ECLI:CZ:NSS:2007:1.AFS.32.2007
sp. zn. 1 Afs 32/2007 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobkyně L. E.,
zastoupené JUDr. Josefem Augustinem, advokátem se sídlem Hlaváčkovo nám. 1, 796 01
Prostějov, proti žalovanému Celnímu úřadu Most, se sídlem Obchodní 35, 434 01 Most -
Velebudice, proti rozhodnutí ze dne 8. 9. 2006, č. j. E/000006/2006, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 1. 3. 2007,
č. j. 15 Ca 289/2006 - 27,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 1. 3. 2007,
č. j. 15 Ca 289/2006 - 27, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Dne 8. 9. 2006 vydal žalovaný exekuční příkaz na přikázání pohledávky z účtů
žalobkyně vedených u bank ve výši 126 628 Kč sestávající z částky ve výši 124 146 Kč
vymáhané na základě dodatečného platebního výměru žalovaného ze dne 13. 1. 2006
a z částky ve výši 2428 Kč odpovídající nákladům exekuce.
Žalobkyně podala ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem žalobu, v níž požadovala
zrušení předmětného exekučního příkazu. Krajský soud žalobu odmítl; svůj závěr odůvodnil
tím, že žalobou lze ve správním soudnictví napadat pouze konečné rozhodnutí. Podle §73
odst. 8 zákona České národní rady č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků,
lze však proti exekučnímu příkazu do 15 dnů podat námitky, o nichž rozhoduje správce
daně, který exekuci nařídil. Tohoto opravného prostředku žalobkyně využila,
přičemž žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 11. 2006 námitku zamítl. Teprve
tímto rozhodnutím bylo nařízení exekuce skončeno, takže ke zkrácení práv žalobkyně mohlo
dojít až po jeho vydání. Žalobkyně však v názvu žaloby ani v petitu proti rozhodnutí
o námitce nebrojila; naopak napadala jen samotný exekuční příkaz. Skutečnost,
že by žalobkyně brojila proti rozhodnutí o námitce nelze dovodit ani z obsahu žaloby,
v níž toto rozhodnutí není vůbec zmíněno. Za těchto okolností je však nutno uzavřít, že žaloba
proti samotnému exekučnímu příkazu není přípustná dle §70 písm. a) a §68 písm. e) s. ř. s.,
neboť exekuční příkaz není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
protože se jím nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčují subjektivní veřejná práva
nebo povinnosti.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobkyně napadla předmětné usnesení a uvedla,
že exekučním příkazem se zakládají, mění nebo závazně určují práva a povinnosti žalobkyně.
Žalobkyně správně napadla žalobou takové rozhodnutí žalovaného, které konečným
způsobem zasahuje do jejích hmotných práv a povinností. Z obsahu žaloby podle žalobkyně
jednoznačně vyplývá, že žalobkyně napadá nejen exekuční příkaz, ale také rozhodnutí
žalovaného o námitkách proti exekučnímu příkazu. Není tedy pravdou, že by se žalobkyně
v žalobě vůbec nezmínila o námitkách proti exekučnímu příkazu. Ze soudního přezkumu
přitom není vyloučeno rozhodnutí žalovaného o zamítnutí námitek žalobkyně;
soud proto zcela neoprávněně odmítl žalobu, poněkud si situaci zjednodušil a nevycházel
z obsahu žaloby.
Žalobkyně proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Ústí
nad Labem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti pouze zopakoval průběh dosavadního
vyměřovacího a exekučního řízení; způsob rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nenavrhl.
Kasační stížnost je důvodná.
Na úvod je nutné poznamenat, že předmětná kasační stížnost napadá usnesení
krajského soudu o odmítnutí žaloby, a proto přicházejí pro žalobkyni v úvahu z povahy
věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také případ,
kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného
rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení
před soudem. Nejvyšší správní soud může podrobit přezkumu pouze postup krajského soudu
a jeho úvahy, tedy posoudit správnost závěrů krajského soudu, které jej vedly k odmítnutí
žaloby.
Žalobkyně v prvé řadě tvrdí, že exekuční příkaz je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.,
které konečným způsobem zasahuje do jejích hmotných práv a povinností. Krajský soud
naopak zastává názor, že exekuční příkaz není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.,
a je proto vyloučen ze soudního přezkumu. Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že závěr
krajského soudu je chybný. Prováděním daňové exekuce dochází totiž vždy přinejmenším
k zásahu do vlastnického práva garantovaného článkem 11 Listiny základních práv a svobod.
Skutečnost, že nelze podat správní žalobu přímo proti exekučnímu příkazu je dána
pouze tím, že §68 odst. 1 písm. a) s. ř. s. považuje za nepřípustnou takovou žalobu,
před jejímž podáním žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním
orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu
jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného. Zvláštním zákonem je zde zákon
č. 337/1992 Sb., který (jak ostatně uvádí ve svém rozhodnutí i krajský soud) v §73 odst. 8
umožňuje proti exekučnímu příkazu podat námitky. Současně podle §69 s. ř. s. platí,
že žalovaným je správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán,
na který jeho působnost přešla. Je sice pravda, že v žádném z těchto ustanovení není výslovně
uvedeno, že soudy ve správním soudnictví přezkoumávají až konečná (druhostupňová)
rozhodnutí správních orgánů, nicméně tento závěr vyplývá z povahy věci a také z principu
subsidiarity soudního přezkumu správních rozhodnutí vůči opravným prostředkům
ve správním řízení. Bylo by proti zdravému rozumu soudně přezkoumávat již rozhodnutí
správních orgánů vydaná v prvním stupni, když by například současně probíhalo odvolací
správní řízení. Je třeba si uvědomit, že rozhodnutí správního orgánu prvého stupně tvoří
spolu s případným rozhodnutím o odvolání jeden celek, který následně správní soud
přezkoumává k žalobním námitkám žalobce.
Pouhý fakt, že exekuční příkaz je aktem správního orgánu prvního stupně, nemůže
znamenat, že nejde o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Jinak by ostatně ztrácel smysl
i §78 odst. 3 s. ř. s., který soudu umožňuje zrušit podle okolností i rozhodnutí správního
orgánu nižšího (prvního) stupně: pokud by rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
nebylo rozhodnutím, jak dovodil krajský soud, nebylo by potom možné ho zrušit. Odmítnutí
žaloby podle §68 písm. e) ve spojení s §70 písm. a) tedy nebylo správné.
Samotná tato skutečnost, že krajský soud odmítl žalobu podle nesprávného ustanovení
s. ř. s., by zpravidla nemohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí, pokud by odmítnutí
jinak bylo na místě. V posuzovaném případě se však krajský soud dopustil vady řízení,
která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby a k jejímuž přezkumu
je Nejvyšší správní soud povinen z moci úřední (§109 odst. 3 s. ř. s.).
Spatřuje-li krajský soud pochybení žalobkyně v tom, že v žalobě výslovně nenapadla
také rozhodnutí žalovaného o námitkách, je nutné zdůraznit, že se ze strany žalobkyně jedná
o vadu odstranitelnou. K tomu rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení
ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publikovaném pod č. 534/2005 Sb. NSS, uvádí,
že „jestliže žalobce označí v žalobě jako žalovaného správní orgán I. stupně, ale z obsahu
žaloby je zřejmé, že brojí i proti rozhodnutí správního orgánu II. stupně, nejedná
se o neodstranitelnou vadu, jež by měla vést k odmítnutí návrhu (§37 odst. 5 s. ř. s.). V řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. není osoba žalovaného
určena tvrzením žalobce, ale kogentně ji určuje zákon. (…) Součinnost žalobce
by soud musel vyžadovat jedině tehdy, pokud by žalobce v celé žalobě napadal toliko
rozhodnutí správního orgánu I. stupně a o rozhodnutí o odvolání by v žalobě vůbec nehovořil,
resp. z žaloby by tato skutečnost nijak nevyplývala. Tehdy by soud musel postupovat
podle §37 odst. 5 s. ř. s. a žalobce konkrétně a s ohledem na jeho individuální vlastnosti
a specifika případu poučit o tom, jaké rozhodnutí může žalobou napadat, v jaké lhůtě
tak může učinit, stanovit mu k doplnění žaloby v tomto směru přiměřenou lhůtu a poučit
jej, že jeho žaloba bude jako nepřípustná podle §68 písm. a) a §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
odmítnuta, pokud výzvě soudu nevyhoví.“
Dále nelze nezmínit rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 20. 4. 2004
ke stížnosti č. 57567/00 ve věci Bulena proti České republice. V odůvodnění Evropský soud
pro lidská práva mimo jiné uvedl: „právo na soud, jehož jedním aspektem je právo na přístup
k soudu, ovšem není absolutní a může podléhat implicitně připuštěným omezením, zejména
pokud jde o podmínky přípustnosti opravného prostředku, neboť samotnou svou povahou
vybízí k úpravě ze strany státu, který v tomto ohledu požívá jisté míry uvážení (viz Garcia
Manibardo proti Španělsku, 2000 Zvolský a Zvolská proti České republice, 2002). Uplatněná
omezení nicméně nesmějí omezit přístup jednotlivce k soudům takovým způsobem
nebo v takové míře, že by uvedené právo bylo zasaženo v samé své podstatě.
Kromě toho jsou slučitelná s čl. 6 odst. 1 pouze tehdy, sledují-li legitimní cíl a existuje-li
přiměřený vztah mezi použitými prostředky a tímto cílem (viz Guérin proti Francii, 1998).
Pro Soud z těchto zásad vyplývá, že i když právo podat opravný prostředek samozřejmě
podléhá zákonným podmínkám, soudy se musejí při aplikaci procesních pravidel vyhnout
jak přehnanému formalismu, který by zasahoval do zásad spravedlivého procesu,
tak i přílišné pružnosti, která by naopak vedla k odstranění procesních podmínek stanovených
zákonem.“ V tomto případě vytkl Evropský soud pro lidská práva Ústavnímu soudu,
že postupoval příliš formalisticky, když ústavní stížnost odmítl pro nedostatečně formulovaný
petit, který výslovně nesměřoval proti rozhodnutí poslední instance. Ústavní soud v navazující
judikatuře převzal tento právní názor do svých rozhodnutí (viz např. nález ze dne 19. 9. 2006,
sp. zn. Pl. ÚS 38/05, nebo nález ze dne 18. 10. 2006 sp. zn. IV. ÚS 374/04).
V projednávaném případě nelze souhlasit s tvrzením žalobkyně, že z žaloby
jednoznačně vyplývá, že byl napaden nejen exekuční příkaz, ale také rozhodnutí žalovaného
o námitkách. Z názvu žaloby, z petitu ani ze samotného obsahu žaloby nelze v žádném
případě dovodit, že by žalobkyně napadala také rozhodnutí o námitkách; o tomto rozhodnutí
ani o tom, že takové námitky podala, se žalobkyně nikde nezmiňovala, ač poměrně obsáhle
popisovala předchozí vyměřovací řízení. Jak vyplývá ze soudního spisu, informace
o rozhodnutí o námitkách se do sféry krajského soudu dostala až v přípisu žalovaného ze dne
8. 2. 2007 (viz č. l. 23). Nicméně jestliže krajský soud dospěl k závěru, že žalobkyně napadá
nesprávné rozhodnutí (rozhodnutí, proti němuž je přípustný opravný prostředek),
nebyl oprávněn bez dalšího žalobu odmítnout. V souladu s citovaným názorem rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu měl žalobkyni nejprve vyzvat k doplnění žaloby
a k odstranění jejích vad podle §37 odst. 5 s. ř. s. a poučit ji, které rozhodnutí může žalobou
napadat a o možných následcích nedoplnění. Teprve v případě, kdy by žalobkyně
vadu svého podání řádně a včas neodstranila, by bylo na místě odmítnutí žaloby.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zrušil napadené rozhodnutí
Krajského soudu v Ústí nad Labem a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude krajský
soud vázán názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu a vyzve žalobkyni k doplnění
žaloby s příslušným poučením. V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. září 2007
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu