ECLI:CZ:NSS:2007:1.AS.3.2006:59
sp. zn. 1 As 3/2006 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce npor. Mgr. J. P.,
zastoupeného Mgr. Ivo Kráčmarem, advokátem se sídlem Helceletova 9, 772 00 Olomouc,
proti žalované Policii České republiky – Správě Severomoravského kraje, se sídlem
30. dubna 24, 702 00 Ostrava, proti rozhodnutí ředitele Policie České republiky – Správy
Severomoravského kraje ze dne 13. 1. 2005, č. 200, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 8. 2005, č. j. 22 Ca 48/2005 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Ředitel žalované vydal dne 13. 1. 2005 rozhodnutí, jímž změnil rozhodnutí ředitele
Policie České republiky – Okresního ředitelství Olomouc ze dne 11. 11. 2004,
kterým byl podle §106 odst. 1 písm. d) a §108 odst. 3 zákona České národní
rady č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, žalobce
propuštěn ze služebního poměru, a to změnou výše hodnoty žalobcem odcizeného zboží;
v ostatním napadené rozhodnutí potvrdil.
Žalobce brojil proti rozhodnutí žalované žalobou, kterou Krajský soud v Ostravě
usnesením ze dne 31. 8. 2005 odmítl pro opožděnost. Své rozhodnutí zdůvodnil tím, že podle
§137 zákona č. 186/1992 Sb. může policista podat u soudu návrh na přezkoumání rozhodnutí
o propuštění ze služebního poměru po vyčerpání opravného prostředku, a to ve lhůtě 30 dnů
od nabytí právní moci rozhodnutí. Rozhodnutí žalované bylo zástupci žalobce doručeno
dne 20. 1. 2005; lhůta k podání žaloby uplynula dne 21. 2. 2005. Žaloba proti napadenému
rozhodnutí byla však podána na poštu až dne 22. 2. 2005, tedy po uplynutí zákonem
stanovené lhůty.
Proti usnesení krajského soudu podal žalobce kasační stížnost, v níž namítl
nesprávnost právního názoru krajského soudu o počátku běhu lhůty k podání žaloby.
Podle zákona č. 186/1992 Sb. je možné podat žalobu ve lhůtě 30 dnů od nabytí právní moci
rozhodnutí; krajský soud však nesprávně vázal počátek běhu této lhůty na doručení
napadeného rozhodnutí zástupci žalobce. Podle názoru žalobce musí být rozhodnutí doručeno
účastníkovi řízení v souladu s §124 zákona č. 186/1992 Sb., z čehož vyplývá,
že takové rozhodnutí nabude právní moci až doručením účastníkům řízení,
kterými jsou policie a policista nebo pozůstalý po policistovi (§122 zákona). Krajský
soud proto pochybil, když zohlednil pouze doručení rozhodnutí zástupci žalobce a nevzal
v potaz skutečnost, že samotnému žalobci bylo rozhodnutí doručeno až 24. 2. 2005; lhůta
k podání žaloby proto uplynula až 23. 2. 2005 a žaloba podaná k poštovní přepravě
dne 22. 2. 2005 byla proto podána včas.
Žalobce v této souvislosti uvádí, že se krajský soud zřejmě řídil ustanovením §41
odst. 2 s. ř. s., podle nějž se doručuje pouze zástupci. Tvrdí však, že samotný zákon
č. 186/1992 Sb. neobsahuje žádné podobné ustanovení o doručování a ani žádné ustanovení,
které by opravňovalo použít ustanovení s. ř. s. či o. s. ř. o doručování. Z žádného ustanovení
zákona č. 186/1992 Sb. nelze dovodit, že předmětné rozhodnutí stačí doručit pouze zástupci;
naopak musí být doručeno účastníkovi řízení. Tento zákon upravuje podle názoru žalobce
samostatně podmínky řízení ve věcech služebního poměru a je tudíž zvláštním předpisem
k s. ř. s. a o. s. ř. O nutnosti doručovat nejenom zástupci účastníka ale i účastníkovi samému
svědčí i fakt, že žalovaná doručovala oběma těmto osobám. Dále žalovaná žalobce nepoučila
o možnosti podání správní žaloby, ani neuvedla lhůtu, kdy je tak možno učinit. Ačkoliv
tuto povinnost zákon žalované nestanoví, v tomto případě by byla zcela na místě.
Chtít po žalobci dodržení lhůty tak, jak to provedl krajský soud, je dle názoru žalobce
v rozporu se základními principy právního řádu. Postup žalované, kdy doručovala zástupci
i žalobci, byl zcela správný, na rozdíl od odchylného ničím nezdůvodněného stanoviska
krajského soudu.
Jelikož je podle mínění žalobce právní úprava konfliktní, je pak nutné ji vykládat
ve prospěch účastníka řízení. Jiné řešení je v rozporu se zásadou spravedlivého soudního
procesu. Krajský soud odepřel žalobci jeho právo na soudní ochranu a v tomto ohledu
odkazuje žalobce na některá rozhodnutí Ústavního soudu. Dále žalobce upozorňuje
na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2003, č. j. 2 As 19/2003 - 58,
podle nějž existují-li rozdílné právní názory na délku lhůty k podání žaloby k soudu, je třeba
dát přednost lhůtě delší, neboť takový výklad vyšší měrou zaručuje právo na spravedlivý
proces.
Žalobce dále poukazuje na nejasnost otázky nabytí právní moci předmětného
rozhodnutí. Podle zákona č. 186/1992 Sb. nabude rozhodnutí právní moci v okamžiku,
kdy proti němu již není možnost odvolání, a zároveň kdy je doručeno všem účastníkům řízení.
Účastník pak nemůže vědět, zda již bylo řádně doručeno všem účastníkům řízením,
a tím pádem ani zda nebude jeho žaloba odmítnuta jako předčasná.
Žalobce se domnívá, že současná úprava dané věci je nevyhovující a roztříštěná,
těžce se v ní orientuje. Ustanovení §138 zákona č. 186/1992 Sb.uvádí, že Ministerstvo
stanoví obecně závazným právním předpisem podrobnosti o řízení ve věcech služebního
poměru; k naplnění tohoto ustanovení však nikdy nedošlo. Rovněž zákonodárce
se snaží celý problém vyřešit přijetím nového zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, v jehož paragrafovém znění samostatně upravuje
institut zastupování a doručování. Tento zákon však dosud nevstoupil v platnost,
ač se již tak mělo stát.
Konečně dle názoru žalobce je samotné rozhodnutí žalované povahou
spíše trestem, neboť k propuštění došlo ještě před prošetřením vytýkaného přestupku
a byla tedy porušena i presumpce neviny. Má-li tedy předmětné rozhodnutí povahu trestu,
lze na tento případ analogicky aplikovat trestní řád, což v oblasti doručování
mimo jiné znamená i to, že veškeré podstatné písemnosti musí být doručeny nejen právnímu
zástupci účastníka, ale i samotnému účastníkovi, jinak nenabudou právní moci.
Žalobce proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení Krajského
soudu v Ostravě a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaná se ke kasační stížnosti v poskytnuté lhůtě nevyjádřila.
Kasační stížnost není důvodná.
Úvaha žalobce o počátku běhu lhůty k podání žaloby proti předmětnému rozhodnutí
není správná; zákon č. 186/1992 Sb. totiž obsahuje ustanovení o možnosti zastupování
a o doručování. Podle §155 citovaného zákona se na služební poměr policistů použijí
obdobně taxativně uvedená ustanovení zákona č. 65/1965 Sb., zákoníku práce, mezi nimi §14
až 17 a §266a. Z obdobné aplikace §14 odst. 1 zákoníku práce vyplývá, že ve věcech
služebního poměru policistů je možné, aby se policista nechal zastoupit na základě dohody
o plné moci. Zástupce jedná jménem zastoupeného a ze zastoupení vznikají práva
a povinnosti přímo zastoupenému. V projednávané věci pak není sporu o tom, že se žalobce
nechal na základě dohody o plné moci zastoupit pro správní řízení advokátem,
Mgr. Ivo Kráčmarem.
Ustanovení §266a odst. 1 zákoníku práce přikazuje zaměstnavateli doručit
v něm uvedené písemnosti do vlastních rukou zaměstnance (mimo jiné i ukončení služebního
poměru). Zákon č. 186/1992 Sb., ani zákoník práce však již výslovně neřeší způsob
doručování rozhodnutí účastníku (policistovi) zastoupenému na základě plné
moci advokátem. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je třeba při řešení
této problematiky vycházet ze smyslu zastoupení. Zástupce účastníka v řízení nejedná sám
za sebe; je zástupcem účastníka, hájí jeho zájmy a jedná jeho jménem, což znamená,
že jeho jménem také přijímá doručované písemnosti. Z argumentace žalobce založené
na ryze gramatickém výkladu pojmu „účastník řízení“ naopak vyplývá, že bez ohledu
na zastoupení by mělo být jakékoliv rozhodnutí ve věcech služebního poměru doručováno
pouze účastníkovi řízení (žalobci) a v případě, kdy je takový účastník zastoupen na základě
generální plné moci, nemůže být takové rozhodnutí doručováno tomuto zástupci.
Takový postup by však ve svém důsledku znamenal popření účelu institutu zastoupení,
neboť pokud by žalovaná napadené rozhodnutí doručila přímo žalobci, ztížila by tím zástupci
možnost účinně hájit zájmy žalobce v řízení a zastoupení by se pak jevilo jako naprosto
zbytečné. Žalovaná proto postupovala správně, když doručila rozhodnutí zástupci žalobce;
doručení žalobci samotnému je naopak s ohledem na udělenou plnou moc nutné vnímat
jako právně bezvýznamné.
Nelze přisvědčit ani názoru žalobce, že krajský soud věc posoudil na základě
analogie iuris s ustanoveními s. ř. s. nebo o. s. ř.; k takovému postupu neměl krajský
soud důvod v případě, kdy je úprava zastoupení v řízeních podle zákona č. 186/1992 Sb.
obsažena v zákoníku práce, a kdy ze samotného smyslu institutu zastoupení vyplývá,
že zástupce je zmocněn i k přijímání písemností zastoupeného, není-li plná moc v tomto
smyslu omezena. Není možné přijmout ani tvrzení, že žalovaná měla žalobce poučit o lhůtě
a možnosti podání žaloby proti správnímu rozhodnutí; takové poučení by sice nebylo
možné považovat za chybu, jeho absence však neodporuje zákonu a je v souladu s principem
vigilantibus iura scripta sunt. Nedůvodná je rovněž námitka, že krajský soud rozhodl
v rozporu se základními principy právního řádu, odchylně a bez zdůvodnění. Takové
vady Nejvyšší správní soud neshledal, rozhodnutí krajského soudu je souladné s právním
řádem a ačkoliv je odůvodnění napadeného usnesení poměrně stručné, hlavní úvahy
soudu jsou z něj jasně seznatelné, jakož i důvod proč soud rozhodl o odmítnutí návrhu.
Nejvyšší správní soud je dále toho názoru, že v daném případě nedochází
ke konfliktu právní úpravy, takže není na místě zvažovat, k jakému výkladu
se přiklonit - jak bylo uvedeno výše, z právní úpravy jednoznačně vyplývá,
že je třeba doručovat pouze zástupci žalobce; jiný výklad není na místě. Soud pak nemůže být
obviňován z odepření práva na soudní ochranu: náležitá právní ochrana žalobce jako policisty
před mocenským zásahem služebního orgánu byla v projednávané věci zajištěna
tím, že rozhodnutí žalované bylo doručeno zástupci žalobce a žalobce měl možnost
v zákonem stanovené třicetidenní lhůtě podat proti němu žalobu k soudu. Pokud tak neučinil,
nechránil náležitě svá práva a krajský soud právem takovou žalobu odmítl jako opožděně
podanou. Rozhodnutí Ústavního soudu, které žalobce v kasační stížnosti zmiňuje,
pak nelze na projednávaný případ použít, neboť na něj nedopadají (nález ze dne 23. 10. 2003
sp. zn. II. ÚS 68/02 se týká početního omylu při stanovení lhůty k podání žaloby; nález ze dne
6. 11. 2003, sp. zn. IV. ÚS 239/03 se věnuje některým specifikům plné moci v daňovém
řízení). Odkazuje-li žalobce na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2003,
č. j. 2 As 19/2003-58, je třeba říci, že toto rozhodnutí se zabývalo případem, kdy byl policista
propuštěn na základě důvodu uvedeného v §106 odst. 1 písm. b) zákona č. 186/1992 Sb.;
v citovaném zákoně přitom není výslovně uvedeno, že je proti takovému rozhodnutí přípustná
žaloba ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozhodnutí (jak je tomu v projednávaném případě).
Nejvyšší správní soud zde dospěl k závěru, že není-li lhůta k podání žaloby výslovně
uvedena, je vhodnější aplikovat obecnou dvouměsíční lhůtu podle s. ř. s. a nikoliv jen lhůtu
30 dnů. Uvedené rozhodnutí však nijak neřeší problém doručování rozhodnutí účastníku
řízení a jeho zástupci, a proto jej není možné vztahovat na právě projednávanou věc,
neboť zde je lhůta k podání žaloby jasně definována.
Také žalobcovy obavy z nejasnosti okamžiku, kdy rozhodnutí žalované nabude právní
moci, jsou bezpředmětné. Podle §125 zákona č. 186/1992 Sb. je rozhodnutí služebního
funkcionáře, proti němuž již nelze podat odvolání (rozklad), v právní moci. Podle §132
odst. 8 téhož zákona se proti rozhodnutí o odvolání nelze odvolat (tj. případ zde žalobou
napadeného rozhodnutí). Přitom však navíc platí §124 odst. 1 podle nějž každé rozhodnutí
musí být doručeno účastníkovi řízení. Doručení rozhodnutí je tak nutno vnímat
jako podmínku nabytí právní moci, řečeno jinak, rozhodnutí o odvolání nabude právní
moci okamžikem doručení účastníku řízení. Pokud je tento účastník zastoupen na základě
plné moci, doručuje se tomuto zástupci. Žalobce má pravdu v tom, že mohou vzniknout
pochybnosti o okamžiku právní moci rozhodnutí, pokud se řízení účastní více účastníků,
a kdy nemusí být snadné zjistit, zda již bylo předmětné rozhodnutí doručeno všem;
na této zákonné konstrukci však nemůže změnit nic představa žalobce,
že by mělo být doručováno vždy jen účastníkovi samotnému, i když je zastoupen na základě
plné moci. Pokud bude účastníků řízení více, mohou vzniknout pochybnosti o okamžiku
právní moci rozhodnutí, ať už účastníci budou zastoupeni nebo nebudou. V projednávaném
případě navíc s ohledem na počet účastníků řízení takové pochybnosti vzniknout nemohly
a námitka žalobce je proto spíše hypotetická.
Konečně nemůže uspět ani tvrzení, že propuštění ze služebního poměru je v daném
případě (pravděpodobně kázeňským) trestem, a proto je nutné analogicky použít úpravu
doručování obsaženou v trestním řádu. Předně je nutné konstatovat, že kázeňské tresty
jsou taxativně uvedeny v §33 zákona č. 186/1992 Sb. a propuštění ze služebního poměru
mezi ně rozhodně nelze řadit ad hoc, jak to zřejmě má na mysli žalobce. Proto není možné
ani přijmout argumentaci, že by v případě některých propuštění ze služebního poměru
(která by měla podle nějakého neurčitého kritéria charakter kázeňského trestu)
mělo být doručováno jak účastníku řízení, tak jeho případnému zástupci, zatímco u ostatních
propuštění ze služebního poměru by zřejmě stačilo již jen doručení zástupci. Takový postup
nemá oporu v zákoně.
Žalobcovy úvahy nad roztříštěností právní úpravy nelze považovat za kasační námitku
a jejich posuzování by již šlo nad rámec přezkumu rozhodnutí krajského soudu prováděného
v řízení o kasační stížnosti.
Žalobce se svými námitkami tedy neuspěl; jelikož v řízení o kasační stížnosti nevyšly
najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.),
Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou. O náhradě nákladů řízení
rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch,
a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení; žalované pak v řízení o kasační stížnosti žádné
náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. března 2007
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu