ECLI:CZ:NSS:2006:KONF.106.2005
sp. zn. Konf 106/2005-6
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr.
Roman Fiala, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Petr Příhoda a JUDr.
Marie Žišková, o návrhu senátu 8 Co Krajského soudu v Českých Budějovicích na
rozhodnutí sporu o pravomoc mezi senáty 8 Co a 10 Ca Krajského soudu v Českých
Budějovicích, za účasti žalobců a) M. M., a b) L. M., zastoupených Mgr. Radkou
Seidlovou, advokátkou se sídlem v Praze 8, Peckova 9 , PSČ 186 00, a žalovaného J. N., o
zřízení věcného břemene, ve věci vedené u Krajského soudu v Českých Budějovicích pod
sp. zn. 8 Co 1256/2004,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby proti rozhodnutí Krajského
úřadu Jihočeského kraje ze dne 31. 3. 2003, čj. OREG/41/03/Bu, o zřízení
věcného břemene, je soud ve správním soudnictví.
II. Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 24. 9. 2003,
čj. 10 Ca 112/2003-62, se zrušuje.
Odůvodnění:
Podáním doručeným dne 8. 9. 2005 zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona č.
131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, navrhl senát 8 Co
Krajského soudu v Českých Budějovicích, aby zvláštní senát rozhodl ve sporu o věcnou
příslušnost, vzniklém ve smyslu §1 odst. 1 písm. b) zákona č. 131/2002 Sb. (v dalším
textu „kompetenční spor“) mezi senáty 8 Co a 10 Ca Krajského soudu v Českých
Budějovicích ve věci vedené u Krajského soudu v Českých Budějovicích pod sp. zn. 8 Co
1256/2004 (v prvním stupni vedené u Okresního soudu ve Strakonicích pod sp. zn. 4 C
189/2003).
Z předložených spisů vyplynuly tyto pro rozhodnutí podstatné skutečnosti:
Rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 31. 3. 2003, čj.
OREG/41/03/Bu, bylo potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu ve Volyni, stavebního
úřadu, ze dne 7. 8. 2002, čj. SÚ/2029/336/02, kterým byl zamítnut návrh na vydání
rozhodnutí o vyvlastnění práva odpovídajícího věcnému břemeni průchodu a průjezdu
pro každého z vlastníků pozemku p. č. 223 v k. ú. V . přes pozemky v rozhodnutí blíže
specifikované.
Žalobce napadl rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobou ve správním
soudnictví, kterou Krajský soud v Českých Budějovicích usnesením ze dne 24. 9. 2003, čj.
10 Ca 112/2003-62, odmítl podle §46 odst. 2 s. ř. s., nebo ť otázka vyvlastnění práva
odpovídajícího věcnému břemeni průchodu a průjezdu k pozemku ve vlastnictví fyzické
osoby vykazuje znaky soukromoprávního sporu, který by měl být projednán v řízení
podle části páté občanského soudního řádu. Zároveň poučil žalobce o tom, že ve lhůtě
jednoho měsíce od právní moci usnesení mohou podat žalobu v téže věci podle části páté
občanského soudního řádu k místně příslušnému okresnímu soudu.
Žalobci se poučením řídili a podali příslušnou žalobu Okresnímu soudu v e
Strakonicích. Domáhali se zřízení věcného břemene v rozsahu a způsobem v návrhu blíže
označeným. Okresní soud žalobu věcně projednal a rozsudkem ze dne 31. 3 . 2004, čj. 4 C
189/2003-52, ji zamítl. Žalobci se proti tomuto rozsudku odvolali.
Odvolací soud (Krajský soud v Českých Budějovicích, senát 8 Co) pak popřel svou
věcnou příslušnost, předložil jako navrhovatel zvláštnímu senátu v úvodu označený
návrh. Dovolal se judikatury rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (usnesení ze
dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, publikované pod č. 448/2005 Sb. NSS) a vyjádřil
názor, že rozhodnutí stavebního úřadu o zřízení věcného břemene není rozhodnutím
správního orgánu v soukromoprávní věci, ale je veřejnoprávní záležitostí, a přezkum
rozhodnutí proto náleží do správního soudnictví. Z těchto důvodů navrhl, aby zvláštní
senát rozhodl, že příslušný k rozhodnutí je soud ve správním soudnictví.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi senáty 8 Co a 10 Ca Krajského soudu v
Českých Budějovicích vycházel zvláštní senát z těchto úvah:
V prvé řadě zvláštní senát zvažoval, zda odvolací soud byl oprávněn k podání návr hu
na řešení konfliktního sporu a neměl spíše o podaném odvolání rozhodnout s tím, že by
rozhodnutí soudu I. stupně zrušil (neboť ten ve věci věcně rozhodl, aniž byl nadán
věcnou příslušností) a soud I. stupně by zavázal k podání návrhu na řešení konfliktního
sporu.
Soud v občanském soudním řízení, včetně soudu odvolacího, kdykoli za řízení přihlíží
k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může rozhodnout ve věci sam é (§103
o. s. ř.). Náleží-li pak věc do věcné příslušnosti soudu, který rozhoduje podle soudního
řádu správního věci správního soudnictví, soud v občanském soudním řízení řízení
zastaví (§104b odst. 1 o. s. ř); odvolací soud by tedy rozhodnutí soudu I. stupně zrušil a
řízení by zastavil. To ale neplatí, jestliže soud, který rozhoduje podle soudního řádu
správního věci správního soudnictví, ve stejné věci pravomocným rozhodnutím odmítl
návrh s tím, že šlo o věc, kterou projednávají a rozhodují soudy v ob čanském soudním
řízení; v takovém případě soud v občanském soudním řízení navrhne zvláštnímu senátu,
aby rozhodl tento spor o věcnou příslušnost (§104c o. s. ř.). Posledně zmiňované
ustanovení soudu, který se ocitne v právě popsané procesní situaci, neumožňuje
postupovat jinak, než právě předložit návrh zvláštnímu senátu; týká se to přitom i soudu
odvolacího. Tento postup je pak plně v souladu ze zásadou hospodárnosti , kterou je
civilní proces ovládán.
Následně zvláštní senát zhodnotil vzniklý spor o pravomoc věcně.
Po 1. 1. 2003 se otázka o povaze rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva
– a tedy o tom, zda má takové rozhodnutí přezkoumávat soud ve správním soudnictví,
nebo zda je ve věci příslušný soud v občanském soudním řízení podle části páté
občanského soudního řádu – stala častým předmětem rozhodování soudů. Opakovaně se
k věci vyjádřil i Nejvyšší správní soud, a to zejména v souvislosti se zřízením věcného
břemene podle §91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně
některých dalších zákonů, a podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích. Nejvyšší správní soud zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy
rozhodující ve správním soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení
vlastnického práva zasahuje do soukromého práva vlastníka (tedy do práva vlastnického).
Jako rozhodnutí v soukromoprávní věci proto podle tehdejší judikatury Nejvyššího
správního soudu nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm náleželo
rozhodovat soudu v občanském soudním řízení.
Tento názor však byl překonán rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, uveřejněného pod č. 448/2005
Sb. NSS, s jehož závěry se zvláštní senát ztotožňuje. Z jeho obsáhlého a argumentačně
bohatého odůvodnění je nutno uvést následující úvahy:
Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene,
nepochybně zasahuje do vlastnického práva; to, že vlastnické právo je právem
soukromým, však současně neznamená, že by i rozhodování o jakémkoli zásahu do
tohoto práva mělo tutéž povahu. K omezení či k zániku vlastnického práva totiž může
dojít jak na základě soukromoprávního titulu (nájemní smlouva, kupní smlouva), tak titulu
veřejnoprávního (nařízení nezbytných úprav na stavbě, daňová exekuce). Pro určení toho,
zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví,
je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva,
nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném om ezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o
vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o
nuceném omezení vlastnického práva. Právě tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo
samotné, je „věcí“ ve smyslu §7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení civilní
nebo správní soudní pravomoci.
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku
o vyvlastnění či o z řízení věcného břemene se nabízejí různé teorie. Použití mocenské
teorie vede k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát, jednající stavebním
úřadem jakožto svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a
autoritativně rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene. Stejně tak je tomu
z pohledu organické teorie, neboť stát jako jeden z účastníků právního vztahu zde
vystupuje nikoliv nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (jako by tomu bylo např.
v rámci koupě nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu
svého charakteru veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na
uplatňující se metodě právního regulování: ta vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů
právního vztahu na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je
zpravidla metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník
soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti,
ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho
obsahu je tedy stejná. Veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze
subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně
ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i
proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a
formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná.
Při rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní
metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou povinný a
oprávněný z věcného břemene, ale toliko povinný na straně jedné a stát reprezentovaný
stavebním úřadem na straně druhé. Povinný a stavební úřad nevstupují do tohoto
právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle
směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli
jednostranně vnucuje povinnému: sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho
obsah, tj. rozhodne o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
přičemž vůle povinného je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým
rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na
stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu
o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (stejně jako
rozhodnutí o vyvlastnění) je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum
těchto rozhodnutí náleží správním soudům.
Jelikož tedy rozhodnutí o zřízení věcného břemene není – jak na to správně
poukazuje navrhovatel – rozhodnutím ve věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů,
zvláštní senát vyslovil, že rozhodnout o věci přísluší soudu ve správním soudnictví. Ke
shodným závěrům dospěl zvláštní senát již v usnesení ze dne 5. 5. 2005, čj.
Konf 81/2004-12.
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil usnesení
Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 24. 9. 2003, čj. 10 Ca 112/2003-62, které
výroku, jímž byla pravomoc určena, odporuje.
Zvláštní senát vysloví v souladu s §5 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb. nicotnost
rozhodnutí, které vydala strana kompetenčního sporu, avšak podle rozhodnutí zvláštního
senátu není vydání takového rozhodnutí v její pravomoci. Okresní soud ve Strakonicích v
řešeném kompetenčním sporu především není jeho stranou (§1 odst. 1, 2 zákona č.
131/2002 Sb.). Zvláštní senát proto nicotnost rozsudku Okresního soudu ve Strakonicích
ze dne 31. 3. 2004, čj. 4 C 189/2003-52, nevyslovil. Postupoval-li by opačně, překročil by
svou pravomoc. Citovaný rozsudek navíc není v právní moci.
Pro strany kompetenčního sporu je pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu
závazné (§5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb.); navrhovatel tedy při respektování názoru
zaujatého v tomto rozhodnutí rozhodne v odvolacím řízení.
Poučení: Proti tomuto rozhod nutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. ledna 2006
JUDr. Karel Podolka
předseda zvláštního senátu