ECLI:CZ:NSS:2007:1.AS.34.2006
sp. zn. 1 As 34/2006 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy
a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce A.
p. ž. p., zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem Za Zelenou liškou
967/B, Praha 4, proti žalovanému Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské
náměstí 2, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 3. 2005, č. j. MHMP-
57640/2005/OST/Ca, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 2. 2. 2006, č. j. 11 Ca 156/2005 - 51,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Shora označeným rozsudkem městský soud zrušil rozhodnutí žalovaného a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. Napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl žalobcovo odvolání
proti rozhodnutí Úřadu městské části Praha 4 o žádosti o nahlédnutí do spisového materiálu,
zejména do stanovisek orgánů ochrany přírody a krajiny, vydaných v rámci řízení o vydání
stavebního povolení stavby „Rozšíření distribuční sítě NN v ulici P. V. v Praze 4“. V žalobě
žalobce namítal především, že ač byl účastníkem předmětného stavebního řízení, nebyl
informován o jeho zahájení a nemohl se proto účastnit řízení, v němž bylo vydáno stavební
povolení k uvedené stavbě. Žalobce proto stavebnímu úřadu oznámil svůj vstup do řízení,
požádal jej o doručení předmětného rozhodnutí a současně požádal o možnost nahlédnout do
spisu, zejména do stanovisek orgánů ochrany přírody a krajiny. Protože stavební úřad odmítal
jeho oprávnění nahlížet do spisu podle zákona č. 114/1992 Sb., požádal žalobce o takovou
možnost z důvodu procesní nejistoty o svém postavení v řízení i podle zákona č. 123/1998 Sb.
a podle zákona č. 106/1999 Sb. Byla mu však doručena rozhodnutí o odepření informací
podle obou uvedených zákonů.
V odůvodnění rozsudku soud uvedl, že se ve svých podáních ke správním úřadům
žalobce jednoznačně domáhal poskytnutí konkrétních informací o životním prostředí.
Stavební úřad ani žalovaný však neuvedl v odůvodnění rozhodnutí, zda považují žalobce
za účastníka řízení ve věci rozhodnutí o povolení stavby či nikoli. V tomto postupu soud
spatřuje zásadní pochybení, způsobující vadu řízení, neboť od takového jednoznačného
závěru se nutně musel odvíjet další postup správních orgánů při rozhodování o žalobcově
žádosti o poskytnutí informací formou nahlížení do spisové dokumentace. Pokud si žalovaný
neučinil jasno, zda se nahlédnutí do dokumentace domáhá účastník řízení či nikoliv, nemohl
mít dostatek informací pro rozhodnutí, zda je namístě postupovat podle §133 zákona
č. 50/1976 Sb., nebo posoudit jeho žádost podle zmíněných zákonů o poskytování informací,
upravujících práva třetích osob na poskytnutí informací v jiné rovině, než je právo účastníka
řízení. Protože nebyly splněny předpoklady pro úvahu správního orgánu o tom,
zda a podle jakého právního předpisu lze v případě žalobcovy žádosti postupovat, soud
napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, v němž jej zavázal
k vyřešení otázky procesního postavení žalobce jako žadatele o poskytnutí informací formou
nahlížení do spisové dokumentace a poté k posouzení jakým způsobem a za použití
toho kterého právního předpisu postupovat.
Rozsudek napadl žalovaný kasační stížností, svým obsahem mířící do důvodů
dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a označil jej za nezákonný. V odůvodnění kasační
stížnosti se pak soustředil na vyjasnění žalobcovy pozice ve správním řízení. Vysvětlil,
proč má zato, že žalobce neměl postavení účastníka řízení podle jednotlivých „informačních
zákonů“, jakož i podle správního řádu a zákona o ochraně přírody. Konstatování soudu,
že stavební úřad, ani žalovaný neuvedly v odůvodnění svých rozhodnutí, zda považují žalobce
za účastníka řízení o povolení stavby, považuje žalovaný za irelevantní a jdoucí nad rámec
zákona o právu na informace o životním prostředí, neboť takovou žádost může podat kdokoli,
aniž by měl postavení účastníka řízení. Protože soud postupoval nad rámec čl. 95 odst. 1
Ústavy, navrhl žalovaný rozsudek zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobce vyjádření ke kasační stížnosti nepodal.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněného důvodu, a dospěl k závěru, že kasační stížnost důvodnou není.
Žalovaným v kasační stížnosti předestřenou právní otázkou, je posouzení
dostatečnosti odůvodnění rozhodnutí ve věci zhodnocení procesního postavení žalobce
ve správním řízení, a to pro účely reakce na jeho žádosti o nahlížení do spisů, resp. poskytnutí
informací zejména o obsahu stanovisek orgánů ochrany přírody a krajiny.
Žalovaný má zato, že podal vyčerpávající zdůvodnění pro svůj postup, kterým odmítl
žalobci požadované informace poskytnout, v tom se však mýlí.
Nejvyšší správní soud na tomto místě cítí předně nutnost zdůraznit některé zásadní
principy, kterými je ovládána současná právní úprava, vztahující se k poskytování informací,
které mají k dispozici orgány státu, veřejných samospráv a dalších veřejných institucí
jednotlivcům.
Nutno je zdůraznit především mohutný celkový celospolečenský posun v otázkách
přístupu k informacím, tedy jednoznačný odklon od koncepce diskrétnosti veřejné správy
a přechod k principu její publicity. Toto právně – filozofické východisko v hojné míře
upřednostňuje ( zjednodušeně řečeno) právní nárok všech na přístup ke všem informacím,
s nimiž veřejná (státní) správa disponuje. Je jisté, že existují jednotlivé odchylky, jež zvláštní
zákony pro nejnutnější a nezbytné důvody tento absolutní nárok vylučují.
Je výsledkem celospolečenského vývoje, že dřívější princip diskrétnosti veřejné
správy (tak typický pro totalitní režim) musel být nahrazen principem otevřenosti veřejné
správy, majícím za úkol její zprůhlednění a transparentním způsobem tak zpřístupnit každému
její postupy, záměry a rozhodování. Ostatně tato zásada plyne i z článku 17 odst. 1 a 4
a článku 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Podle těchto základních
ústavních principů jsou svoboda projevu a právo na informace zaručeny, přičemž
tato práva - vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem toliko tehdy, jde-li o opatření
v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu,
veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Při používání ustanovení
o mezích základních práv a svobod musí být pak vždy šetřeno jejich podstaty a smyslu.
Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.
Z uvedených tezí je proto nutno vždy vycházet při interpretaci a aplikaci zákonů,
jež se k poskytování informací vztahují.
Aby mohl dožadovaný správní orgán správně rozhodnout ve věci žádosti o poskytnutí
informace či rozsahu nahlížení do spisu, musí si vždy ujasnit procesní postavení žadatele
v tom kterém řízení, či uzavřít, že žadatelem není účastník řízení, ale další osoba, stojící
vně konkrétního správního řízení, která má však rovněž na poskytnutí informací nárok;
může tak tomu být však v jiném rozsahu, nežli u samotného účastníka řízení. Vztah správního
řádu (upravujícího obecně zásady správního řízení, mj. i právo účastníků řízení k nahlížení
do spisu) a ostatních informačních zákonů (zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace
o životním prostředí, zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím) může
být u různých žadatelů různě modifikován. V některých případech je totiž zákonem obecným
a odchylky pak upravují zmíněné informační zákony, v některých případech
pak může být speciálním právním předpisem, vylučujícím možnost užití jiného
(informačního) zákona.
K dané problematice lze příkladmo uvést, že odlišný rozsah a přístup k poskytování
informací při případném nahlížení do správního spisu by správní orgán jistě zaujal k účastníku
správního řízení, který by požadoval nahlédnout do podkladů k územně plánovací
dokumentaci - například do podkladů, které poskytly orgány životního prostředí - (tu byl totiž
povinen evidovat orgán územního plánování, jež tuto dokumentaci pořizuje §131 odst. 1
zákona č. 50/1976 Sb., ve znění tehdy účinném), neboť účastník řízení by jistě ve shodě
s §133 tohoto zákona odůvodněnost svého požadavku nahlížet do této dokumentace
a pořizovat z ní výpisy obhájil. Jinak by tomu mohlo být u osoby odlišné od účastníka
řízení, apod.
V tomto ohledu se proto Nejvyšší správní soud zcela ztotožnil s právním názorem,
vyjádřeným v rozsudku městského soudu, totiž, že pokud si žalovaný neučinil jasno,
zda se nahlédnutí do dokumentace domáhá účastník řízení či nikoliv, nemohl mít dostatek
informací pro rozhodnutí, zda je namístě postupovat podle §133 stavebního zákona,
nebo posoudit jeho žádost podle zmíněných zákonů o poskytování informací, upravujících
práva třetích osob na poskytnutí informací v jiné rovině, než je právo účastníka řízení.
Tuto vadu nemůže sanovat ani skutečnost, že žalovaný počal procesní postavení žalobce
v daném správním řízení vysvětlovat až v kasační stížnosti. Tato úvaha musí být součástí
odůvodnění rozhodnutí, vydaného ve správním řízení, nikoliv až obsahem kasační stížnosti
či vyjádření k žalobě.
Jelikož Nejvyšší správní soud, rovněž jako městský soud, postrádá ze shora uvedených
důvodů, úvahu žalovaného, obsaženou v napadeném rozhodnutí, o tom, zda a podle jakého
právního předpisu lze v případě žalobcovy žádosti postupovat, kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
Žalovaný ve věci úspěch neměl, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. a contr.). Žalobce dosáhl v řízení plného úspěchu, proto
by měl dle §60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Nárok
na náhradu nákladů však neuplatnil a ani ze soudního spisu nevyplynulo, že by mu nějaké
náklady řízení vznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. ledna 2007
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu