stanovením neslučitelnosti výkonu soudce se širokou
škálou aktivit a množstvím přesvědčivých garancí nezávislosti (ekonomické zajištění, délka
funkčního období omezená v obecné podobě až hranicí důchodového věku, velmi omezená
možnost odvolatelnosti z funkce), zejména však jednoznačným oddělením od potenciálně
nežádoucích vazeb k moci výkonné. Naproti tomu členství v Kolegiu (jeho členové byli státní
zástupci) bylo akcesoricky vázáno na přidělení k Nejvyššímu státnímu zastupitelství a o tomto
přidělení rozhodoval ministr spravedlnosti. Nejvyššího státního zástupce, jemuž byli členové
Kolegia podřízeni, rovněž jmenuje a bez nutnosti udávat důvody odvolává vláda. Tyto právní
nástroje objektivně vytvářejí linii umožňující potenciální ovlivnění svobodného úsudku členů
kolegia, na čemž nemohou nic změnit v zákoně obsažené garance formální nezávislosti.
Za zásadní považoval Ústavní soud také skutečnost, že členové kolegia musí být sami
bezpečnostně prověřeni, což znamená, že do prověřování může velmi účinně zasahovat orgán
příslušný k prověrkovému řízení (Národní bezpečnostní úřad, dříve ministerstvo obrany),
který jako exekutivní orgán má díky koncentraci citlivých informací osobního charakteru
pozoruhodný mocenský potenciál. Státní zástupci navíc v trestním řízení procesně těží
z utajení, protože mají oproti obhajobě přístup i k těm částem spisu, které jsou v režimu
„vyhrazené“. Proto jejich postoj k prospěšnosti a míře utajení není podle Ústavního soudu
neutrální. Navíc z důvodu důvěryhodnosti ve vztahu k veřejnosti musí být orgány přezkumu
nejen nezávislé, ale musí se i navenek jako nezávislé jevit. V opačném případě by byla
ohrožena důvěra v právo. Ústavní soud ve svém nálezu podrobil střet veřejného zájmu, jímž
v tomto případě byla ochrana bezpečnosti státu, s individuálním zájmem jednotlivců
na zajištění nezávislé kontroly procesu rozhodování o vydání osvědčení pro styk
s utajovanými skutečnostmi, testu proporcionality, a dospěl k závěru, že připuštění soudního
přezkumu těchto rozhodnutí je v demokratickém právním státě nutností, protože Kolegium
za soudní orgán v materiálním smyslu považovat nelze. Z výše uvedených důvodů Ústavní
soud citovaným nálezem ke dni 6. 6. 2005 zrušil ustanovení §77k odst. 6 zákona o ochraně
utajovaných skutečností, jenž vylučovalo přezkum rozhodnutí Kolegia soudem, a kolidovalo
s §73 odst. 2 citovaného zákona, jenž naopak žalobu výslovně připouštělo, a dokonce
stanovilo i lhůtu k jejímu podání.
Předmětná otázka tak byla vyčerpávajícím způsobem vyřešena Ústavním soudem
a navíc zákon o ochraně utajovaných skutečností, s výjimkou jednoho ustanovení (§8),
již pozbyl platnosti, a byl s účinností od 1. 1. 2006 nahrazen novou právní úpravou,
a to zákonem č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti,
který s existencí Kolegia jako speciálního orgánu přezkumu již nepočítá. Tím tak došlo
k odstranění výkladových nejasností právní úpravy, které tu v době podání kasační stížnosti
stěžovatelem b) byly, a které měl podle názoru stěžovatele b) Nejvyšší správní soud vyjasnit
svým rozhodnutím. Námitku nesprávného posouzení této právní otázky městským soudem
tak považuje Nejvyšší správní soud za nedůvodnou.
Druhý stížní bod, v němž stěžovatel b) namítal zmatečnost řízení před soudem
s tím, že podle jeho názoru měl městský soud žalobu odmítnout pro překážku „rei iudicatae“,
není podle Nejvyššího správního soudu rovněž důvodný. Pokud tedy městský soud o věci
rozhodl meritorně, postupoval v souladu se zákonem. Možnost odmítnout návrh je upravena
v ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle něhož soud odmítne návrh jestliže již o téže
věci rozhodl soud. Není proto možný postup podle citovaného ustanovení v případě,
rozhodoval-li o téže věci jakýkoliv jiný, od soudu odlišný, orgán.
Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnosti stěžovatelů
jako nedůvodné podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., podle
kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl. Stěžovatelé v řízení o jimi podaných kasačních stížnostech úspěch
neměli, proto nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. prosince 2006
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu