ECLI:CZ:NSS:2006:KONF.10.2006
sp. zn. Konf 10/2006-5
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Michal Mazanec a soudci
JUDr. Roman Fiala, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Karel Podolka, JUDr. Petr Příhoda a
JUDr. Marie Žišková, o návrhu Okresního soudu v Prostějově na rozhodnutí sporu o
pravomoc mezi Okresním soudem v Prostějově a Krajským soudem v Brně, za účasti
žalobce T. I. C. C. R., a. s., zastoupeného Mgr. Zbyškem Jarošem, advokátem se sídlem v
Praze 4, Zelený pruh 95/97, PSČ 140 00, a žalovaného Krajského úřadu Olomouckého
kraje, Jeremenkova 40a, Olomouc, PSČ 772 00, o zřízení věcného břemene, ve věci
vedené u Okresního soudu v Prostějově pod sp. zn. 6 C 90/2003,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby proti rozhodnutí bývalého
Okresního úřadu v Prostějově ze dne 17. 5. 2002, čj. RR 180/2002Ti, o zřízení
věcného břemene, je soud ve správním soudnictví.
II. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 13. 2. 2003, čj. 30 Ca
229/2002-21, se zrušuje.
Odůvodnění:
Podáním doručeným zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona č. 131/2002 Sb., o
rozhodování některých kompetenčních sporů, dne 9. 3. 2006 navrhl Okresní soud v
Prostějově, aby zvláštní senát rozhodl ve sporu o věcnou příslušnost, vzniklém ve smyslu
§1 odst. 1 písm. b) zákona č. 131/2002 Sb. (v dalším textu „kompetenční spor“) mezi
ním a Krajským soudem v Brně ve věci vedené u Okresního soudu v Prostějově pod sp.
zn. 6 C 90/2003.
Z předložených spisů vyplynuly tyto pro rozhodnutí podstatné skutečnosti:
Rozhodnutím bývalého Okresního úřadu v Prostějově, referátu regionálního rozvoje,
jehož právním nástupcem je Krajský úřad Olomouckého kraje (dále jen správní orgán), ze
dne 17. 5. 2002, čj. RR 180/2002Ti, bylo potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu
Prostějov, stavebního úřadu, ze dne 25. 3. 2002, čj. SÚ/996/02-Tom, kterým byl zamítnut
návrh na vydání rozhodnutí o zřízení věcného břemene k nemovitostem v rozhodnutí
označeným pro stavbu Tranzitní telekomunikační trasy, úsek V. – O.
Žalobce napadl rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobou ve správním
soudnictví, kterou Krajský soud v Brně odmítl podle §46 odst. 2 s. ř. s., neboť
rozhodování o zřízení práva odpovídajícího věcnému břemeni ke stavbě na cizím
pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským
zákoníkem. Zároveň poučil žalobce o tom, že ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci
usnesení může podat žalobu v téže věci podle části páté občanského soudního řádu k
místně příslušnému okresnímu soudu.
Žalobce se poučením řídil a podal příslušnou žalobu Okresnímu soudu v Prostějově,
kde je věc vedena pod sp. zn. 6 C 90/2003. Domáhá se zřízení věcného břemene v
rozsahu a způsobem v návrhu blíže označeným.
Krom toho žalobce proti uvedenému usnesení Krajského soudu v Brně podal kasační
stížnost, o které Nejvyšší správní soud rozhodl usnesením ze dne 9. 10. 2003, čj. 7 As
9/2003-46, tak, že ji odmítl pro předčasnost. V pořadí druhá kasační stížnost pak byla
podána opožděně a Nejvyšší správní soud ji rovněž odmítl (usnesení ze dne 24. 3. 2004,
čj. 7 As 5/2004-66).
Okresní soud v Prostějově, popíraje svou věcnou příslušnost, předložil jako
navrhovatel věc podle §104c o. s. ř. zvláštnímu senátu. Vyjádřil názor, že rozhodnutí
stavebního úřadu o zřízení věcného břemene není rozhodnutím správního orgánu v
soukromoprávní věci. Zřízení věcného břemene rozhodnutím správního orgánu je
nuceným zásahem do vlastnického práva, kde z hlediska metody právní regulace vstupuje
do právního vztahu na jedné straně vyvlastňovaný a na straně druhé správní orgán.
Zatímco správní orgán jako nositel veřejné moci vnucuje jednostranně svou vůli
vyvlastňovanému, vůle vyvlastňovaného je nerozhodná. Rozhodnutí správního orgánu o
zřízení věcného břemene je z těchto důvodů veřejnoprávní záležitostí a přezkum
rozhodnutí proto náleží do správního soudnictví. Okresní soud proto navrhl, aby zvláštní
senát rozhodl, že příslušný k rozhodnutí je Krajský soud v Brně jako soud ve správním
soudnictví.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi Okresním soudem v Prostějově a
Krajským soudem v Brně vycházel zvláštní senát z těchto úvah:
Po 1. 1. 2003 se otázka o povaze rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva
– a tedy o tom, zda má takové rozhodnutí přezkoumávat soud ve správním soudnictví,
nebo zda je ve věci příslušný soud v občanském soudním řízení podle části páté
občanského soudního řádu – stala častým předmětem rozhodování soudů. Opakovaně se
k věci vyjádřil i Nejvyšší správní soud, a to zejména v souvislosti se zřízením věcného
břemene podle §91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně
některých dalších zákonů, a podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích. Nejvyšší správní soud zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy
rozhodující ve správním soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení
vlastnického práva zasahuje do soukromého práva vlastníka (tedy do práva vlastnického).
Jako rozhodnutí v soukromoprávní věci proto podle tehdejší judikatury Nejvyššího
správního soudu nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm náleželo
rozhodovat soudu v občanském soudním řízení.
Tento názor však byl překonán rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, uveřejněného pod č. 448/2005
Sb. NSS, s jehož závěry se zvláštní senát ztotožňuje. Z jeho obsáhlého a argumentačně
bohatého odůvodnění je nutno uvést následující úvahy:
Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene,
nepochybně zasahuje do vlastnického práva; to, že vlastnické právo je právem
soukromým, však současně neznamená, že by i rozhodování o jakémkoli zásahu do
tohoto práva mělo tutéž povahu. K omezení či k zániku vlastnického práva totiž může
dojít jak na základě soukromoprávního titulu (nájemní smlouva, kupní smlouva), tak titulu
veřejnoprávního (nařízení nezbytných úprav na stavbě, daňová exekuce). Pro určení toho,
zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví,
je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva,
nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o
vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o
nuceném omezení vlastnického práva. Právě tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo
samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení civilní nebo
správní soudní pravomoci.
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku
o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízejí různé teorie. Použití mocenské
teorie vede k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát, jednající stavebním
úřadem jakožto svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a
autoritativně rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene. Stejně tak je tomu
z pohledu organické teorie, neboť stát jako jeden z účastníků právního vztahu zde
vystupuje nikoliv nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (jako by tomu bylo např.
v rámci koupě nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu
svého charakteru veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na
uplatňující se metodě právního regulování: ta vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů
právního vztahu na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je
zpravidla metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník
soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti,
ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho
obsahu je tedy stejná. Veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze
subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně
ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i
proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a
formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná.
Při rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní
metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou povinný a
oprávněný z věcného břemene, ale toliko povinný na straně jedné a stát reprezentovaný
stavebním úřadem na straně druhé. Povinný a stavební úřad nevstupují do tohoto
právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle
směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli
jednostranně vnucuje povinnému: sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho
obsah, tj. rozhodne o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
přičemž vůle povinného je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým
rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na
stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu
o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (stejně jako
rozhodnutí o vyvlastnění) je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum
těchto rozhodnutí náleží správním soudům.
Jelikož tedy rozhodnutí o zřízení věcného břemene není – jak na to správně
poukazuje navrhovatel – rozhodnutím ve věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů,
zvláštní senát vyslovil, že rozhodnout o věci přísluší soudu ve správním soudnictví. Ke
shodným závěrům dospěl zvláštní senát již v usnesení ze dne 5. 5. 2005, čj.
Konf 81/2004-12, uveřejněném pod č. 676/2004 Sb. NSS
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil usnesení
Krajského soudu v Brně, které výroku, jímž byla pravomoc určena, odporuje.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro
správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále bude tedy Krajský soud v Brně
pokračovat v původním řízení o podané žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. června 2006
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu